最高行政法院(含改制前行政法院)112年度抗字第385號

最 高 行 政 法 院 裁 定

112年度抗字第385號

抗告人

財團法人綠色和平基金會

代表人

張維修

抗告人

唐安

抗告人

林季蔚

抗告人

薛紹芸

上四人共同訴訟代理人

簡凱倫 律師

抗告人

社團法人環境法律人協會

代表人

簡凱倫

訴訟代理人

郭鴻儀 律師

相對人

經濟部

代表人

郭智輝

訴訟代理人

許兆慶 律師

邱若曄 律師

張能得 律師

上列當事人間再生能源發展條例事件，對於中華民國112年8月11日臺北高等行政法院110年度訴字第134號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定，非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。

二、緣相對人為再生能源發展條例之中央主管機關，依據該條例第12條第4項規定授權訂定「一定契約容量以上之電力用戶應設置再生能源發電設備管理辦法」（下稱系爭管理辦法），前於預告訂定時，提供草案請社會大眾提出意見或修正建議。抗告人財團法人綠色和平基金會具函相對人，以系爭管理辦法難以達到再生能源發展條例第6條所定之民國114年發展目標並建議修訂。相對人於109年12月9日函復略以：再生能源發展條例第6條規定，明定我國未來2年及114年再生能源推廣目標，其旨在定期滾動檢討推廣目標及推動措施，而有關所提用電大戶條款，僅為再生能源發展條例各項措施之一，將持續檢討各項措施等語。嗣相對人於109年12月31日發布系爭管理辦法全文15條，並自110年1月1日施行迄今。抗告人認為系爭管理辦法未符再生能源發展條例第12條規定授權意旨，顯不能達成同條例第6條、溫室氣體減量及管理法之再生能源推廣目標，及降低溫室氣體排放、改善能源結構以因應氣候變遷之立法意旨，乃提起本件行政訴訟，並聲明：㈠先位聲明：相對人應按再生能源發展條例第1條、第4條第1項、第6條第1項、第12條第3項、第4項所揭示：1.抑制溫室氣體排放；2.配合我國溫室氣體減量及管理法之法定減碳目標；3.因應我國氣候環境：4.達成再生能源發展條例第6條法定推廣目標之立法授權意旨，修訂系爭管理辦法。㈡備位聲明：確認相對人有按再生能源發展條例第1條、第4條第1項、第6條第1項、第12條第3項、第4項所揭示：1.抑制溫室氣體排放；2.配合我國溫室氣體減量及管理法之法定減碳目標；3.因應我國氣候環境：4.達成再生能源發展條例第6條法定推廣目標之立法授權意旨，修訂系爭管理辦法之義務。經臺北高等行政法院（下稱原審）110年度訴字第134號裁定（下稱原裁定）以先、備位聲明均為不合法，駁回抗告人於原審之訴。抗告人不服，乃提起本件抗告。

三、原裁定以：系爭管理辦法對再生能源義務用戶設置再生能源發電設備之裝置容量或其應繳納代金之義務，係基於再生能源發展條例第12條第4項授權主管機關即相對人訂定之法規命令。在現行法制下，人民對法規命令之訂定或修正，並無公法上請求權，當不因各該法規命令所涉內容之領域不同而有異，而環境基本法第34條「各級政府疏於執行時，人民或公益團體得依法律規定以主管機關為被告，向行政法院提起訴訟」之規定，僅係允許訴訟之宣示，其本身並未直接授權得提起行政訴訟，得否訴訟，仍取決於其他法律之規定，亦非抗告人所得據以訴請相對人修訂系爭管理辦法之請求權依據。則抗告人雖基於氣候變遷議題，為促使相對人修訂系爭管理辦法，提起本件訴訟請求如先備位聲明所示，不論係一般給付訴訟抑或確認訴訟，仍不合起訴要件，乃裁定駁回抗告人在原審之訴。

四、抗告意旨略謂：再生能源發展條例之核心目的在於因應氣候變遷，藉改善能源結構以抑制溫室氣體排放，保護「易受氣候變遷衝擊之特定人」免於極端氣候下對生命、健康及財產權之侵害，核屬對人民權利之「保護規範」，非僅反射利益，原裁定僅以我國行政訴訟法制對此類訴訟尚未有明文，以及行政程序法第152條第1項規定僅賦予人民提議權而非請求權，全盤否定人民之訴權，不僅顯有違誤，更與氣候變遷脈絡所產生時代迫切需求脫節。從權力分立原則而論，立法院職權行使法第60條至第62條僅係就立法委員關於行政機關所擬定行政命令如認有牴觸法律時，應如何為審查之程序規定，並未否認法院對於法規命令之審查權限，原裁定以不相干之立法院職權行使法相關規定為據，逕認法院對於行政機關之規範制訂並無置喙餘地，顯有違誤等語。

五、本院查：

㈠按行政訴訟法第8條第1項所定之一般給付訴訟，是為保護人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付 ，或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付的公法上權利。而人民有無訴請行政機關為上述給付之公法上請求權存在，為起訴有無理由之問題，非不具備起訴合法要件。因此，倘依原告之主張不能認其有據以請求之公法上請求權存在，應以判決駁回。次按行政程序法第152條第1項規定：「法規命令之訂定，除由行政機關自行草擬者外，並得由人民或團體提議為之。」第153條第3款規定：「受理前條提議之行政機關，應依下列情形分別處理：三、無須訂定法規命令之事項，附述理由通知原提議者。」可知，人民或團體對法規命令之訂定，僅有提議權，並無請求行政機關訂定法規命令之公法上請求權。故依上開說明，人民如依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟，請求行政機關修訂法規命令者，因欠缺公法上請求權，應認其訴為無理由，予以判決駁回，而非起訴不備合法要件。

