臺北高等行政法院判決

109年4月8日辯論終結

原告

曹永吉

原告

蔡錦郎

原告

楊義枝

原告

黃芳華

原告

賴仁一

原告

陳弘道

原告

王啟文

原告

呂興華

原告

葉炳佔

原告

鄒懷光

原告

吳縫三

原告

羅梅英

原告

塗景森

原告

陳靜美

原告

謝玉文

原告

黃森茂

原告

黃陳美惠

原告

羅國瑞

原告

李銘欽

原告

劉詠翠

原告

樊建良

原告

關桂美

原告

朱陳鴛

原告

許文源

原告

陳清邦

原告

方桂蘭

原告

陳淑儀

原告

謝振成

原告

林正泉

原告

吳娜萍

原告

蘇景安

原告

譚明喜

原告

蔡寬中

原告

洪燕助

原告

詹德富

原告

汪榮榛

原告

陳吉誠

原告

黃能宗

原告

曾國基

原告

王健誠

原告

林大民

原告

楊國昌

原告

陳金印

原告

王新鐸

原告

王美慧

原告

陳政芳

原告

薛齡雄

原告

蔡啟興

原告

李淑慎

原告

陳清龍

原告

崔德廉

原告

楊國泰

原告

王樂興

原告

林志賢

原告

周金城

原告

黃詔鎔

原告

陳英芳

原告

張 林

原告

鍾 儀

原告

王聲起

原告

陳壯城

原告

陳政義

原告

林俊杰

原告

李明興

原告

于愛華

原告

許秀招

原告

張眞清

原告

張森雄

原告

何潤璇

原告

陳進宏

原告

胡敏華

原告

枋劍飛

原告

黃俊達

原告

孫秀娥

原告

李肇桐

原告

陳桓章

原告

胡大鐘

原告

劉顯武

原告

林裕豐

原告

許永生

原告

陳弘明

原告

游錫傳

原告

林坤龍

原告

王錦煌

原告

田汝敬

原告

吳建輝

原告

蔣孝禮

原告

郭壽豐

原告

矯寶群

原告

王明雄

原告

顏翠娟

原告

俞幼幼

原告

劉大維

原告

紀珍貴

原告

蘇憲郎

原告

廖德松

原告

邱義榮

原告

簡俊能

原告

潘仁慈

原告

莊禮樂

共同訴訟代理人

朱敏賢 律師

複代理人

陳新傑 律師

被告

銓敘部

代表人

周弘憲（部長）

訴訟代理人

許景雅

鄭皓鴻

魏鳳苡（兼被告及上二人送達代收人）

上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會如附表所示的復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、事實概要：原告均經被告核定於民國107年6月30日前退休生效。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱系爭法律）於106年8月9日制定公布並自107年7月1日施行，被告爰以附表原處分欄所示原處分（下合稱原處分），重新審定原告自107年7月1日起的每月退休所得。原告不服，分別向公務人員保障暨培訓委員會提起復審，並均經如附表復審決定欄所示復審決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起本件訴訟。

貳、本件原告主張：

一、原告於相關主管機關核定退休時，已就原告退休金等各項憲法所保障之財產權均予以審定，而關於原告退休審定函行政處分未受撤銷或廢止前，原告退休之公法財產權關係業已確定，且具行政處分之存續力，故被告並無重行作成與原核定退休函內容不一之原處分重新審定函行政處分之權限。

二、原處分無非係以系爭法律第34條、第36條、第37條及第39條為原告之不利處分，惟「公務人員退休法」及「公務人員撫卹法」於（即舊法）107年7月1日前亦未失效，則被告於作成原處分時，適用未生效之系爭法律，自屬違法，反之，被告作成原處分時，「公務人員退休法」及「公務人員撫卹法」尚為有效之法律，被告違法不依，亦屬違法，是原處分洵無維持餘地。

三、監察院於107年10月9日就系爭法律聲請釋憲，認為系爭法律違反法律溯及既往原則，侵害公務員及警消人員之財產權。系爭法律所改變不單僅為「規範勞動契約之上位法令」之普遍性與對世效，同時亦變更「勞動契約實質內容」相對效，亦即國家擅自以國家地位，而未經同意變更公務員退休法令時，其事物本質即為契約當事人透過單方行為，事後破棄契約，而產生類似公法上債務不履行情形無異，從正當法律程序與法治國原則而論，自屬違反法律不溯既往原則。新制違反「衡平原則」，導致破壞公務人員制度性保障，將使特別法律關係對公務人員法義務規範及其限制規定等，均喪失其合理性及正當性。又新法實施後公務員年齡結構將達60歲，全體公務員勢將以「消極性取代主動性」，而年輕菁英無人願進公務體系，公共服務品質與國家整體競爭力必將下降，嚴重影響常任文官制度。系爭法律對公務人員之退休給付不符合「中產階級身分收入」，且係政府為掩飾經濟發展所得分配不均現象之舉，因公務人員之退休給付並非僅為社會保險，而係國家之應對待給付，且為政府須支付符合「退休公務員俸給與職等身分」之價金，其最低標準應合乎中產階級生活標準。依系爭法律規定，因訂有退休所得替代率上限及下限規定，而與相關退休給付及費率提撥計算方式有間，有失繳費之權利義務對等原則，違反平等原則。系爭法律單以財務考量，致公務員無法支付所需養護機構費用，無法安度餘生，除破壞公務員制度性保障外，更造成對公務員生存權最大侵害，嚴重背離比例原則。系爭法律法僅基於國庫利益考量，摧毀或減損具有效能（具吸引力）之文官制度，未遵守公務人員退休撫卹基金管理條例調整提撥費率，或由政府撥款，反以違反法治國原則下之法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則、誠信原則與平等原則，並侵害公務員財產權與生存權之方式，達成所謂減輕國家財政負擔目的，其亦僅能延長公教人員退撫基金收支平衡16年或17年，與延後基金免於用罄約20年，對基金得否永續經營無法解決，除與「適合原則」未盡相符外，顯違反狹義比例原則，自屬違憲。

四、按國民主權理念於全部之行政過程均應將其具體化，因此，政府應對作為主權者之國民，於國政上，須適時且適切地提供重要之資訊，故應課予國家對於施政之開展有使國民可得理解國政之政府責任，方能發揮國民對國家之監督功能。有關公教人員退撫基金之管理，在資訊不透明，國家不說明等情形下，退休公教人員或全體國民並無法一窺各種年金之管理實況；且本次修法過程中，並無獨立公正之鑑定委員會提供確實可信之各年金現況正確資訊，及提出可行之整體情事評估、財政計畫之可行性，國家徒以政策裁量及立法裁量而選擇性退休金剝奪對象，故不具合憲性。

五、公務人員退休金新制修法理由不具合憲性：人口老化問題此雖為退休年金制度所應考量之因素，但並非建議老人年金制度之主要原因，而相對於人口老化之量的問題，由於工業化所產生之就業結構及家庭結構等變遷，方為建立老年年金制度之主要原因；非可徒因人口老化之因素，而取得可剝削原告等已退休者退休權益之藉口。我國近20年之含退休年金在內之「社會保險」占GDP之比例，政府真正為退休年金支出總預算其實不高。中央政府106年度總預算編列退休撫卹支出，僅占該年度歲出總額7%，較105年度足足減少約67億元，約占該年度中央政府總預算支出4.6%。可證政府關於退休撫卹支出已大幅下降。此次修法以退撫基金拖垮國家財政為由，作為改革藉口實屬荒謬。由憲法制度性保障及人民既得權保障之觀點而論，「政府財政考量」更不得作為立法者作為溯及既往之充分理由，國家應為赤字預算或開源節流，非得以窮困抗辯為由逸脫其國家責任。考試院、銓敘部官方評估報告自承退撫基金有重大缺失，均可歸責國家自己因素，政府何不追償以填補基金損失，卻反以基金有破產之虞，以激進方式單方調降其國家保障給付義務，將不利益轉嫁退休之公教人員。政府向來嚴重違法，不依法律明文規定提撥，造成退撫基金空虛，進而違背其應對憲法忠誠所應盡對公務人員制度性保障永續經營之憲法原則。此次修法殊無正義或正當性，修法目的與手段間關聯性更闕如，欠缺合憲性。

