最高行政法院(含改制前行政法院)111年度抗字第58號

最 高 行 政 法 院 裁 定

111年度抗字第58號

抗告人

新竹縣政府

代表人

楊文科

訴訟代理人

林亮宇 律師

訴訟代理人

李秉謙 律師

參加人

大享容器工業股份有限公司

代表人

曾建煌

訴訟代理人

李佳翰 律師

相對人

林碩彥

相對人

鄭明郎

相對人

楊皓然

相對人

王麗玲

相對人

蔡坤隍

相對人

邱泰弌

相對人

鄭渝維

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

共同訴訟代理人

簡凱倫 律師

相對人

葉于榳

上列當事人間聲請停止執行事件，抗告人對於中華民國111年1月28日臺北高等行政法院110年度停字第82號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。

二、本件事實經過：

(一)參加人擬定擴展計畫而提出大享容器工業股份有限公司擴展計畫環境影響說明書（下稱系爭環說書）供審查，經抗告人民國109年7月20日109年第10次環境影響評估審查委員會（下稱系爭審查會）決議審查通過。抗告人再以110年1月18日府授環發字第1108650369號函公告系爭環說書之審查結論（下稱原處分），公告事項：一、本案審查結論如下：(一）本案經綜合考量環境影響評估審查委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆，就本案生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，經本委員會專業判斷，認定已無環境影響評估法第8條及施行細則第19條所列各款情形之虞，環境影響說明書已足以提供審查判斷所需資訊，無須進入第二階段環境影響評估，評述理由如下：1、經調查本案周圍之相關計畫，評估結果並無發現有顯著不利之衝突且不相容者。2、本案已就「氣候」、「空氣品質」、「噪音與振動 」、「水文及水質」、「地質、地形與土壤」、「廢棄物」、「生態環境」、「景觀及遊憩」、「社會經濟」、「交通」、「文化資產」、「環境衛生」等各項環境因子，進行調查、預測、分析及評定，並就可能影響項目提出預防及減輕對策，經評估後本案對環境資源或環境特性並無顯著不利之影響 。3、本案申請開發範圍包含既有已營運廠房，生態調查結果於基地範圍内沒有發現保育類動物，鄰近區於農田紀錄有大冠鳩[保育等級Ⅱ(珍貴稀有）]與紅尾伯勞[保育等級Ⅲ(其他應予保育隻野生類動物]，經評估對保育類及珍貴稀有動植物之棲息生存，無顯著不利之影響。4、本案施工及營運期間之放流水質、廢棄物、振動等環境品質項目，經預測分析後未逾越環境品質或超過當地環境涵容能力，並就可能影響項目提出預防及減輕對策（包含擴廠後搭配窯爐更新汰換時，燃料全部汰換為天然氣、污水回收率提升至100%並廢除現有放流口、加設三合一浪板等隔音設備），無使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力之情形。5、本案包含既有已營運廠房，員工數於擴展後維持現況420人，並已擬定交通運輸改善措施，且非屬原住民保留地，經評估對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，並無顯著不利之影響。

6、本案擴展計畫以土地編定改建廠房以改善環境及增加產量，且承諾擴廠後污染排放量較擴廠前低，對國民健康或安全，無顯著不利之影響。7、本案位於新竹縣，各環境因子之影響範圍均局限於新竹縣境内，對其他國家之環境，並無顯著不利之影響。8、其餘審查過程未納入環境影響說明書内容之各方主張及證據經審酌後，不影響本專業判斷結果，故不逐一論述。(二）本案經委員投票表決(8票同意通過、4票補正後再審），通過環境影響評估審查，開發單位應依環境影響說明書所載之内容及審查結論，切實執行。二、委員、其他機關及列席單位意見均經開發單位於會中說明及承諾，業經本會確認，無須再另行開會審議，請開發單位將補充說明資料納入定稿，並經委員確認後製作成定稿。三、會議中有關民眾提到既有廠房建照之問題，不屬於本次會議討論之範疇，會後將會釐清相關問題。四、與會民眾所提其他意見不影響本案審查結論，提供開發單位參考。五、本環境影響說明書定稿經本府備查後始得動工，並應於開發行為施工前30日内，以書面告知目的事業主管機關及本府預定施工日期；採分段(分期）開發者，則提報各段(期)開發之第1次施工行為預定施工日期。六、本案自公告日起逾10年未施工者，審查結論失其效力；開發單位得於期限屆滿前，經目的事業主管機關核准後轉送本府展延審查結論效期1次，展延期間不得超過5年。