㈡基此，本庭經評議後擬採為本案裁判基礎之上開法律見解，因本院先前裁判即108年度裁字第629號裁定、100年度裁字第1237號裁定（下稱108裁629等裁定），與107年度判字第754號判決、110年度上字第494號判決、106年度裁字第1847號裁定（下稱107判754等裁判）間，對於人民依行政訴訟法第8條規定提起一般給付訴訟，請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上給付，行政法院如認人民並無據以請求之公法上請求權存在，應以其起訴不備要件，裁定駁回？或起訴無理由，判決駁回？本院先前裁判之法律見解已產生歧異，依行政法院組織法第15條之2第1項規定，應提案予大法庭裁判，以統一各庭間歧異之法律見解，本庭乃依同條第2項規定，循序踐行對其他各庭徵詢意見之徵詢程序，提具本院113年度徵字第1號徵詢書，徵詢本院其他庭之意見。經受徵詢庭均回復同意本庭擬採之法律見解，認人民依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟，非以其有公法上請求權為起訴合法要件，因此，依人民之主張不能認其有據以請求之公法上請求權存在時，應認其訴為無理由，判決駁回，已為本院統一之法律見解，有上開徵詢書及受徵詢庭回復書在卷可稽。

㈢雖有受徵詢庭於回復書另表示法規命令得否為一般給付訴訟之程序標的，與人民提起一般給付訴訟有無行政實體法上之公法上請求權存在，係屬二事，人民對行政機關為公法上給付請求，須先屬一般給付訴訟之程序標的，始探討其有無據以請求之公法上請求權存在，認本院108裁629等裁定對此爭議已表示見解，至本院107判754等裁判之見解，均係涉及有無行政實體法之公法上請求權存在之爭議，與原因案件（即本案）所涉之法律爭議並不相同，是上開本院先前裁判就本件原因案件之法律爭議不生裁判歧異之問題。惟先前裁判之法律見解是否存在積極歧異，應以該等裁判之法律論據為斷，茲本院108裁629等裁定係以人民或團體對法規命令之訂定，僅有提議權，並無請求行政機關訂定法規命令之公法上請求權，而認抗告人無論選擇何種行政訴訟類型，均屬起訴不備其他要件，應以起訴不合法裁定駁回，並非以「法規命令」不屬於一般給付訴訟之程序標的為論據，認抗告人提起一般給付訴訟請求行政機關訂定法規命令，屬不備起訴要件，應予裁定駁回；另本院107判754等裁判，係以原告提起行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟，須有其主張之公法上請求權存在，而認倘依原告之主張不能認其有據以請求之公法上請求權存在，應以起訴無理由判決駁回。可知，上開本院先前裁判對於人民依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟，行政法院如認其無據以請求之公法上請求權存在，應以起訴不備要件裁定駁回？或以其訴無理由判決駁回？所持法律見解確有歧異，附此敘明。

㈣經查，抗告人認為系爭管理辦法未符再生能源發展條例第12條規定授權意旨，顯不能達成同條例第6條、溫室氣體減量及管理法之再生能源推廣目標，及降低溫室氣體排放、改善能源結構以因應氣候變遷之立法意旨，乃主張再生能源發展條例具有保護易受氣候變遷侵害之特定人之意旨，核屬「保護規範」，抗告人具有請求相對人訂定法規命令之請求權，而提起本件行政訴訟，並聲明：㈠先位聲明：相對人應按再生能源發展條例第1條、第4條第1項、第6條第1項、第12條第3項、第4項所揭示：1.抑制溫室氣體排放；2.配合我國溫室氣體減量及管理法之法定減碳目標；3.因應我國氣候環境：4.達成再生能源發展條例第6條法定推廣目標之立法授權意旨，修訂系爭管理辦法。㈡備位聲明：確認相對人有按再生能源發展條例第1條、第4條第1項、第6條第1項、第12條第3項、第4項所揭示：1.抑制溫室氣體排放；2.配合我國溫室氣體減量及管理法之法定減碳目標；3.因應我國氣候環境：4.達成再生能源發展條例第6條法定推廣目標之立法授權意旨，修訂系爭管理辦法之義務。本件先位聲明為一般給付之訴，備位聲明為確認之訴等情，有公民告知書、行政訴訟起訴狀及準備程序筆錄等件在卷可稽。可知，抗告人於原審先位聲明請求相對人修訂系爭管理辦法部分，係依行政訴訟法第8條規定提起一般給付訴訟，則揆諸前揭說明，抗告人對系爭管理辦法之訂定，僅有提議權，並無公法上請求權，且再生能源發展條例並未賦予人民有請求主管機關訂定法規命令之保護規範意旨，抗告人先位請求相對人修訂系爭管理辦法，因欠缺公法上請求權，應認其訴為無理由，予以判決駁回。原審以起訴不備合法要件，而依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，逕以裁定駁回抗告人先位之訴，即有違式裁判之違誤。抗告意旨雖未指摘及此，惟原裁定此部分既有上開違誤，即屬無可維持，應認抗告為有理由，爰將此部分原裁定廢棄，由原審高等行政訴訟庭更為適法之裁判。又先位之訴有理由，為備位之訴之解除條件，其解除條件應以先位之訴判決確定時，始為其解除條件成就之時；先位之訴既因抗告有理由而未確定，則備位之訴之訴訟繫屬應認為亦未消滅。原裁定駁回抗告人先位之訴部分，既經廢棄發回而未確定，則原裁定駁回抗告人備位之訴，亦應併予廢棄發回。

六、據上論結，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異