六、憲法第18條規定有：「人民有應考試服公職之權。」、釋字第455號解釋指出：「國家對於公務員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務」，此等由人民有應考試服公職之主觀公權利所衍生性之其他俸給、退休金等「法定權利」之觀點，對應出「國家照顧義務」，更可見該憲法保障之權益並非僅係源自憲法對人民之財產權保障基本權而已。而國家保障公務人員於退休後仍有相當之退休金，具有吸引人民長期投入公職、服務人民之作用及目的，因此公務人員退休金及退休所得替代率之保障，不僅為維繫退休公務人員之財產權主觀公權利外，更有實現使公務員長期服務於國家及招募菁英強固國家永續命脈之重大公益目的，其信賴利益之保障，尤應特別強化。從而，基於公務員退休保障應與其官箴相符之原則下，其退休金之所得替代率乃可高於其他勞工，此與憲法之平等原則無違，且為法治國家文官制度之共識。惟本次修法，卻使退休人員之退休給付大幅減縮，且造成多付少領情事，反而創設新的不平等狀態，當然為違憲之舉。

七、新制明顯嚴重侵害原告於憲法所保障之財產權：退休公務人員本於退休關係已結算數額之退休給付，確為國家應予「確定」給付之財產，國家自不可對已確定之事實狀態及法律關係，予以溯及剝奪。釋字第717號解釋對於已「法制化」之公務人員退休給付仍視為單純之政策性補貼，對於退休公務人員之權益戕害，實不可言喻！公務人員退休後所得請求之標的為金錢，則其請求權之性質，雖係公法性質，但已屬人民之個人財產，自亦享有憲法上「財產權」之保障。當年金關係成立，即於繳納第一次繳納費用之際，即已呈現請求權人相當之財產價值地位，其財產權或期待權均應受憲法保障。此次修法卻剎時削奪上開權益，而無任何保護機制，其手段違憲，至為明確。

八、已退休公教人員與國家間由任職保障關係轉為以退休保障之法律關係，至權利人喪失權利為止，使公務人員透過勤務義務履行而取得之退休撫卹，及勞工因工作年資之積累而取得之退休金，均在發揮「社會預護」功能，即使為按月支領月退休金，亦皆是支領以全部服務期間為計算標準所計算完竣而可得請求之後付工資。至於實務上雖曾於公務人員調升薪資時，一併調升退休公務人員退休給付，但此充其量僅為政府為因應通貨膨脹造成公務人員待遇實質縮水所採之調整措施，但不能因之可推論國家得反面剋扣減縮公務人員之待遇。

九、軍公教人員退休制度自有政府保證責任規定以降，並無法令就該法文予以明文定義或釋疑，但由其所謂「政府負最後支付保證責任」乙詞觀之，應係意謂國家須擔保完全給付退休金之義務。修法理由亦承認前開「政府負最後支付保證責任」規定具信賴保護基礎之地位，而其本乃當然之理，因該保證責任為法所明文，故其當然應為信賴保護原則之信賴基礎。依法，退休教師對於其退休金之受給付，已有政府最後支付保證，但國家卻嗣後以修法方式大幅減縮給付，乃將國家應最後支付之保障責任自我消除，而毋庸負實際之責任，則國家日後亦永無所謂應負之保證責任，若此，法文所稱之「政府最後支付保證」實形同虛文。若此，立法者於立法及修法時所為政府法律責任之規範，洵無自我拘束，乃失於誠信。按行政程序法第8條明文規定，行政行為尚且應遵循誠實信用原則，以保障人民之正當合理信賴，立法者所立之法，卻無絲毫誠信，保障信賴保護截然空言一場，其違憲狀態，昭昭明甚。

十、退休公務人員之退休金權益，乃值得保護之信賴，當無任何疑義。而應附予說明者，係信賴表現因時間之經過，其對信賴基礎之信賴隨之深化，而有更明顯之動作外觀，因此，信賴保護因時間經過之累積，而發生更漸進之信賴結構，則對其期待權及基本權之保障即應更加強化。同此法理，退休公務人員對其月退休金，為公務人員始自選擇擔任公教之職起，因法律業明文保障其退休金，故公務人員當然必以其退休給付條件及金額作為其人生之財務規劃，信賴國家而累積時間至其可退休之時。公教人員如已依法退休，且已將其所領取之退休金及養老給付依相關規定辦理優惠存款者，即已取得實體法上之財產權地位，就此憲法上之財產基本權，應受憲法信賴保護原則之保護，不可因優惠存款相關規定之廢止而受影響，否則自屬違憲；於公教人員之月退休部分，自亦如是。公教人員退休制度縱須改革，茲如學者所見，如產生不利之法律效果，其適用僅能向後生其效力，否則違反信賴保護原則及憲法對於基本權之保障。

十一、警察人員於主管機關核定退休時，已就其退休之所得替代率等相關退休金各種事項均予以審定，於其該審定函之行政處分未受撤銷前，該公法財產權關係業已確定。亦即，新制前已退休之警察人員就其退休請求權之構成要件事實乃已完成，該請求權業已發生，是要為該退休警察人員之既得權，惟此次退休金新制，對法律（如原「公務人員退休法」）或已「法制化」之法規範（如優惠存款）等授益規範所賦予退休公務人員就已結算年資、辦理退休取得之退休總給付（應續付之薪資）之財產請求權，嗣後由國家單方予以大幅減縮給付，自已屬真正之溯及既往。系爭法律之貿然施行，令退休公教人員於面臨新制施行之當下，頓時無從因應經濟來源之巨變，諸如購屋貸款、子女就學、現今生活或長遠規劃等各項支付能力必遭逢困窘，且有周轉之風險，措手不及、哀鴻遍野者，舉目皆是，因此並連帶產生其他社會經濟安定之動搖，其所破壞之公益，更甚於政府從未舉證其確實存在之退撫基金即將破產而企圖其可存續之目的。系爭法律未斟酌比例原則及採取最適化之信賴保護措施，業嚴重構成對其既得財產權存續保障之侵害，應屬違憲，其理已明。

十二、在公務人員體系中，警察人員與軍人所從事者，相較於一般公教人員，要屬危險性職務。以106年為例，各警察機關員警死亡人數含意外死亡55人及因公死亡10人，共65人；而國軍自101年至106年因公死亡人數，則分別為97人、5人、27人、4人、3人、17人，是以，警察人員因公犧牲之人數，除101年外，實均遠高於軍職人員，準此以言，國家對警察人員之退休照顧當然不應低於軍職人員，始合於平等原則。然勾稽目前軍公教退休金新制以論，警察人員從事之警察職務，事實上係更較於軍職人員危險，為目前公務人員體系中最高風險之國家任務，然本次軍公教退休金制度修正，不僅未提高對警察人員之退休保障，反低於退休軍職人員，有違憲法平等原則。

十三、公教人員退休金體系中之優惠存款給付，具有維繫公務人員退休基本生活、落實社會國原則之最低保障程度等老年生活保障功能。從而，如公務人員退休金及其保險養老給付之優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活時，即不應停止其優惠存款，否則即屬違憲狀態。即使出於資源重分配之立場，亦不應逕予剝奪退休人員之退休金，蓋絕大多數退休人員已無重新創設更高資力之能力，且其維持原有資力之能力亦同時江河日下。因此，縱或須調整公教人員之退休給付，依比例原則及實質平等原則，若立法者果欲因此改善社會資產之重分配，亦應朝向高所得者給予較低年金給付水準，而低所得者應給予較高年金給付水準，方具至當性，否則難謂合憲。以目前新制雖號稱有「最低保障金額」，但該金額予以扣除申請外籍勞工看護支出計算，公教退休人員所得維繫生活之家庭支出，實已無幾，職此，而此次退休金制度改革非無違反社會國原則之疑慮。簡言之，姑不論其是否經得起民主國原則、法治國原則，其顯然已破毀社會國原則，且欠缺合理性，而堪認係違憲。

十四、警察人員於對其所服務之機關，均處於公法上勤務與忠誠關係，於憲法制度性保障之下，國家對其業由大法官予以確認之退休金財產權保障，警察人員之退休金制度自應符合憲法之「贍養原則」。尤其警察人員為國家及社會最穩定之支撐基礎，而其退休金係由其工作貢獻及工作所得中所聚積而來，故其保障之需求及保障範圍可因之延長至其退休後，以迄終老，且應與其警察職級具等價之關聯，此為大法官解釋、學說所所肯認，更為法治國家之共識。基於前述之「贍養原則」，公務人員之退休金本應高於無此身分之一般人民生存保障，此次修法刻意削減公務人員退休金總額，以迫近於勞工之退休金額度，乃嚴重忽視其等間之合理性差異，企圖營造齊頭式之平等，已違反憲法之實質平等原則，且其立法政策顯然欠缺維繫法整體秩序之思維，更破毀憲法上公務員制度性保障之核心價值，其所造成之公務體系士氣打擊、久任公職意願薄弱、服務公職之熱誠消逝，未來之職務忠誠、行政中立、行政效能，必岌岌可危，其輻射出之公益破壞已存於無形。