(二)相對人居住於受開發行為影響5公里範圍內之地區，不服原處分提起訴願遭駁回後，於110年7月9日向臺北高等行政法院（下稱原審法院）提起行政訴訟請求撤銷原處分及訴願決定，經原審法院以110年度訴字第803號環境影響評估法事件審理中。嗣參加人於110年7月20日享環安字第1100720001號函訂於110年8月5日舉行動工前之公開說明會，相對人為免施工造成難於回復之損害，提起本件停止執行之聲請，以維護身體健康權益。經原審法院以110年度停字第82號裁定（下稱原裁定）原處分於其行政爭訟終結確定前，停止執行。抗告人不服，提起本件抗告。

三、抗告意旨略謂：

(一)抗告人確實於110年7月5日召開110年第6次環境影響評估審查會，經合議確認通過系爭審查會結論內容，正因原審法院未闡明，抗告人無從預期有此爭點，造成原裁定出現顯悖於事實之認定。參加人曾於106年9月21日向抗告人提出變更構造物形式之申請，經抗告人審核並於同年10月6日函復准許變更設計，這才是系爭環說書圖5.4-1河道整治平面圖會採用單孔箱涵之原因。原審法院並未闡明使抗告人說明該事實，原裁定認定顯然悖於事實。

(二)抗告人於原審法院已說明半乾式排煙脫硫設備不會有廢水產出，且按參加人之現行固定污染源操作許可證之記載，可證明相對人主張會產生多量廢水之問題並不存在。原裁定認定事實明顯錯誤，致誤認參加人廢水零排放之承諾不可能實現，正因原審法院未為適當之闡明，形成一連串不合客觀事實之認定。參加人於系爭環說書所為之承諾，係「依時汰換、如供氣不足即減量生產、不使用其他能源、不增加空污排放」。原審法院卻作成供氣量為汰換前提之論斷，顯然有行政訴訟法第243條第2項第6款判決理由不備、前後矛盾之違背法令等語。

四、參加人陳述意旨略謂：

(一)抗告人已於110年7月5日召開110年第6次環境影響評估審查會，故原處分形式上確有踐行再次經實質合議審查，合法性尚不致顯有疑義。參加人已於106年9月21日向抗告人提出變更新設單孔箱涵之申請，並附上計畫說明書及建造物設計圖樣，經抗告人審核並於同年10月6日函復准許變更設計。且參加人本開發案僅進行至整地階段，尚未開始興建，亦未營運，無因生產行為致廢水污染環境之虞。相對人未釋明本件有發生難於回復損害之急迫性，原審法院未依職權調查審認，有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條規定之違法。

(二)參加人所設置之排煙脫硫設備，不會有廢水產出，原裁定僅以相對人主張即准予停止執行，自有適用論理法則不當之違法。原裁定認「目前竹北營業線無法滿足參加人之需求，故參加人於115年將T3及T6製程全面更換為天然氣之承諾無法落實，至於120年底前將T2製程更換使用天然氣更難以期待」，逕指原處分合法性顯有疑義，顯有認定事實不依證據之違法。原審法院率以與事實不符之天然氣供應量已飽和之證據，認參加人之承諾事項係屬不能實現，自有不適用行政訴訟法第189條第1項前段規定之違法。

(三)相對人未釋明有難於回復之損害，主張其健康將因原處分之執行受害，純屬臆測。且該損害尚非不得以金錢賠償予以回復，參加人已承諾採取諸多預防措施，實難認會造成難於回復之損害。至原處分是否違法應予撤銷，乃本案訴訟之範疇，並非停止執行之事件所應審認等語。

五、本院查：

(一)按行政訴訟法第116條規定：「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」是可知，原處分或決定原則上不停止執行，必其執行於客觀之相當因果關係上，可預期將發生難於回復之損害，且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟者，始得為之。而所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，且不能以金錢賠償者而言。

(二)又按訴願法第93條規定：「（第1項）原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。（第2項）原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。（第3項）前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」上開規定之立法目的，是因為行政機關的處分或決定，在依法撤銷或變更前，具有實質存續力，原則上不因提起行政救濟而停止執行。然於行政訴訟繫屬前或繫屬中，如原處分或決定的合法性顯有疑義（此情形在行政訴訟法第116條第2項未明文規定，詳後述），或者原處分或決定的執行將發生難於回復的損害，且有急迫情事者，自應賦與行政法院依受處分人或訴願人之聲請，於其針對該處分或決定提起本案行政訴訟終結前裁定停止執行，以兼顧受處分人或訴願人的利益。

