最高行政法院(含改制前行政法院)九十年度判字第一三一六號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十年度判字第一三一六號

原告

億固股份有限公司

代表人

己○○

原告

得福混凝土工業股份有限公司

代表人

庚○○

原告

福得混凝土工業股份有限公司

代表人

辛○○

原告

久屋建設事業股份有限公司

代表人

戊○○

原告

享正實業股份有限公司

代表人

甲○○

原告

梅洲混凝土工業股份有限公司

代表人

乙○○

原告

立泰預拌混凝土工業股份有限公司

代表人

壬○○

原告

金龍混凝土廠股份有限公司

代表人

丁○○

原告

榮華砂石股份有限公司

代表人

丙○○

右

公正

原　　　告　宜建企業股份有限公司

代　表　人　癸○○

被　　　告　行政院公平交易委員會

代　表　人　黃宗樂

右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十八年八月十三日台八八

訴字第三一○五七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣被告依據民眾檢舉宜蘭縣預拌混凝土售價原為每立方公尺新台幣（下同）一、二○○元至一、三○○元間，八十五年六月調漲為一、五○○元，疑涉聯合壟斷等情，經調查結果，以原告等於八十五年二月至八十六年七月間共同以約定預拌混凝土報價、約定彼此出貨數量及依約定價格從事相互調料等限制競爭合意，調高預拌混凝土價格及限制業者間數量競爭並有配合實施稽查等相互約束事業活動行為，足以影響宜蘭地區預拌混凝土市場之供需及價格競爭機能，違反行為時公平交易法第十四條規定，乃依同法第四十一條前段規定，以八十七年九月十日（八七）公處字第二○○號處分書命原告等自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為。原告等不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨略謂：一、按「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」為行為時公平交易法第七條及同法施行細則第二條所規定。而違反上開規定者，被告固得依同法第四十一條規定命其停止或改正其行為。惟查事業間之聯合行為之構成，固不以共同一致之價格或同時聯合實施為必要，然仍以彼此間有限制競爭之合意始可。而事業是否有為聯合行為之合意，屬積極事實，被告自應就該積極事實之存在負舉證之責。查被告及訴願機關認定宜蘭地區原有原告億固、得福、福得、久屋、宜建、梅洲、享正、立泰、金龍等九家股份有限公司，自八十五年二月起共謀提高售價，依分配銷售量出貨，並聘有總幹事吳金發、各廠駐廠員、巡迴員、會計等負責各公司產量之執行、監督，係依法務部調查局宜蘭調查站（以下簡稱宜蘭調查站）提供之「億固、得福、久屋、宜建、梅洲、享正、立泰、金龍」等八家公司透過聯營中心總幹事吳金發所製作之約定出貨數量表，以及原告榮華砂石股份有限公司（下稱榮華公司）於八十五年八、九月間加入經營預拌業務，各業者之出貨比率均作調整，經吳金發坦承屬實等情以為論據。然查所謂「約定出貨數量表」係因吳金發當時為公會總幹事，其基於職務立場，為求公會內部和諧而為之單方意思表示，並無證據證明該表係原告等授權製作；而榮華公司加入預拌混凝土業務之經營後，由於宜蘭地區市場有限，需求固定，以致原由其他商家供應之預拌混凝土業務，為榮華公司所攫獲，此乃市場上正常之現象，豈能以此推斷原告間已有為聯合行為之合意？二、次查宜蘭地區八十五年初，三千磅混凝土成交價位在每立方米一二○○元至一三○○元之間左右，其有低至一、一○○元者，同年五月間即提高至一三○○元至一三五○元，同年八月份報價一度高達一五○○元，固有尚義、紅將、慶和三家營造業者之證詞可按，惟特定地區，某種商品之價格，理論上完全繫於市場供需；況自上開三家業者之供詞觀之，當時三千磅混凝土之成交價，仍在一定彈性額度內，並非各業者之售價完全相同，倘若原告間已對商品價格達成聯合行為之協議，其價格何以仍非一致？至於同期間其他地區混凝土之價格亦由市場供需決定，被告僅以宜蘭地區業者出售之價格略高乙節，遽認宜蘭地區預拌混凝土價格上漲係因原告等共同合意所致，此不但與卷證資料內容顯不相符，其理由亦前後相互矛盾，而訴願機關僅以宜蘭調查站查獲之「約定出貨數量表」及「報價通知表」為吳金發所製，原告並未否認乙節，推論原告間有聯合行為之合意及從事聯合行為之事實，難謂無誤。三、再查八十五年八月初，原告宜建公司透過吳金發知會同業，將對羅東鎮○○街擋土牆工程案之供料報價自八月起每立方米調為一、五○○元，希同業支持，勿任意報價，雖有吳金發書寫並傳真轉知各業者之「報價通知表」及其證詞可證，但查原告間果已有達成聯合行為之意思合致，宜建公司何庸再委請吳金發片面致函同業？

