最高行政法院(含改制前行政法院)109年度年上字第144號

最 高 行 政 法 院 判 決

109年度年上字第144號

上訴人

曹永吉等100人（詳附表）

共同訴訟代理人

朱敏賢 律師

被上訴人

銓敘部

代表人

周志宏

訴訟代理人

邱德明

魏鳳苡（兼送達代收人）

上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年4月22日臺北高等行政法院108年度年訴字第473號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件事實經過：上訴人均經被上訴人核定於民國107年6月30日前退休生效。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱新法）於106年8月9日制定公布並自107年7月1日施行，被上訴人爰以如臺北高等行政法院（下稱原審）108年度年訴字第473號判決（下稱原判決）附表原處分欄所示之函及所附退休（職）所得重新計算附表（下合稱原處分），重新審定上訴人自107年7月1日起的每月退休所得。上訴人不服，分別向公務人員保障暨培訓委員會提起復審，並均經如原判決附表復審決定欄所示之復審決定書（下合稱復審決定）駁回，上訴人均不服，提起行政訴訟，並聲明：復審決定及原處分均撤銷。經原判決駁回，上訴人遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。

三、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：

(一)司法院釋字第782號解釋（下稱釋字第782號解釋）先將憲法對於退休公務人員之保障、退撫給與之性質、受保障之程度與審查密度予以說明，認為退撫給與關於政府提撥、政府補助部分，性質上屬於恩給制，立法機關有一定的立法形成空間與相對較高的調整形成空間，司法機關在審查是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採取較為寬鬆之審查標準。至於政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。且退撫給與並非遞延工資之給付，而是因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。依新法扣減之退休所得之財源，既屬恩給制之範疇，調降新法施行前原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的，相關規定採取之調降手段，有助於目的之達成，且未逾必要程度，扣減順序規定，有助於新法目的之達成，就目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且相關規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。且新法關於退休所得最低保障金額的規定，足以保障退休後基本生活，與憲法保障服公職權、生存權之意旨相符。至於釋字第782號解釋提及「倘現階段改革目的確可提前達成，則相關機關至遲應於按第92條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就系爭法律附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密」部分，是以改革目的可以提前達成為前提，相關機關屆時究竟將如何檢討而採行何種適當調整措施，仍屬未定，而且並不因此使原處分將月退休金之金額計算至118年1月1日以後而成為違法，也與釋字第782號解釋意旨無違。故上訴人主張被上訴人依新法作成原處分而違反禁止法律溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則、平等原則、制度性保障之意旨、政府最後支付保證責任、社會國原則，主張公務員退休給與為遞延工資之性質、國家與退休公務人員為契約關係等語，與上開解釋意旨不符，而無可採。而釋字第782號解釋已甚為明確，並無再聲請補充解釋或變更解釋之必要。

(二)上訴人雖主張其退休給與之內容、種類、金額在核定退休當時即已確定，屬於憲法服公職基本權所衍生的退休金請求權，被上訴人有依契約給付之法定義務而不得溯及既往片面變更等語。惟查，立法者為了達成公益的維護，所採取的制度改革手段，享有較大的政策形成空間，並不是完全不能調整，並只限於向後生效，而非溯及既往適用，已將包括上訴人所主張的事項考慮在內後作成合憲解釋。故被上訴人依新法作成原處分，並無違法情形。又行政部門必須先依據新法完成重新審定，並將新的退休給與處分內容通知包括上訴人在內的受處分人，待107年7月1日起才能發生效力。若行政部門從107年7月1日起才能依新法作成原處分，如何能在1日內因應如此大量的重新計算退休給與的處分，並且送達給受處分人。因此，上訴人認為原處分是依據尚未施行的新法作成而違法，應是誤解。原處分並無違法，復審決定予以維持，核無不合。上訴人訴請撤銷為無理由，應予駁回。