十五、謹將釋字第782號解釋未竟之功羅列如下：

㈠、大法官於釋字第782號解釋主文第1段至第3段先認定新法改革手段合憲，惟詎以「憲法上體系正義」為由，旋於第5段諭知「相關機關應依本解釋意旨儘速修正，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金」，其裁判主文間顯然自相齟齬。

㈡、大法官解釋無非以「退撫基金繳納人數減少」作為系爭法律調降退除給與係為追求重要公共利益之理由，惟觀諸釋字782號解釋附件六「96年至105年退輔基金收支概況表」所示之參與退撫基金人數，卻無大法官所指「人數減少」之情事，足見解釋文之作成洵有未翔實勾稽證據之失。

㈢、第以，大法官一反過去作成解釋文咸於司法院網站上公告釋憲聲請人提出之抄本資料慣例，本次退休金改革3號解釋，悉未於網站上覓得釋憲聲請人提出之資料，則將使外界不易掌握本次改革爭議全貌。

㈣、鈞院第五庭及第六庭法官於本次第781號、第782號及第783號解釋作成前，業就多件涉及退休金改革爭議案件裁定停止訴訟程序並聲請釋憲，惟該等法官聲請解釋案竟於退休金改革3號解釋文作成後方遭決議不受理，則憲法制度保障法官聲請釋憲之機能，於此次退休金改革釋憲案未獲實踐。

㈤、退休金改革大法官解釋文於108年8月19日業已作成，惟以釋字第782號解釋為例，親諸解釋文內所引用網頁資料顯示之「最後瀏覽日」咸為108年8月23日，是大法官無異援引裁判後方存在之資料作為判決基礎，足徵大法官作成本次3號解釋文有重大不適用證據法則之違法。

㈥、大法官於本次退休金改革解釋中，論及政府應先採行「開源節流手段」，惟仍不足維持退撫基金收支平衡時，方由政府另以預算為撥款補助支應，然所謂「開源節流」手段之立論依據為何，未見大法官舉證以實其說；且退休金改革修法過程中，關係機關屢執片面之OECD報告資料，作為辯稱新法合憲之理由，惟就OECD報告之真實性為何，復未見大法官加以審查。

㈦、釋字第782號解釋援引第6次、第7次精算報告為認事基礎，惟彼此互相齟齬，有違背論理法則之違誤。

㈧、大法官就「最後支付保證責任」之闡釋，顯然逾越法釋義學上文義解釋優先之原理，蓋不論觀之新法、舊法或公務人員退休撫卹基金管理條例有關政府負最後支付保證責任之規定，均難認對一般人有何難以理解或解釋上疑義之處，大法官雖依憲法有解釋憲法及法律之權，亦不應不附任何理由地任意突破文義解釋先行之法律解釋原則，蓋大法官雖謂：「84年施行之公務人員退休法、85年施行之學校教職員退休條例、86年服役條例及系爭法律，未特別針對基金收支不足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付保證責任」，然公務人員退休撫卹基金管理條例第8條於83年施行之初，業明白列舉檢討費率及政府撥款等2手段作為唯二確保基金支付能力之方式，是以，最終支付保證責任之文義已然甚明，縱欲強為解釋，依該條立法意旨，亦不得採調降給付之手段。

㈨、新法所採手段仍違反溯及既往禁止原則，不因大法官作成合憲解釋後有所不同。尤有甚者，大法官於本次退休金改革解釋中，採取寬鬆審查基準，作為論述新法是否侵害軍公教退休人員憲法上權利權之基礎，洵非的論。退休金改革新法猶因下述理由而違反信賴保護原則、比例原則，不因大法官作成合憲解釋而有所不同。

㈩、國家與公務員間，無非係公務員提供勞務，交換報酬作為勞務之債之關係，基此，退休金改革即屬「勞動契約實質給付內容重大且片面變更」之債務不履行情形，有違正當法律程序及法律不溯及既往原則，更過度侵害人民之服公職權且破壞公務員制度性保障，惟遍查釋字第782號解釋文及解釋理由書，卻不見大法官就此重要爭點表示意見，顯有理由不備之缺失。

十六、並聲明：

⒈如附表所示之被告銓敘部原處分暨公務人員保障暨培訓委員會復審決定均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

參、本件被告則以：

一、原處分係依相關法令規定辦理，於法並無違誤。

二、原告主張渠等原退休審定函未經撤銷或廢止，行政機關無從作成與其原退休審定函不一致之原處分云云，查退撫法第37條第1項規定：「本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。」第65條第2項規定：「本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，依第36條、第37條及第39條規定重新計算時，應由審（核）定機關以書面行政處分為之。」第95條第2項規定：「自中華民國107年7月1日起，原公務人員退休法及原公務人員撫卹法不再適用。」據此，因原公務人員退休法自107年7月1日起不再適用，且新法明定每月退休所得不得超過退休所得替代率上限金額，爰107年6月30日以前退休生效人員依原公務人員退休法支領超過退休所得替代率上限之每月退休所得，自107年7月1日起已無繼續支領之依據；被告爰依退撫法第36條、第37條、第39條及第65條第2項規定，按退休人員原經審定之退休等級、任職年資及儲存於臺灣銀行之優惠存款金額等基礎資料，以書面行政處分重新計算退休人員自107年7月1曰起之每月退休所得。換言之，新法施行後，退休人員原經被告依原公務人員退休法審定之退休處分中，超過退休所得替代率上限之每月退休所得部分，不待被告廢止，即因新法明文限制而自然失其效力。

三、參照法務部99年7月13日法律字第0999027993號書函略以，以書面方式作成之行政處分，除法律另有規定外，須經合法送達後始發生外在效力（外部效力），並因而對處分相對人依處分之內容發生內在效力（內部效力）。是以，行政處分之外部效力與內部效力係屬二事，且內、外部效力生效時點並非必然同一；倘法規規定行政處分之內部效力須俟外部效力發生後之特定時點起始生效者，自應依該法規之規定並將該規定內容於處分書內敘明，俾使處分相對人得以知悉因應。準此，原處分係依系爭法律規定，重新審定原告等自107年7月1日起之每月退休所得，與系爭法律第95條第1項之施行日期並無不合。

四、原告主張受憲法服公職權利之制度性保障，然為解決現今公務人員退休制度面臨的種種問題並及時減緩急迫性財務給付壓力，必須以系爭法律為必要及適度之調整與改革，這合乎憲法第23條所定法律保留及比例原則，且與信賴保護原則無違，亦不致使公務員退休制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺，與制度性保障無違。

五、退休人員每月退休所得係系爭法律法施行後仍持續性支領之定期金錢給付，即其法律關係跨越新、舊法規施行時期，致構成要件與事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。又系爭法律既於第36條及第37條明定退休人員每月退休所得於系爭法律施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於系爭法律施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，參酌司法院釋字第577號、第620號及第717號解釋意旨，自非溯及適用。從而被告依系爭法律所為之原處分，自系爭法律施行後調降退休公務人員每月退休所得，並無涉禁止法律溯及既往原則。

六、系爭法律變更已退休公務人員之退休給付，係基於維持公務人員退休制度之永續經營及國家財政健全之重大公益考量，所採取之逐年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率之緩步改革作法，已給予充分過渡期間，同時定有最低保障金額，不致影響已退休公務人員之生活尊嚴，並特別考量情況特殊之退休公務人員承受變動能力較低，因而給予人道關懷之保障機制，以減緩衝擊。故參酌司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，並未違反信賴保護原則。進言之，本次公務人員年金改革或原處分，確係政府本於誠信原則，在充分考量公益維護、世代正義之餘，所為必要而合宜之作為。

七、就比例原則部分，公務人員退休制度之設計，必須兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，並避免造成代際間權益之失衡。從而本次年金改革確符合比例原則之必要性原則。鑑於退撫基金財務危機已迫在眉睫，並兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，同時避免造成代際間權益之失衡，自有必要全面調整公務人員退休給付機制，使其制度得以永續發展，故由立法院制定系爭法律針對公務人員退休所得為合理及適當之調整，有助於上述立法目的之達成，符合適當性原則。系爭法律雖對於個別退休公務人員調降退休所得，然而其設有逐年減緩之過渡期間，以縮減對個別退休公務人員之衝擊，亦訂有「最低保障金額」及「人道關懷條款-調降優惠存款利息後，每月退休所得不低於118年以後替代率上限金額」之保障，是系爭法律並未逾必要限度，符合必要性原則。又系爭法律追求公務人員退休制度永續發展，兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，以及代際間權益之公益目的，與上述針對個別退休公務人員逐年調降退休所得之私益侵害，兩相衡平之下，應足以認定系爭法律所欲追求之公益與其侵害個人之私益並未顯不相當，故未違反衡量性原則。