(三)關於暫時權利保護的停止（原處分）執行制度，行政訴訟法並沒有以學理所稱的「審究本案訴訟勝訴蓋然性」直接作為法律要件，而是於訴願法第93條第3項、第2項及行政訴訟法第116條第2項分別將「行政處分之合法性顯有疑義」及「原告之訴在法律上顯無理由」列為「得停止執行」及「不得停止執行」的態樣，以符合停止執行制度，原則上是對獲得撤銷訴訟勝訴判決確定的受處分人或訴願人，提供有效法律保護的基本精神。從而，行政法院於審查停止執行之聲請時，如依即時可得調查的事證判斷，即得發現原處分有顯然違法之可能性(即聲請人的本案訴訟顯會勝訴)，且對於公益尚無重大影響時，為避免當事人之損害由危險變成實害，或由實害繼續擴大，在本案訴訟程序終結前應提供當事人暫時停止原處分執行之保護。反之，如原處分之違法性，尚需經過繁瑣的證據調查程序，乃至於事實上及法律上適當完全之辯論，始得認定者，即聲請人未來之本案訴訟無顯會勝訴或敗訴之情形時，依行政訴訟法第116條第1項所揭示之行政處分之執行，以不停止為原則之規定，行政法院尚不得率以行政處分之合法性顯有疑義為由，即裁定准許停止行政處分之執行，而尚另應就原處分或決定之執行，是否合於「將發生難於回復之損害，且有急迫情事」之要件及停止執行是否對公益有重大影響決定之。

(四)環境影響評估法第1條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第5條規定：「(第1項)下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。……(第2項）前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」第6條規定：「(第1項) 開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。（第2項)前項環境影響說明書應記載下列事項：一、開發單位之名稱及其營業所或事務所。二、負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。三、環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。四、開發行為之名稱及開發場所。五、開發行為之目的及其內容。六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。九、執行環境保護工作所需經費。十、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」第7條規定：「(第1項)開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。(第2項)主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。(第3項)前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」環境影響評估法施行細則第19條第1項規定：「本法第8條所稱對環境有重大影響之虞，指下列情形之一者：一、依本法第5條規定應實施環境影響評估且屬附表二所列開發行為，並經委員會審查認定。二、開發行為不屬附表二所列項目或未達附表二所列規模，但經委員會審查環境影響說明書，認定下列對環境有重大影響之虞者：（一）與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容。（二）對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響。（三）對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響。（四）有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力。（五）對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響。（六）對國民健康或安全，有顯著不利之影響。（七）對其他國家之環境，有顯著不利之影響。（八）其他經主管機關認定。」開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第3條第1項第4款第8目規定：「工廠之設立，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：位於特定農業區之農業用地，申請開發或累積開發面積一公頃以上。」

(五)經查，參加人為工廠之擴展計畫，檢具系爭環說書送抗告人審查，案經抗告人於109年7月20日所召開之系爭審查會，經委員投票表決(8票同意通過、4票補正後再審）決議審查通過，嗣抗告人於110年1月18日公告審查結論〈全文如理由二(一)所載〉，有系爭環說書、系爭審查會會議紀錄及原處分在卷可按，核與前揭法令所規定之程序及環境影響說明書應記載事項尚無不符，原處分亦對於前揭法令所規定之是否對環境有重大影響之虞之情事，逐項回應，尚無從依即時可得調查的事證判斷，發現原處分有顯然違法之可能性。

(六)原裁定以系爭審查會會議紀錄決議雖記載開發單位將補充說明資料納入定稿，並經委員確認後製作成定稿等語，但系爭環說書定稿本並未看到有任何委員確認之證據，且原處分合法性有下列顯有疑義之處：1.系爭審查會未再就系爭環說書包括評估排水、水污染、空氣污染在內等各項資訊、數據之正確性、可信度、完整性予以驗證，系爭環說書亦有未予回應之情形，2.關於地形地貌之重大變更，原處分未依開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）第32條及同準則附表十「環境影響預測及評估方式」環境因子「排水」欄之規定評估，3.參加人廢污水零排放承諾根本沒有達成之可能，原處分卻以此承諾逕通過環評，而完全未依環評作業準則第17條第2項、第3項規定進行污水受水體影響評估，4.參加人稱115年12月31日前完成T6製程全面使用天然氣，以及分別於115年、120年將T3製程及T2製程更新為天然氣窯爐之承諾，根本無實現之可能，導致懸浮微粒、硫氧化物、氮氧化物等空氣污染物無法降低，而系爭審查會之判斷亦是出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，其審查通過系爭環說書之決議即有瑕疵，認本件已合於前揭行政處分之合法性顯有疑義之停止執行要件，固非無見。惟查：