四、上訴意旨略稱：上訴人經相關主管機關核定退休時，已就退休金等各項憲法所保障之財產權均予以審定，而關於上訴人原退休審定函未經撤銷或廢止前，上訴人退休之公法財產權關係業已確定，且具存續力，被上訴人並無重行作成與原退休函內容不一之原處分之權限等情。原判決未就此爭點實質審理，更未敘明其所認定之事實及理由，即認原處分合法，顯有判決不適用法規及判決不備理由之違誤。被上訴人於新法施行前即作成原處分，乃依據尚未生效之法律而作成行政處分，自屬欠缺法律依據而違反行政程序法第4條及司法院釋字第658號解釋旨揭之法律保留原則，原判決未予詳查，恣認合法，顯然違背法律保留原則，自有判決不適用法規之違誤，更有判決理由矛盾之瑕疲，應予廢棄。「制度禁止後退原則」為現代民主法治國家之憲法基本原則，但我國大法官於司法院釋字第781號至第783號等解釋卻無所斟酌，亦有諸多解釋脫漏、論理不周、裁判理由矛盾等違誤。惟原判決對上訴人之各項主張充耳不聞，逕引用釋字第782號解釋，不予說明上訴人之主張有何不可採，更未就原處分違反公務員制度性保障、法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則等爭點逐一實質審理，且未敘明不可採之理由，核屬判決不備理由之違誤。綜上，原判決匆促草率且認事用法有諸多違誤，構成行政訴訟法第243條第1項、第2項第5款、第6款之違背法令，應予廢棄。

五、本院查：

(一)憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。

(二)經查，上訴人係於107年6月30日前分別經被上訴人核定退休生效，嗣被上訴人依107年7月1日施行之新法第34條、第36條、第37條及第39條（下合稱系爭規定），重新審定上訴人自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，為原判決依法確定之事實。依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，而有違憲之問題。查原審業已論明，於原審審理期間，司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，宣告新法第4條第6款與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背（解釋文第2項參照）；復宣告新法第4條第4款、第5款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背（解釋文第3項參照）；依憲法第78條及司法院釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束，且原處分業已載明其規制內容係自107年7月1日新法施行之日起同時發生等語，是原審以上開上訴人之訴無理由予以駁回，於法並無不合。

(三)釋字第782號解釋意旨，亦指明：原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔； （5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背等意旨。足見上訴人自107年7月1日以後月退休所得應適用之新法系爭規定，重新規制每月退休所得之替代率上限，適度調降原退撫給與，並將支領或兼領月退休金之已退休公務人員納入適用範圍，業據司法院大法官審究憲政原理及盱衡目前我國退休金儲備狀況，已呈現入不敷出之疲態，現行退休金制度之相關法規範確實存在諸多欠缺合理性之處，若不予改革將損及目前在職人員將來退休之權益，為避免退休金制度運作失靈，並建構完善的社會保險與安全體系，以維護世代正義，立法機關為實現分配正義，避免世代對立，導致社會動盪不安，有形成自由，不違反信賴保護原則、比例原則，且新法對於非屬一次性之退撫給與，因其法律關係之構成要件事實尚未完全具體實現，迄新法施行後始合致之要件事實，自應適用新法審定其退撫給與，無涉法律不溯及既往原則。是以，新法相關規定，既經司法院解釋未牴觸憲法而有效，自得作為重新審定上開上訴人自107年7月1日以後之每月退休所得之法規範依據。上訴意旨主張釋字第782號解釋未審酌「制度禁止後退原則」等，爭執司法院解釋之效力，指摘原判決不備理由云云，自無可採。

(四)依各該原處分已載明其規制內容是依106年8月9日制定公 布，除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行之新法，重新計算審定上開上訴人自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，核其效力是自107年7月1日新法（除第7條第4項及第69條外）施行起同時發生之事實，顯未有上訴人所主張原處分係根據未生效之新法所作成而屬違法或違反司法院解釋應予撤銷之情形。再者，觀諸釋字第782號解釋理由意旨（理由書第86段及第118段），可知退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案，分階段改革，新制度係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機。且新法第37條第5項明定：「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」故被上訴人依新法規定作成原處分，就上訴人自107年7月1日以後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非撤銷所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止或撤銷行政處分等規定之適用。則上訴意旨主張：上訴人所受之原退休審定處分既未經撤銷或廢止，自具存續力，被上訴人作成與原退休審定處分內容有別之原處分，有違行政程序法規定等語，顯非可採。

(五)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法令情事，與司法院解釋亦無牴觸，原判決就上訴人部分主張雖未論駁，致所載理由略欠完足，惟不影響上訴人在原審之訴應以無理由駁回之結論，尚難謂有不適用法規、不備理由或理由矛盾之違法。上訴意旨，仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異