八、按司法院釋字歷次相關解釋意旨，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。次按系爭法律施行以前（107年6月30日以前）退休者，除非係每月退休所得低於最低保障金額或118年以後替代率上限金額者外，皆應依系爭法律調降每月退休所得，確符合相同事物應為相同處理之實質平等，爰被告依系爭法律規定所為原處分並未違反憲法所定平等原則。

九、至於原告認為警察人員職務危險性高於軍職人員，其退休保障不應低於軍職人員部分，查警察人員之退休事項依警察人員人事條例第35條規定，除該條所定執行職務命令退休及領有勳章、獎章者之多發退休金規定，其餘適用公務人員退休法規定。準此，警察人員係屬系爭法律之適用對象。而以公務人員退休制度之建制目的，係以保障公務人員退休基本生活為宗旨，是公務人員退休金之給與標準是否合理，應衡酌「是否足以維持其退休基本生活」為基本理念，而非審究其在職期間之職務類型等。因此，退撫法實施後，全體適用該法之公務人員（含警察人員）之每月退休所得，應一律按前述方案調降，不因公務人員之在職身分屬性而有差別。至於軍職人員年金改革，前於總統府國家年金改革委員會討論時，考量其服役特性，已達成共識，採單獨處理，並未納入警察人員；而警察人員之退休所得是否應該比照軍職人員或與一般公務人員採不同方式處理，不在本件訴訟範圍之內，非本案所得審酌。

十、關於主張公務人員退休金應視為薪資之延續、續付、遞延、替代，不容政府任意刪減部分，按職業退休金之給與，隨著時代發展及給付制度不同，其建置理論並非一成不變。在傳統恩給時代，職業退休金或屬薪資之延期給付，但因隨財經環境變化及給付理論改變，職業退休金已發展出屬社會安全政策之一環，此時政府（雇主）扮演之角色乃逐漸轉化。以我國為例，84年7月1日以後，公務人員退休金隨「公務人員待遇已然調高」、「退休金準備責任已轉由政府與公務人員共同提存」等發展，已難謂屬工資遞延之一部分。又國家基於照顧公務人員退休生活之目的，本應按月提供退休給與。惟我國立法例上向來賦予退休公務人員選擇權：得選擇一次請領退休金，抑或按月支領退休金（按依48年11月2日修正公布前之公務員退休法規定，係按年支領退休金）。而一次退休金之額度，與實際所領之退休金總額間，並無關聯。按月給付之退休金，非一次退休金之分期給付；而一次退休金，亦非終身領得退休金之總額。此與勞工之勞動基準法及勞工退休金條例之規定亦明顯不同。總之，立法例上之所以定有一次退休金與月退休金之選擇權，乃是尊重退休公務人員其個人對於退休後生涯之安排，賦予其金錢給付形式之選擇自由，尚不得由此反推退休金（一次）/月退休金（按月）具有後付工資的性質。

十一、政府基於最後支付保證責任，乃藉由財務精算之本質及作用，針對經驗預期與實際數據之差異能被及時修正，以確保財務能被適當評估並客觀且允當表達目前之財務狀況，以達到配合擬訂政策方案及提供政策評估之參考。因此，當退撫財務精算預警有財務疑慮時，政府即應設法改善或提供解決之道，始為政府之責。衡諸政府及退撫基金對於公務人員退撫經費的財務負擔日益沉重，除源自於政經環境及人口結構轉變外，亦與公務人員退休所得與現職待遇過於接近有關。從而，所謂「政府最後支付保責任」，並非狹義的僅指所有財務負擔和缺口都只能由政府財務（即全民稅收）支應；政府針對現行公務人員退休制度積極推動改革措施，確保退休制度和退撫基金都能永續發展，讓下一代也能享有適足退休保障，方為政府應負之責。

十二、政府於84年以退撫新制取代過去之恩給制，乃有意將退撫制度之財務與一般政府預算作一定程度之區隔，由政府與公務人員共同建立之基金負責支付退撫給與。因此，倘如退撫給與之支付責任大幅仰賴政府預算，其無異於隨收隨付性質之恩給制，顯與儲金制牴觸，如此處理將影響代際權益公平性之爭議，足證退撫基金與政府預算並非等同，爰「政府負最後支付保證責任」，應與儲金制作體系性解釋，並應理解為：國家應運用法律所賦予之各種手段，維護基金財務之長期性衡平；而非逕以稅收填補。此乃基於儲金制之財紀律要求，更是實踐社會國原則要求國家維繫代際正義與社會公平之誡命，爰原告主張系爭法律違反社會國原則，亦不足採。

十三、至於原告指摘政府以窮困抗辯為由，針對性修正公務人員退休法令，將退撫基金財務問題轉嫁由全體退休公務人員承擔部分，蓋以「窮困抗辯」實為民法贈與契約之概念（民法第418條參照），其指贈與人於贈與約定後，其經濟狀況顯有變更，如因贈與致其生計有重大之影響，或妨礙其扶養義務之履行者，得拒絕贈與之履行。原告藉此指摘政府修正退休法令，係主張窮困抗辯。但以窮困抗辯之概念與公共年金制度（退撫基金即屬公共年金制度）之財務處理方式完全無關，政府亦從未以此毫不相關之概念作為制定系爭法律之理由；何況公共年金之權利義務從來即非民事贈與契約之法律關係，更從未曾以窮困抗辯作為國家財政平衡問題之論理依據。

十四、按優惠存款制度係早期政府考量公務人員待遇及退休金給與不足，為照顧退休人員生活而建立之政策性福利措施。然隨著社會、經濟及政治環境變遷，優惠存款利率相較一般存款利率的差距逐年拉大（於106年底，臺灣銀行一年期定存利率已降至1.04%)，加以自84年7月1日公務人員退撫新制實施後，公務人員退休所得已漸提高，爰為使該制度更加健全合理，同時能讓社會各界接受，政府除對該制度採取斷源性措施（公務人員退撫新制實施後的任職年資所領取的退休金及保險給付，均不得辦理優惠存款）外，更於95年2月16日、100年1月1日及同年2月1日，3度推動實施優惠存款調整方案，俾更切合優惠存款建制目的。但歷次優惠存款調整方案因未調降18%優惠存款利率，致仍遭受社會輿論的批評，甚而造成公務人員受到汙名化之現象，為改善此等情形，本次年金改革乃續就退休公務人員優惠存款制作檢討調整。另依臺灣銀行統計，自98年起，各年度政府對退職政務人員及中央資深民意代表之優惠存款利息支出，占政府整體優惠存款利息支出僅約0.25%至0.38%，爰原告主張優惠存款制度擴大至政務人員、中央民意代表退職金，是優惠存款制度真正造成國庫負擔之原因，難認有理。

十五、另鑒於退撫基金係由參加基金人員與政府共同提撥，及基金之成立宗旨為減輕政府退撫財政負擔、適度提高退撫所得，相關經營訊息，向為各級政府、權責主管機關、參加基金人員及社會大眾所關切。公務人員退休撫卹基金管理委員會已依相關法令及各種管道（含該委員會網站），定期或不定期進行各式資訊公開（包含基金運用情形、參加基金人數、基金收支、資產明細、委託經營績效、基金整體收益情形及基金精算報告書等），與國內他政府退休基金相較，並無資訊透明度不足。爰原告指稱退撫基金之資訊，外界全然無從得知云云，洵屬誤解。另原告起訴狀所附附表一，表內所列資料來源係立法院預算中心每年度就各中央政府各部門預算案所提評估報告，其目的在於提供立法委員審查預算時之參考，並非被告所提報告，且其真實性應向公務人員退休撫卹基金管理委員會查證。併予陳明。

十六、查系爭法律第92條訂定年金制度滾動檢討機制，除明定由考試院會同行政院建立年金制度監控機制並明定5年內檢討制度設計與財務永續發展，之後定期檢討。公務人員年金制度在經過本次改革後，已適度減緩退撫基金急迫性財務危機，同時亦維持公務人員退休所得之合理性。未來依照系爭法律所建立之滾動檢討機制並針對112年7月1日以後新進人員建立全新制度，以逐步建構長遠穩健可行的公務人員退休制度。原告訴稱系爭法律第92條規定將使退休給付成永不確定狀態，誠屬誤解。