是上開信函，非但不足以證明事後原告間已就銷貨價格、數量達成聯合行為之意思合致，反足堪證發函當時，原告間尚無上述合意，始有宜建公司委請吳金發通知同業之舉，被告執此認原告等事先已對約定提高報價形成共識，不但未依證據認定，且其認定亦有違經驗法則。四、又原告立泰公司負責人壬○○、梅洲公司副總經理邱文吉、榮華公司總經理林淵源、宜建公司負責人癸○○及金龍公司負責人丁○○從未坦承於八十六年一月、四月及七月持續對三○○○磅混凝土每立方米價格為一四○○元、一四五○元及一五○○元一事形成共識。至於渠等雖曾稱：「同業間有約定八十六年上半年之相互購料單價為一、四○○元。」然此純屬同業間相互調貨之優惠價格，並非協議對外齊一售價，尚不足認原告等藉此共同控制各工地混凝土原料來源，妨礙市場價格機能，是與前揭聯合行為之定義並不相侔，況同業間調貨均係在本身貨源短缺之時採取臨時措施，並非常態，被告以此推斷業者間之相互購料非屬必要，並認原告等有聯合行為，顯有認定事實不憑證據之違法。五、另業者盈虧除繫於商品之成本外，與市場供需情形、業者經營之方式、營運成本之控管等均有關聯，尚不能以宜蘭地區之預拌混凝土業者於八十五年及八十六年間仍有獲利，即推斷彼此間有聯合行為之合意，否則在競爭同業皆有獲利之情形，豈不均可推定同業間已有限制競爭之合意，是訴願機關以依臺灣地區混凝土產業市場調查現況，各區盈虧狀態或持平或虧損，係該市場之正常現象，僅宜蘭地區售價不降反升云云，而認原告等已該當聯合行為之要件，顯有違誤。六、又原告前以被告未詳查報價通知表是否基於原告之授權而製，以及原告是否依該表之出貨量出貨，並逕依立泰公司壬○○「目前亦無同業向本公司購料」之證詞，作為同業間並無調料必要性之認定，且其未經嚴密之調查手續即率予推論各地區混凝土之合理成本，及原告間於八十六年一月至七月間持續對混凝土之價格形成共識，乃各自參酌當地市場狀況所訂定，有宜蘭縣砂石商業同業公會（下稱宜蘭縣砂石公會）所出具之價格計算證明書可證，故該價格確非事前約定，亦非默示契約；而同業間早有聚會聯誼，其目的在於保持良性競爭，維護系爭商品品質，藉以達成和諧互動，豈可視為聯合行為？至常參與聚會之享正公司尤萬添、久屋公司張哲銘所為有利原告之證詞，乃本於事實之陳述；再混凝土實際成交價取決於需求數量、距離遠近及交易條件等因素，是其實際成交價不一，益證原告確未為聯合行為。又以臺灣各地區除宜蘭地區外，其混凝土不含砂石之其他項目總成本約在八五○元左右，雖依臺灣地區混凝土產業市場調查現況可知各地區盈虧狀態持平或處於虧損屬市場之正常現象，惟八十五、八十六年間宜蘭縣業者雖有獲利情形，但其中亦不乏虧損者。深究宜蘭地區業者獲利之原因在於該縣混凝土市場較為封閉，業者間易形成不傾軋、不惡性競爭及不降低品質之共識，然尚不能遽謂該區業者有聯合行為等語提起訴願、再訴願，詎一再訴願決定未為詳查，仍認原告等有聯合行為，顯已違背經驗法則及論理法則。七、綜上，原處分及一再訴願決定其認事用法顯有違誤，請判決撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分等語。