1.抗告人嗣於110年7月5日召開110年第6次環境影響評估審查會，決議以「書件內容及前次會議結論經委員會確認後，確認通過環境影響說明書」等語，此有會議紀錄及委員審查意見在本院卷可按，原裁定逕以系爭環說書定稿本並未看到有委員確認之證據，即認原處分合法性顯有疑義，尚嫌速斷。

2.參加人曾於106年9月21日向抗告人提出變更構造物形式之申請，經抗告人審核並於同年10月6日以府工河字第1060140980號函復准許變更在案，此有參加人之水利建造物改造申請書及抗告人上開准許函在本院卷可參，則系爭環說書5.4二、施工規劃內容稱河道全長255.3m，設置單孔箱涵，高度2.4mX寬度6m等語，圖5.4-1河道整治平面圖及表5.4-2單孔箱涵排洪量計算表，均標示以單孔箱涵，並以之為計算基礎，尚非無據，至系爭環說書5.4所稱之附件18改建同意書，似仍沿用106年7月27日之准許函，且在三、箱涵水理分析，仍記載以「為確認新設雙孔箱涵之排水容量」等語，固有原裁定所指之失，惟審查結論究係依何一資訊作成，有待詳查，原裁定逕指系爭審查結論係基於資訊不足及不完全情形下所為之判斷，即認原處分合法性顯有疑義，應停止原處分之執行，尚嫌速斷。再者，系爭環說書7.1.4預估施工期間地形及地貌之改變對鄰近環境影響輕微，而系爭環說書5.4三、箱涵水理分析稱箱涵之排水容量，將依據上游集水分區洪峰流量之累積作為設計上之流量，進而設計排水斷面所需尺寸，且其設計之流量與通洪斷面皆大於上游之斷面與流量，並計算洪峰流量如表5.4-1，計算箱涵排洪量如表5.4-2，則系爭環說書是否有違反環評作業準則第32條規定之「開發單位應預測評估開發行為改變地形地貌對下游及鄰近地區排水系統之影響，並納入環境保護對策」之情事，是否須以極端氣候下之最劣情境予以考量，此均有待法院詳查，並給予當事人充分辯論之機會，原裁定逕指不符合上開規定，即認原處分合法性顯有疑義，應停止原處分之執行，於法尚有未合。

3.至於半乾式排煙脫硫設備會不會有廢水產出，以及參加人所稱115年12月31日前完成T6製程全面使用天然氣，分別於115年、120年將T3製程及T2製程更新為天然氣窯爐之承諾，有 無實現之可能，系爭審查結論是否係在資訊欠缺或不實之資訊下所為之決定，此亦均有待法院詳查，並給予當事人充分辯論之機會，原裁定逕指審查結論有明顯瑕疵，即認原處分合法性顯有疑義，應停止原處分之執行，於法亦有未合。

(七)承上說明，原裁定所指之原處分的違法性，尚需經過繁瑣的證據調查程序，乃至於事實上及法律上適當完全之辯論，始得以認定者，相對人未來之本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴之情形，依前開之說明，行政法院應另就原處分或決定之執行，是否合於「將發生難於回復之損害，且有急迫情事」之要件及停止執行是否對公益有重大影響決定之。查本件依相對人於原審法院聲請時陳明，抗告人於110年8月5日召開動工前之公開說明會，嗣相對人於111年1月11日復陳報參加人已於鳳山溪支線河岸進行開挖，是本件開發行為是否已進入施工階段？有待查明，又相對人就其所稱系爭開發行為將致相對人在內之居民陷入洪災之不可逆風險，對其生命、身體權益構成極大威脅，原處分之執行將導致難於回復損害之情事，是否已予釋明？原裁定就此全未調查，僅泛指並無證據證明系爭環說書是以極端氣候下之最劣情境予以考量，即予採信，於法自有未合。又本件是否已進入施工階段，有待查明，已如前述，惟依常理本件尚不致進入擴廠計畫之營運階段，則究竟本件至擴廠計畫完成開始營運，其所需之期間為多久？如何可謂本件有相對人所指之因營運而產生之空氣污染及廢水污染所致之難以回復的損害，且在時間上有急迫情事？相對人是否已予釋明？原裁定就此亦未調查，即予採信，於法亦有未合。

(八)綜上所述，原裁定所為原處分之合法性顯有疑義之認定，於法尚有未合，而原裁定復未查明本件是否確有合於原處分之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事之要件，遽為准許停止執行，亦有未洽。抗告意旨指摘原裁定違法，求為廢棄，為有理由，爰將原裁定廢棄，由原審法院調查後更為適法之裁判。又本件如欲准許停止執行，依法尚須考量「停止執行對公益是否有重大影響」，而非考量原裁定所謂之「原處分是否有立即執行之公益」，案經發回，原審法院應一併注意。

六、據上論結，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異