最高行政法院(含改制前行政法院)110年度年上字第1號

最 高 行 政 法 院 判 決

110年度年上字第1號

上訴人

陳明輝等60人（詳附表）

共同訴訟代理人

朱敏賢 律師

共同訴訟代理人

陳昱成 律師

共同訴訟代理人

陳新傑 律師

被上訴人

教育部

代表人

潘文忠

訴訟代理人

黃慧婷 律師

被上訴人

臺北市政府

代表人

柯文哲

被上訴人

新北市政府

代表人

侯友宜

被上訴人

花蓮縣政府

代表人

徐榛蔚

上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，上訴人對於中華民國109年11月19日臺北高等行政法院107年度年訴字第53號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人均為公立學校退休教育人員，於民國107年6月30日前分別經被上訴人依學校教職員退休條例（下稱舊法）核定退休。嗣被上訴人依107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法）第34條、第36條、第37條及第39條等規定，分別重新審定上訴人每月退休所得，並分別以如臺北高等行政法院（下稱原審）107年度年訴字第53號判決（下稱原判決）附表（其中編號21趙繼蓉上訴部分，因其於108年8月21日即已死亡，本院另為裁定）所示之已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（下合稱原處分）通知上訴人。上訴人不服，提起訴願，遭行政院或教育部分別以如原判決附表所示之訴願決定（下合稱訴願決定）駁回。上訴人仍不服，共同向原審提起行政訴訟，並各就其訴願決定及原處分聲明撤銷。經原判決駁回後，上訴人乃提起上訴。

二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：

㈠司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋（下稱釋字第783號解釋）認為「新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」揆諸司法院釋字第185號解釋（下稱釋字第185號解釋）意旨，行政法院應受釋字第783號解釋之拘束而為裁判。

㈡舊法及新法相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」，係指採行各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公立學校教職員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。另退撫給與為公立學校教職員因服教職而取得國家對其退休後生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，與在職時之薪給無關，且公立學校教職員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，是退撫給與並非遞延工資之給付。新法規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法施行時期，於新法施行後，始依新法核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本薪計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額，足見新法相關規定係適用於舊法施行期間內已發生，且於新法施行後繼續存在之退撫給與法律關係，非新法之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。

㈢依新法規定扣減公立學校退休教職人員退休所得之財源，屬恩給制之範疇，立法者採取之調整手段，是否符合比例原則及信賴保護原則，應採寬鬆標準審查。觀諸新法採取之調降手段，及對原退撫給與作適度之調降係為達成延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等目的，整體而言係追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，所採手段未逾越必要程度，得認與信賴保護原則、比例原則無違。且新法就調降後之退休所得已設有支給最低保障金額，與憲法保障人民生存權及第165條保障教育工作者生活之意旨並無違背，新法尚不致破毀憲法社會國原則。

㈣上訴人以被上訴人新北市政府及花蓮縣政府曾有新法違憲之確信，仍執意作成如原判決附表編號43至61所示之原處分，顯已違反誠信原則、禁反言原則。惟被上訴人新北市政府及花蓮縣政府既為新法之主管機關，於其行使新法所定職權，而發生合憲性疑義時，自得依法聲請釋憲，惟於大法官作成解釋前，新法既屬有效施行之法律，其依新法重新計算退休人員每月退休所得，乃依法行政，並無可議之處，是上訴人上開主張，自不足採。又被上訴人臺北市政府及新北市政府縱將已退休學校教職員退休所得重新審定事務之權限劃分予教育局執行（暫不論是否確實如此），然其除依行政程序法第18條規定喪失管轄權外，不因其將權限之一部委任或委託教育局辦理，而發生喪失管轄權之效果，是被上訴人臺北市政府及新北市政府本於新法第2條規定之主管機關地位，對已退休學校教職員即附表編號42至43所示上訴人之退休所得為重新審定，難謂有違反分層負責授權規定。

㈤被上訴人所為之原處分雖已實質變更上訴人原退休審定處分之存續效力內容，但此是因原退休審定處分所依據之法規，即舊法事後因新法施行而廢止，且依新法規定，被上訴人有義務另為上訴人月退休所得之計算審定，此並為達成新法所追求高於個人信賴保護之重要公益所必要，故被上訴人依新法作成原處分，合於行政程序法第123條第1款規定得為廢止原退休審定處分之事由，意即原處分之作成，顯已蘊含默示廢止原退休審定處分之意思，而原退休審定處分既遭廢止，則自無牴觸其形式存續力及實質存續力之問題，上訴人主張被上訴人並未廢止原退休審定處分，即作成內容與之相牴觸的原處分，實屬違法而應撤銷等語，並無可採。至原處分雖於新法107年7月1日施行日前即作成，惟其已明確記載原經被上訴人核定之每月退休（職）所得，依新法規定，應自107年7月1日起，重新計算如附表等情，原處分之規制效力，既以107年7月1日為其始期，且斯時新法確已施行生效，而舊法亦因新法第100條規定而不再適用，則原處分並無違反法律保留原則，上訴人據此主張原處分不合法，並無理由。