十七、按公務人員與國家或地方自治團體間產生之法律關係，依司法院釋字第433號解釋理由書略謂：「國家為公法人，其意思及行為係經由充當國家機關之公務員為之。公務員與國家之間係為公法上職務關係，國家對公務員有給予俸給、退休金等照顧其生活及保障其權益之義務，公務員對國家亦負有忠誠、執行職務等義務。」準此，國家與公務人員間為公法上職務關係，自無民法所定契約原則之適用。次按國家依公務人員退休法制之規定，對於退休公務人員所支給之退休金即屬公法上之金錢給付，在無法定原因之情形下，自不得為任意限制。然此項給付之保障並非絕對保障，除有因而使人民因該項權利保障之核心領域有所欠缺而導致違憲者外，概都容許立法者有廣泛之形成空間。爰此，本次改革係針對整體退休制度檢討後，鑑於現行制度已有迫切改革之必要性，爰在衡量追求公務人員退休制度永續發展，兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，以及代際間權益之公益目的下，透過修法程序漸進調降退休公務人員未來領取之退休給與，同時納入最低保障金額及人道關懷條款，已符合憲定信賴保護原則，自非政府單方或任意之變更，亦無違反誠信原則。爰原告訴稱政府支付退休人員退休所得之法律關係，如同民事契約之履行，應依雙方約定契約內容決定，係屬誤解。

十八、查公務人員自84年7月1日實施退撫新制，將退休給與經費來源改由政府及公務人員按月照65%及35%比率提撥費用所成立之退撫基金支應，上開提撥費用係作為退休給付之財務準備，惟退休給付機制仍然維持為「確定給付制」，即退休給與係按其任職年資及退休俸額照法定給付標準給付，並非以其與政府按月提撥費用累積之本息總額給付，故退休公務人員所領退休給付額度與其繳付之退撫基金費用間並非相對等，擇領月退休金之退休人員累積至亡故時可領取之退休給付總額，通常都較其所繳付之費用總額高出許多；爰原告訴稱系爭法律的實施使基金繳費義務與退休所得間產生不相稱現象，致生違反平等原則云云，淘屬誤解。另主張系爭法律「最低保障金額」的設計，導致在職繳付金額較高者與繳付金額較低者，其後所領月退休所得金額相同之情形，違反平等原則部分，惟查最低保障金額規定之設計意旨，係為保障部分職等較低或年資短淺的退休公務人員每月退休所得，在依系爭法律第36條至第38條規定調降後，至少可領取最低保障金額，以維持其基本經濟生活保障。爰基於年金改革政策一致性考量，系爭法律對於適用改革方案之所有人員均採用相同之最低保障金額標準，尚無違反平等原則之虞。併予敘明。

十九、並聲明：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

肆、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分（原告起訴狀所附附件2）、復審決定（原告起訴狀所附附件2）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項為：原處分於系爭法律施行前作成，而於107年7月1日起生效，是否違法？原處分是否發生廢棄原告等退休審定之效果？原處分是否違反禁止法律溯及既往原則？信賴保護原則及比例原則？平等原則？制度性保障之意旨？政府最後支付保證責任？社會國原則？釋字第782號解釋是否有再聲請補充解釋或變更解釋之必要？國家與公務人員間是否為契約關係？原處分有無任意變更國家與公務人員間之法律關係？公務人員退休金是否具遞延工資之性質？

伍、本院之判斷：依據釋字第185號解釋，司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。再參照111年1月4日起生效的憲法訴訟法第38條第1項規定，憲法法院之「判決，有拘束各機關及人民之效力；各機關並有實現判決內容之義務。」其立法理由也敘明：「依司法院釋字第一八五號解釋意旨，並參酌德國聯邦憲法法院法第三十一條裁判拘束力之規定，明定憲法法庭判決之效力，非僅及於聲請案件之當事人，而有對世效力。」、「所稱各機關，包括中央各機關及地方自治團體之立法及行政機關。」、「所稱【並有實現判決內容之義務】，例如各法院應依憲法法庭判決之意旨為裁判、法令主管機關應修正相關法令及行政機關應據以執行等均是…。」而關於公務人員退撫給與案，司法院大法官會議已在108年8月23日做成釋字第782號解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，因此，本院應依釋字第782號解釋之意旨就本件相關部分予以適用。關於此次年金改革所引發的違憲爭議，其中所涉及的爭點包括：「公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義；第7條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準；第18條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休，增列年滿55歲要件；第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第37條、附表三及第38條，關於本法施行前後退休者，年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用；第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限，及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整，及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定，是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則？侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權？」，業經釋字第782號解釋在案，解釋文與本件相關者略以：

(1)、系爭法律第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

(2)、同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。

(3)、同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

(4)、相關機關至遲應於按同法第92條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就同法附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。

(5)、同法第67條第1項前段規定：「公務人員退休後所領月退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，得由考試院會同行政院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」，與同法第36條至第39條設定現階段合理退休所得替代率之改革目的不盡一致，相關機關應依本解釋意旨儘速修正，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。釋字第782號解釋理由主要相關部分如下：

一、憲法對退休公務人員之保障、退撫給與之性質、受保障之程度與本院審查密度

㈠、憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利（釋字第605號解釋參照）。所稱退休金之權利，係指公職人員因服公職取得國家為履行對其退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。退撫給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係退休公務人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。

㈡、依退撫新制年資計算之退撫給與，由退撫基金支應，其財源主要有三，（1）個人提撥：現職人員依法定比率按月繳納之提撥費用本息，（2）政府提撥：政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息，以及（3）政府補助：政府於（a）退撫基金未達法定最低收益，或（b）退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交之補助款項本息。上開由個人提撥、政府提撥及政府補助款，均由退撫基金管理委員會統一管理，按政府別（中央政府、地方政府）、身分別（政務人員、軍職人員、公務人員、教育人員），分戶設帳，分別以收支平衡為原則。基金財務獨立，用途限於退撫給與或與退撫給與相關之支出（公務人員退休撫卹基金管理條例第1條第2項、第3條第1項、第4條第1項、第5條第3項及第8條參照）。又此三態樣之提撥、補助數額得依計算確定，且可由退撫基金中分離。

㈢、退撫給與中源自上開（1）個人提撥費用本息部分之財產上請求權，基於個人俸給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，就此部分，本院應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。上開（2）關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與上開（1）由個人俸給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給上開（2）政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。

㈣、至於上開（3）（a）與（3）（b）之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，本院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準。

二、政府負最後支付保證責任之意涵及其在本解釋之考量

㈠、查「由政府負最後支付保證責任」一詞見於軍公教人員之各個退休撫卹法律。82年1月20日修正公布，84年7月1日施行之公務人員退休法第8條第1項規定：「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。」84年8月2日修正公布，85年2月1日施行之學校教職員退休條例第8條第1項規定：「教職員退休金，應由政府與教職員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之。並由政府負最後支付保證責任。」84年8月11日制定公布，86年1月1日施行之陸海空軍軍官士官服役條例（下稱86年服役條例）第27條第1項規定：「軍官、士官退伍除役給與，應由政府與現役人員共同撥繳費用，設立基金負責支付之，並由政府負最後支付保證責任。」系爭法律第7條第1項亦明定：「第6條所定退撫基金，由公務人員與政府共同按月撥繳退撫基金費用設立之，並由政府負最後支付保證責任。」上開規定所載「由政府負最後支付保證責任」，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。

㈡、上開84年施行之公務人員退休法、85年施行之學校教職員退休條例、86年服役條例及系爭法律，未特別針對基金收支不足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付保證責任；在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。

㈢、另由共同提撥制之精神而言，其制度設計之原意在使退撫基金以自給自足及財務收支平衡之方式運作（公務人員退休撫卹基金管理條例第8條參照）；此係與早期恩給制之下完全由政府以預算支應退撫給與根本差異所在。倘退撫基金於遇到收支平衡之困難時，未先嘗試採行上述開源節流措施，尋求因應，而完全仰賴政府預算支應，將無異回到舊日之恩給制；此反而有悖於共同提撥制之精神。是在共同提撥制之下，國家在以預算支應之前，採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等因應基金財務困難之措施，符合制度之本意。從而，上開相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」，由共同提撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公務人員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。

㈣、綜上，政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。

三、退撫給與並非遞延工資之給付

㈠、俸給與退休金給付請求權為服公職權所衍生之權利。俸給為公務人員在職時執行職務之對待給付，乃本俸（年功俸）及職務加給、技術或專業加給、地域加給之總和（公務人員俸給法第3條、第5條參照）。由於在職期間確定，俸給總額因而可得確定。退撫給與則為公務人員因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得，與俸給無涉。同理，年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金，與在職時之俸給無關，亦難謂其屬遞延工資。

㈡、再者，勞退新制之勞工「個人退休金專戶」，係由雇主於受僱人任職期間，依月提工資分級表，按受僱人之薪資分級，提繳至少以6%計算之金額至受僱人個人退休金專戶，受僱人於符合退休條件，始得支領以該提繳金額本金及累積收益總額為限之退休金（勞工退休金條例第14條、第16條及第23條參照），性質上或可解為遞延工資之給付，然公務人員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異。是退撫給與並非遞延工資之給付。

四、第7條第2項規定，無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背

㈠、系爭法律第7條第2項規定：「前項退撫基金費用按公務人員本（年功）俸（薪）額加1倍百分之十二至百分之十八之提撥費率，按月由政府撥繳百分之六十五；公務人員繳付百分之三十五。」係關於共同撥繳費用之基準，由84年之8%至12%、100年之12%至15%（84年公務人員退休法第8條第3項、100年公務人員退休法第14條第4項參照），提高為12%至18%之規定。

㈡、提高共同撥繳費用之基準，固將減少現職人員每月可支配收入額，而限制其財產權，雖會增加現職人員之負擔，然其係於系爭法律施行後，始對未來發生效力，並未溯及適用於過去已完成之撥繳，自無聲請人所指摘之法律溯及適用之情形，亦無聲請人所指侵害受規範對象工作權之問題。

㈢、按是否提高及如何提高共同撥繳費用之基準，事涉基金整體財務規劃與國家財政資源分配。就其對現職人員財產權之限制是否違反比例原則之問題，基於財政規劃之專業能力、國家機關之組織與分工及決定作成程序之考量，法院原則上尊重政治部門就此事項所為之決策，採寬鬆標準予以審查。

㈣、第7條第1項規定，依退撫新制年資計得之退撫給與，由現職公務人員與政府按法定比率共同撥繳費用設立之退撫基金，負責支給。如前所述，此共同提撥制為收支平衡之財務制度。自該制度實施起，即未依歷次精算報告之意見足額提撥，而長期採取不足額提撥政策，致未能及時挹注退撫基金所需財源，加以退撫基金之投資宜採穩定、保守而非冒險策略之本質等因素，致退撫新制施行越久，潛藏負債（即學理上所稱之「未提存精算應計負債」）越增。此可由退撫新制實施以來至105年之6次精算報告指出之最適提撥費率，與實際提撥費率差距持續加大，足資說明。

㈤、退撫基金係退撫新制（自84年7月1日起施行）退休所得之財源，退休公務人員老年經濟生活安全之憑藉，於潛藏負債逐增，基金發生入不敷出，可預見未來發生財務危機時，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長，自屬重要公共利益。

㈥、立法者依法定程序將撥繳費用之基準由84年之8%至12%、100年之12%至15%，提高為12%至18%，除顧及退撫基金財務之逐步健全外，復考量政府與現職人員實際負擔能力，授權由考試院會同行政院，依據退撫基金定期財務精算結果，共同釐訂調整實際提撥費率（第8條第1項參照）後，逐步調至上限之18%。再與105年第6次精算報告之基金收支平衡之最適提撥費率36.98%相較，系爭法律採取漸進手段，調高撥繳費用之基準至18%，與上述立法目的之達成間，確有合理關聯。

㈦、綜上，第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

五、第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨，尚無違背

㈠、系爭法律第4條第6款規定：「最低保障金額：指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。」第39條第2項規定：「退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。」查最低保障金額之設定，係參酌釋字第280號解釋意旨，採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額（107年7月為3萬3,140元），作為退休所得最低保障金額。使因系爭法律之施行而被調降後之退休公務人員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障服公職權之意旨尚無違背。

㈡、按退休所得之計算基準有二：服務年資及依俸級與俸點計算之本俸。此乃在維持退休所得因服務年資與職級產生之差距。原退休所得低於最低保障金額者，或因其服務年資較短，或因其在職時之本俸較低所致，而非因系爭法律所造成。上開第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休人員之權益，而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。此與最低生活費標準（社會救助法第4條參照）之概念有別。是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。

㈢、綜上，上開規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨，尚無違背。

六、第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背

㈠、上開規定無涉法律不溯及既往原則

１、按新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利，或增加法律上之義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則（釋字第620號及第717號解釋參照）。一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。此由（1）退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；（2）退休人員經審定後之月退休金，於系爭法律施行前，應隨現職人員調薪而更動，於系爭法律施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定（第67條第1項、第75條至第77條、第79條至第80條、公務人員退休法第9條第3項、第23條、第24條、第24條之1、公務人員退休法施行細則第31條第6項參照），皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。

２、查系爭法律規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於系爭法律施行後，始依系爭法律規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本俸計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。釋字第717號解釋無變更或補充之必要。

㈡、上開規定調降原退休所得，與信賴保護原則、比例原則尚無違背

１、依系爭法律規定調降之退撫給與，並未及於受規範對象在職時所提撥之費用，法院就立法者採取之調降手段，是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則，應採寬鬆標準，予以審查

⑴、查依系爭法律規定不同等級與職務人員，原退休所得被調降平均比例，僅具退撫舊制年資者為22.04%至30.88%、兼具退撫新舊制年資者為24.96%至38.24%、僅具退撫新制年資者為6.59%至14.29%。就含有退撫舊制年資（包括僅具及兼具退撫舊制年資）之部分，其「退撫舊制退休所得」之財源，全部由政府以預算支付；此部分屬前述所稱恩給制範疇。就含有退撫新制年資（包括兼具及僅具退撫新制年資）之部分，其「退撫新制退休所得」之財源，則有部分來自個人在職時提撥費用本息；惟依前述調降比例，並未扣減及於個人在職時之提撥費用部分。蓋就個人之提撥而言，其在職時依法提撥之費用為〔本俸×2×（提撥費用率8%至12%）×35%〕，即〔本俸×2×（2.8%至4.2%）〕；其提撥之費用換算成本俸之比例，為「本俸之5.6%至8.4%」。然就系爭法律施行前之退休所得而言，其額度則為〔本俸×2×系爭法律施行前退休所得替代率（由服務年資20年之40%，至服務年資35年之70%）〕，即〔本俸×2×（40%至70%）〕；換算成本俸之比例，為「本俸之80%至140%」。

⑵、則以僅具退撫新制年資20年者為例，原退休所得為107年7月1日同等級現職人員本俸之80%，以最大扣除額14.29%計算，其於118年1月1日起之最低退休所得為107年7月1日同等級現職人員本俸之68.57%〔即（100%－14.29%）×80%〕，仍超過其個人在職時提撥之最大費用額，即本俸之8.4%。兩者（68.57%與8.4%）差距達8倍之鉅，縱令納入繳費年限及平均餘命等因素綜合考量，系爭法律之施行，仍顯未扣減僅具退撫新制年資者個人於任職期間，依法提撥之費用本息。對於兼具退撫新舊制年資者，依系爭法律第39條第1項經由優存利息、退撫舊制月退休金至退撫新制月退休金之扣減順序規定，受規範對象在職期間繳納之提撥費用本息不在被調降扣減範圍。調降之部分，僅觸及前述所稱恩給制範疇。

⑶、依系爭法律規定扣減之退休所得之財源，既屬恩給制之範疇，立法者採取之調整手段，是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則，如前所述，法院應採寬鬆標準，予以審查。

２、調降系爭法律施行前原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的

⑴、信賴保護原則所追求的法秩序之安定，以及現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（釋字第525號及第717號解釋參照）。

⑵、查84年公務人員退休法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄系爭法律公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。惟查：

①、月退休所得中之優存利息，僅就以退撫舊制年資計算之一次退休金及（或）公保給付之優惠存款本金為支付；年資補償金僅就具退撫新舊制年資之舊制年資1年以上未滿15年者為給付；退撫舊制年資月退休金之每一基數以本俸1倍加930元計付、退撫新制年資月退休金之每一基數則以本俸2倍計付。此因不同年代之退撫制度設計，導致服務年資相同、等級亦相同之退休公務人員，因服務期間之不同，月退休所得有顯著之差異。

②、優惠存款制度係因退撫制度實施之始，公務人員俸給所得偏低，以本俸為計算基準之退休所得，無以維持其退休後之基本生活所需而設立，施行迄今已逾50年。政府自63年起迄今多次調升軍公教人員待遇，其中自63年至69年7次、70年至79年8次、80年至88年每年皆有調升、90年至107年4次。又至85年底每次調升幅度為5%至20%不等（除84年為3%外），86年以後均為3%。又公務人員於69年之起薪已提高至6,580元，比其他行業就業者起薪平均數6,175元高。公務人員俸給既未持續偏低，則以該本俸為計算基準之退休所得，即難謂仍有無以維持其退休後基本生活所需之情事，從而如概以退休所得過低為由，繼續給予以遠高於市場利率計算之全部優存利息，其合理性基礎已有動搖。

③、優惠存款制度實施之初，係以臺灣銀行1年期定存利率之1.5倍計付優存利息。優惠存款年利率隨1年期定存利率浮動調整，至72年固定為18%後，1年期定存利率已經從72年7.55%，降到90年2.95%、99年1.16%、105年1.07%。優惠存款年利率仍維持18%不變，導致政府補貼優存利息之負擔越來越沉重。