㈥基於國家贍養原則，國家固然負有妥善照顧公務人員及其家屬之義務，然公教退撫制度由政府提撥部分、年資補償金及優存利息補貼，均來自於稅收，政府的給付能力亦在立法者須審酌之列。且新法第28條所規定月退休金基數內涵，其調整對已於新法施行前退休者，或已達月退休金起支條件並提出退休申請而於新法施行後退休生效者，尚不生影響，且此部分亦經釋字第783號解釋併予審查，無認有違憲之虞，故上訴人主張新法以退休回溯5至15年平均薪俸計算，變相侵害公教人員退撫權利及制度保障，應屬違憲等語，尚無可採。此外，釋字第783號解釋是在肯認所得替代率之設定並無違憲的前提下，為符合設定現階段合理退休所得替代率之改革目的，使教職員之月退休所得不隨時間經過而產生實質減少，因此要求相關機關於物價指數累積至一定程度，應該適時調整，以維持新法規定設定所得替代率的目的及效果，俾符憲法上體系正義之要求，上訴人主張釋字第783號解釋主文與理由矛盾，顯有誤會。

㈦上訴人另主張釋字第783號解釋未能詳實勾稽證據、大法官未審查關係機關所執OECD報告資料之真實性、第6次及第7次精算報告用盡年限之預估有所出入等節，然上訴人所指各該解釋附件6「96年至105年退撫基金收支概況表」資料，於該10年間參加退撫基金人數乃呈現起伏波動之狀態，並非逐年增長，且該資料重在整體呈現之結果，本難以僅執參加退撫基金人數一端即謂影響各該號解釋之論證基礎；且避免退撫基金財務持續惡化，亦僅係新法所要達成的立法目的之一；況大法官為作成解釋所為之事證調查以及依事證調查結果所為之評價論證，均屬釋憲行為之一環，原審亦應予以尊重。至上訴人所指釋字第783號解釋文內所引用網頁資料顯示之「最後瀏覽日」均為108年8月23日，已在108年8月19日作成解釋之後一節，惟該解釋既係108年8月23日公布，則大法官在公布解釋前進行資料之最終確認，並無違反常理或違法之處，上訴人指摘該解釋有重大不適用證據法則之違法，顯屬無稽等詞，為其論據，因而駁回上訴人於原審之訴。

四、本院查：

㈠按憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經釋字第185號解釋宣示在案。上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。

㈡經查，上訴人均為公立學校退休教育人員，於107年6月30日前分別經被上訴人依舊法核定退休。嗣被上訴人依新法第34條、第36條、第37條及第39條等規定，以原處分分別重新審定上訴人每月退休所得，為原審確定之事實。依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定及適用新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法是否違反不溯及既往原則、信賴保護原則、誠信原則、法律保留原則、社會國原則、比例原則等等，而有違憲之問題。然原審業已論明，司法院大法官於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認「新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背」「新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背」「新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背」而作成合憲解釋，依釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束，從而原審以上訴人所提撤銷訴訟，並無理由，予以駁回，於法並無不合。

㈢上訴意旨略以：釋字第783號解釋有諸多解釋脫漏、論理不周、裁判理由矛盾等違誤，原判決逕予援用該解釋，而未就上訴人所主張原處分違反公立學校教職員（上訴理由誤植為公務員）制度性保障、法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則等逐一審理，亦未敘明不可採之理由，核屬判決理由不備等語。然查：原審受理繫屬之本案，迄至司法院大法官於108年8月23日作成釋字第783號解釋，已明揭「新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背」「新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背」「新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背」。基此，公立學校教職員退撫給與案之法律是否違憲之爭議，已成定論。上訴人對該解釋雖仍有相當爭議，但憲法第78條明定，司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，是其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關（包括狹義法院）處理有關事項，應依解釋意旨為之。法官審判時乃以法律作為大前提，就個案事實進行法律涵攝與適用，未及於法律是否違憲之宣告，如認法律有違憲疑義者，僅能裁定停止訴訟程序並聲請司法院大法官解釋，司法院如針對繫案法律是否違憲已經作成解釋者，法官即應受其拘束而依解釋意旨裁判。本件依上訴人於原審所訴事實，爭執者在於原處分所適用之新法有無牴觸憲法。惟原處分所據之新法是否違憲爭議，於原審訴訟繫屬中既經釋字第783號解釋闡釋明確，宣告上開規定均未牴觸憲法，而此解釋之效力拘束全國各機關及人民，是原審據此駁回上訴人之訴，自於法有據。況查，釋字第783號解釋公布迄今，其間憲法或相關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院大法官重行認定與判斷之必要。是上訴意旨指稱釋字第783號解釋有諸多違誤，原審逕予援用，核有違誤等語，核屬一己主觀之見解，尚非可採。

㈣上訴意旨復主張：被上訴人於新法施行前即作成原處分，乃依據尚未生效之法律作成行政處分，自屬欠缺法律依據而屬違法等語。惟查，原處分已載明其規制內容是依107年7月1日施行之新法，重新計算審定上訴人自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，核其效力是自107年7月1日新法（除第8條第4項及第69條外）施行起同時發生之事實，顯未有上訴人所主張原處分係根據未生效之新法所作成而屬違法應予撤銷之情形。再者，觀諸釋字第783號解釋理由意旨，可知退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案，分階段改革，新制度係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限由原118年延後至138年之現階段改革效益，解決急迫財務危機。且新法第37條第5項明定：「本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」故被上訴人依新法規定作成原處分，就上訴人自107年7月1日以後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非撤銷所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止或撤銷行政處分等規定之適用。則上訴意旨主張：上訴人所受之原退休審定處分既未經撤銷或廢止，自具存續力，被上訴人作成與原退休審定處分內容有別之原處分，有違行政程序法第110條第3項規定等語，顯非可採。原審為上訴人敗訴之判決，所持部分理由（即原處分蘊含默示廢止原退休審定處分之意思，有廢止原退休審定處分規制效力之意涵及作用等），雖非全然妥洽，然判決結論並無二致，仍應予維持。

㈤綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，雖部分理由未盡妥洽，惟駁回結果並無二致，仍應予維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異