④、年資補償金係為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，施行已逾20年。年資補償金之給付，使兼具退撫新舊制年資且舊制年資1年以上至15年者之月退休所得替代率均相同且最高（對於僅兼具1年舊制年資者最有利），兼具舊制年資16年以上者次之，僅具新制年資者再次之，僅具舊制年資者最低。此群體間退休所得之不均衡，將因退休公務人員以退撫新制年資計算之服務年資所占比例越來越高，以退撫舊制年資計算之服務年資所占比例越來越低，而更加彰顯。

⑤、因人口結構老化，領取退撫給與人數與年數增加，政府以預算支應退撫舊制退撫給與持續增加。復因少子化結果，繳納費用者人數愈少，確有因應必要。

⑥、用以支付退撫新制退撫給與之退撫基金，因自始提撥費率與收益率不足，其財務收支自104年起入不敷出，且將於120年用盡（第6次精算報告參照）之際，政府適時、適當提高撥繳費用之基準、調降受規範對象之退撫新制退撫給與，目的係為維護退撫基金之存續。

⑦、系爭法律施行前之退休所得與現職人員待遇相差不大，造成公務人員於符合退休要件時即自願退休，致領取月退休金之退休公務人員之平均起支年齡，於105年下降為56.6歲。退休年齡偏低、退休給付年限增長，除政府以預算支應之退撫給與負擔持續加重外，亦導致政府長期培育之人才太早流失，影響政府施政效能。

⑶、綜合上開理由，對原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益，其目的正當。

３、上開規定採取之調降手段，有助於目的之達成，且未逾必要程度

⑴、以服務年資與本俸二要素，為退休所得替代率計算基準，尚屬合理；替代率之設定，有助於系爭法律目的之達成

①、系爭法律所規定之月退休金係以本俸乘以2為基數內涵，再乘以服務年資為基礎計算之退休所得替代率。上開基數內涵，就系爭法律施行前已退休者或已達月退休金起支條件並提出退休申請，於系爭法律施行後退休生效者，係指最後在職經銓敘審定之本俸加1倍；就於系爭法律施行後退休者，係指「最後在職5年至15年之平均俸（薪）額」加1倍（第27條及第37條參照）。是月退休金計算之核心要素為本俸與年資二者。

②、就本俸之要素而言，系爭法律係以本俸乘以2計算，雖未直接將加給部分計算在內，然查現職人員所領取之職務加給、技術或專業加給、地域加給等，為現職人員因擔任並執行該相關職務之對待給付；其退休後，因已無此種職務上付出，原造成在職俸給個別差異之各類加給，自不宜作為退休所得計算之基準。而衡酌本俸係依俸級與俸點計算，為現職人員以其所占職位與年資之綜合體現、退撫新制退撫給與財源之退撫基金撥繳費率係以本俸加1倍計算，以及每月本俸加專業加給之總額約為本俸之1.6倍至1.7倍，以本俸加1倍為計算基礎，對專業加給低於本俸之屬於絕大多數之受規範對象而言，較為有利等情，得認系爭法律續採退撫新制實施以來之以本俸加1倍作為基數內涵規定，尚屬合理。

③、就年資之要素而言，系爭法律有關核給月退休金之替代率基準部分係以服務年資為區分，使退休所得因服務年資與職級，有合理差距。系爭法律設定107年7月1日起至118年1月1日以後之各年度退休所得替代率，適用於全體受規範對象。使於系爭法律施行日已退休，且任職滿15年者，於107年7月1日之退休所得替代率為45%，年增1.5%，最高可計年資35年為75%。於系爭法律施行後退休者，最高可計年資40年，超過35年年資部分，年增0.5%，40年為77.5%，並自109年1月1日起至118年1月1日之10年期間，不問服務年資，每年各再調降退休所得替代率1.5%（第37條參照）。

④、依系爭法律核計並調降退休所得差額後，受規範對象於107年7月1日之退休所得額，以服務年資20年、25年、30年、35年、40年為序，分別為以107年7月同等級現職人員本俸2倍為計算式分母之52.5%、60%、67.5%、75%、77.5%（即系爭法律附表三第一年退休所得替代率）；就絕大多數受規範對象而言，換算其實質薪資所得（本俸與專業加給）依序分別約為61.95%、70.8%、79.65%、88.5%、91.45%。服務年資35年之（非主管職人員）月退休所得約相當於現職者於107年7月1日之九成薪。而同樣以服務年資20年、25年、30年、35年、40年為序，受規範對象自118年1月1日起之退休所得額，依序分別為以107年7月同等級現職人員本俸2倍為計算式分母之37.5%、45%、52.5%、60%、62.5%（即系爭法律附表三最末年退休所得替代率）；就絕大多數受規範對象而言，實質薪資所得依序約為44.25%、53.1%、61.95%、70.8%、73.75%。服務年資35年者（非主管職人員）之月退休所得約相當於107年7月1日現職者之七成薪。

⑤、如前所述，依系爭法律規定不同等級與職務人員，原退休所得被調降平均比例，僅具退撫舊制年資者為22.04%至30.88%、兼具退撫新舊制年資者為24.96%至38.24%、僅具退撫新制年資者為6.59%至14.29%，以領有主管職務加給、優存利息及年資補償金之具退撫新舊制年資者受最大影響。然上開替代率規定，形成如下效果：（1）使退休所得與現職待遇維持合理差距。以服務年資35年者為例，退休所得替代率由107年7月1日之75%，降至自118年1月1日起之60%，換算後之實質薪資所得由約為107年7月同等級現職待遇之九成降至七成，且不再有退職人員之退休所得超過相同等級在職人員待遇之不合理現象；（2）相同退休年資及等級者，不分退休年度及所具退撫新舊制年資之多寡，因一體適用相同退休所得計算式，使其等退休所得趨同；（3）服務年資15年至35年者之服務年資替代率年增率與過渡期間之年減率同採1.5%，使兩者間之替代率差距恆定。例如服務年資35年與15年者，其於107年7月1日之替代率分別為75%與45%，差距30%，於118年1月1日分別為60%與30%，差距仍為30%，故可維持退休所得以年資為要素之原則；（4）替代率低限部分，以支領月退休金之基本服務年資15年者為基準，以系爭法律施行前原規定之30%為其最末年（即118年1月1日起）退休所得替代率，俾維持原支領月退休金者之最基本給與，不因系爭法律之施行受不利影響；（5）僅具退撫新制年資者，因退休所得財源部分屬個人先前給付，而受有延後起扣及較低扣減額之相應處理，使扣減範圍不及於個人先前提撥費用本息。例如僅具20年退撫新制年資者，原退休所得替代率為40%，依系爭法律附表三規定，自系爭法律施行日起至116年12月31日止之年度退休所得替代率均超過40%，是其原退休所得自117年起才開始扣減，足見其扣減範圍並不及於退休人員先前提撥之費用本息。

⑥、綜上，系爭法律年度退休所得替代率規定，有助於系爭法律目的之達成。

⑵、扣減順序規定，有助於系爭法律目的之達成

①、具舊制年資之部分受規範對象於系爭法律施行日，除原退休所得中之優存利息全數被扣除外，部分舊制退休金（含月補償金）亦被扣減之說明如下：按原月退休所得為舊制年資月退休金（含月補償金）、新制年資月退休金與月優存利息之總和，於超過系爭法律第37條規定之年度退休所得替代率與本俸計算之總額時，依系爭法律第36條、第39條第1項之規定，先以優存利息、再以舊制退休金、最後以新制退休金之順序扣除。以服務年資35年者為例，於系爭法律施行前之法定退休所得比率上限為95%（公務人員退休法第32條第3項參照），於系爭法律施行日之退休所得替代率上限為75%（系爭法律附表三參照），二者間20%之差額，首自優存利息扣減半數，若扣減後之退休所得額仍高於年度法定退休總額時，由剩餘半數之優存利息中扣減，仍超過時，再扣減舊制退休金中之月補償金，至不超過該年度法定退休所得或法定最低保障金額或最末年保障金額之較高者為止。

②、此扣減順序規定，使部分受規範對象於系爭法律施行日，除原退休所得中之優存利息全數被扣減外，部分舊制退休金（含月補償金）亦被扣減，為適用扣減順序規定產生之結果。對受規範對象而言，原退休所得應被扣減額，究由優存利息、舊制退休金、新制退休金中扣減，其法效益並無差異，但扣減順序規定有助於處理繼續領取全部優存利息之不合理性，及消除因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡等重要公共利益目的之達成。

⑶、上開過渡期間、底限與不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段上開規定除設最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率外，對於以一次退休金及公保給付辦理優惠存款，領取之優存利息超過最低保障金額者，就該超過部分相應本金之優惠存款利率，自107年7月1日至109年12月31日調降為12%；自110年1月1日至111年12月31日調降為10%；自112年1月1日至113年12月31日調降為8%；自114年1月1日起調降為6%，未全數扣除，過渡期間6年；對於因公傷病命令退休者之原退休所得，不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段。

４、小結：第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，與信賴保護原則、比例原則尚無違背綜上，原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟基於上開（二）1、2、3之理由，上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

七、倘現階段改革目的確可提前達成，則相關機關至遲應於按第92條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就系爭法律附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密

㈠、查調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案，分階段改革。系爭法律之制定，係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機。是本案所應審酌者，係政府為解決公務人員退撫基金瀕臨於120年破產之財務危機，及為達成該退撫基金得以延續至少一個世代（25年至30年）之現階段改革效益目的，所採取系爭法律附表三規定之各年度退休所得替代率之調降期程及幅度等節流手段，其對受規範對象之財產權所造成不利影響，是否違反比例原則。如前所述，法院係採寬鬆標準審查上開調降原退休所得規定之合憲性，其判斷應取決於其所追求之立法目的是否正當，及其手段與目的之達成間是否具合理關聯而定。

㈡、查依銓敘部所提系爭法律草案，其中關於優存利息扣減部分之調降期程為6年，即第1、2年降為9%；第3、4年降為6%；第5、6年降為3%；第7年起降為0%；另自109年1月1日起每年調降年度退休所得替代率1%，調降期程15年，並將因此節省之退撫費用支出，以編列預算方式逐年全額挹注退撫基金。且在草案其他規定（諸如起支年齡、替代率、平均本俸計算期間等因素）不變之情形下，如實際提撥率調至18%，公務人員退撫基金用盡年限預估可由原120年延後至139年；如實際提撥率調至15%，則可由原120年延後至134年。此有銓敘部提出之106年度「公務人員退休制度調整成本分析財務評估報告」稱節省之退撫經費支出全數挹注公務人員退撫基金，將使該基金用盡年限預估可由原120年延後至139年可稽。

㈢、系爭法律附表三於審議期間，立法者除採取上開銓敘部版草案所定之最末年退休所得替代率上限（如退休年資35年為60%，15年為30%）之架構，另將優存利息歸零之調降期程縮短為2年6個月，使受規範對象原於第3年至第6年得領取之以相對優惠利率計付之優存利息提前扣除；就年度調降退休所得替代率期程及幅度，則綜合考試院版草案（調降期程為10年，每年調降1%，共調降10%，最末年退休所得替代率上限，如退休年資35年為70%，15年為45%）及銓敘部版草案（調降期程為15年，每年調降1%，共調降15%，最末年退休所得替代率上限，如退休年資35年為60%，15年為30%），最後上開附表三規定，調降期程定為10年、每年調降1.5%，共調降15%。由於上述二調降期程及每年降幅之設定，將可使節省之退撫經費支出提前全額挹注退撫基金（第40條第1項參照），在上開起支年齡、替代率、平均本俸計算期間等因素不變情形下，系爭法律「現階段改革效益」之目的將可能提前達成。

㈣、倘現階段改革目的確可提前達成，則相關機關至遲應於依第92條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就系爭法律附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施（例如計算後減少退休公務人員特定月份退休所得之調降金額），俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。

八、第67條第1項前段規定與系爭法律改革初衷不盡一致，相關機關應依本解釋意旨儘速修正，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求

㈠、系爭法律第67條第1項前段規定：「公務人員退休後所領月退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，得由考試院會同行政院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」。查公務人員退休後所領月退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，係基於退休所得替代率與本俸計算。替代率部分依據服務年資為年度之設定（系爭法律附表三參照）。本俸部分，於系爭法律施行前已退休者，依系爭法律施行日（107年7月1日）同等級現職人員本俸2倍計算；於系爭法律施行後退休者，以退休生效時同等級現職人員之法定期間平均本俸2倍計算，均不再隨現職人員待遇調整而更動。

㈡、為貫徹依系爭法律第36條至第39條所設定之現階段合理退休所得替代率之改革目的，國家自有維持依系爭法律重新審定之退撫給與之財產上價值，不隨時間經過而產生實質減少之義務（系爭法律施行細則第103條、勞工保險條例第65條之4、公教人員保險法第31條參照）。上開規定並未對相關機關課以依消費者物價指數調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金之義務，與系爭法律改革初衷不盡一致。相關機關應依本解釋意旨儘速修正上開規定，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。

九、綜上，可知釋字第782號先將憲法對於退休公務人員之保障、退撫給與之性質、受保障之程度與審查密度予以說明，認為退撫給與關於政府提撥、政府補助部分，性質上屬於恩給制，立法機關有一定的立法形成空間與相對較高的調整形成空間，司法機關在審查是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採取較為寬鬆之審查標準。至於政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。且退撫給與並非遞延工資之給付，而是因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。依系爭法律規定扣減之退休所得之財源，既屬恩給制之範疇，調降系爭法律施行前原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的，相關規定採取之調降手段，有助於目的之達成，且未逾必要程度，扣減順序規定，有助於系爭法律目的之達成，就目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且相關規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。且系爭法律關於退休所得最低保障金額的規定，足以保障退休後基本生活，與憲法保障服公職權、生存權之意旨相符。至於釋字第782號提及「倘現階段改革目的確可提前達成，則相關機關至遲應於按第97條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就系爭法律附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密」部分，是以改革目的可以提前達成為前提，相關機關屆時究竟將如何檢討而採行何種適當調整措施，仍屬未定，而且並不因此使原處分將月退休金之金額計算至118年1月1日以後而成為違法，也與釋字第782號解釋意旨無違。故原告主張被告依系爭法律作成原處分而違反禁止法律溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則、平等原則、制度性保障之意旨、政府最後支付保證責任、社會國原則，主張公務員退休給與為遞延工資之性質、國家與退休公務人員為契約關係等語，與上開解釋意旨不符，而無可採。而釋字第782號解釋已甚為明確，並無再聲請補充解釋或變更解釋之必要。

十、原告雖主張其退休給與之內容、種類、金額在核定退休當時即已確定，屬於憲法服公職基本權所衍生的退休金請求權，被告有依契約給付之法定義務而不得溯及既往片面變更等語。惟查，退休公務員與國家之間已無契約關係，退撫基金關於退休給付，在啟動本次年改之前，確實已發生可預見而迫在眉睫的財務危機，而退休人員的退休生活照顧極為重要，為了避免退撫基金用盡而無法給付，對於退休人員的生活與各項權益造成嚴重的問題，所以必須進行制度調整，行政部門與立法部門為此就不同改革方案已進行多次委員會議、國是會議、討論程序，也考量過例如退撫支出對國家財政狀況的影響、國家資源分配的公平性、代際間的正義，基金經營績效、退撫制度是否採取不同規劃等，最後形成系爭法律所設計的制度，並經釋字第782號以退撫基金財源的來源予以區分為個人提撥與政府恩給的不同，對於兩者做出不同的違憲審查標準，進而認為就政府恩給部分，立法者為了達成公益的維護，所採取的制度改革手段，享有較大的政策形成空間，並不是完全不能調整，並只限於向後生效，而非溯及既往適用，已將包括原告所主張的事項考慮在內之後，做成如上的合憲解釋。故原告上開主張，仍不足以證明系爭法律有何違憲。被告依系爭法律做成原處分，並無原告所指違法情形。故原告上述主張尚無可採。

十一、關於被告在新法尚未生效之前就作成原處分，是否違法部分。查：系爭法律為106年6月27日制定，106年8月9日公布。第95條規定施行日如下：「（第1項）本法除第七條第四項及第六十九條自公布日施行外，其餘條文自中華民國一百零七年七月一日施行。（第2項）自中華民國一百零七年七月一日起，原公務人員退休法及原公務人員撫卹法不再適用。」而有鑑於退休給與在法律適用方面有上述變動，依據系爭法律所重新審定的退休給與處分內容必須從系爭法律之施行日起才發生效力，行政部門當然必須先依據系爭法律完成重新審定，並將新的退休給與處分內容通知包括原告在內的受處分人，待107年7月1日起才能發生效力。如果行政部門從107年7月1日起才能依系爭法律做成原處分，如何能在1日內因應如此大量的重新計算退休給與的處分，並且送達給受處分人。因此，原告認為原處分是依據尚未施行的系爭法律做成而違法，應是誤解。

陸、從而，原處分並無違法，復審決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

柒、本件事證已臻明確。兩造其餘攻擊防禦方法，經核對於本判決結果不生影響，爰不一一論述。

捌、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