被告答辯意旨略謂：一、查原告等於八十六年一月、四月、七月持續對三○○○磅混凝土價格形成共識，每立方米分別為一四○○元、一四五○元、一五○○元，業經立泰公司負責人楊燄照、梅洲公司副總經理邱文吉等證明在案，且該證詞係於渠等自由意識下所為，並與被告調查所得資料相符，原告所稱吳金發所製之「約定出貨數量表」，係其基於公會總幹事立場為求和諧所為之單方面意思表示云云，顯非真實。原告所陳榮華公司加入預拌混凝土業務之經營，致其他商家供應之預拌混凝土業務為榮華公司所攫獲乙節，無法對各業者之出貨比率均有調整乙事作說明，而聯營中心總幹事吳金發之證詞及價格持續調漲至一五○○元為前開立泰公司等承認，足證原告間已有聯合行為之意思聯絡。二、次查事業間聯合行為之構成，不以共同一致之價格或同時配合實施為必要，僅須彼此間有限制競爭之合意即可，本件混凝土平均價格縱在報價與實際成交價間尚有所差異，惟從原告所提供部分價格資料及到會陳述內容，佐以尚義、紅將及慶和等三家營造商業者之證詞以及吳金發之證詞及其所製之「約定出貨數量表」及「報價通知表」，可知原告等價格上漲情形，係原告等共同合意所致，復有原告立泰公司楊燄照、梅洲公司邱文吉等陳述紀錄可稽，而宜蘭地區獲利狀態即係聯合行為之外部效果，故原告等稱不能以宜蘭地區業者出售價格略高乙事，即認係原告間有合意為限制競爭行為所達成之效果云云，顯係對聯合行為之要件有所誤解。三、另據被告於八十二年十二月調查時，原告億固、宜建、立泰等公司到會陳述紀錄，坦承彼此經常聚會交換資訊，會談內容涉及同業間不要惡性競爭，避免價格太低等。再查原告等就同業間有限制混凝土價格競爭之合意，自聯營中心之運作及吳金發所製「報價通知表」整個階段觀之，其參與聯合行為之違法行為，於該通知表發送之前即已存在，自無以是否報價回應作為聯合行為要件之必要。又自立泰、梅洲、榮華、宜建及金龍等公司負責人或總經理到會證詞及所提供之交易資料，多承認對混凝土價格形成合意。至原告稱梅洲公司等雖曾陳稱同業間有約定八十六年上半年之相互購料單價為一四○○元，惟此純屬同業間相互調貨之優惠價格云云，查自原告稱該價格係屬同業間之優惠價格，屬市場價格之不當聯合，即已嚴重損害市場自由運作機能，難謂非產生對外效果之聯合行為。再事業間聯合行為之構成，不論事業是否有共同一致之價格或同時實施，縱相互之報價與實際成交價間有差異，就整個聯合行為合意之形成，係在報價前或當時即已完成，而非在實際成交價時進行判斷，故原告以上開業者僅約定八十六年上半年之相互購料為一四○○元，並未表示彼此已協議對外齊一售價，原處分理由不備云云，顯係誤會所致。四、復查原告等於被告提出關係人吳金發之證詞及其製作之「約定出貨數量表」及「報價通知表」供渠等陳述意見時，未見渠等全面否認吳金發係聯營中心所聘，而對於前開文書亦未否認，佐以原告等相關陳述紀錄，未有顯著不符之處，自得為原告等聯合行為之證據。又查各地區混凝土之合理成本，業經被告依經濟部工業生產統計月報資料顯示，自八十二年至八十六年，臺灣地區混凝土業者家數增多、銷售量減少後，會趨於競爭至價格下跌，而宜蘭地區處於獲利狀態，與各區混凝土業上開情況不同，前調查時詢問原告及相關業者，均不否認該事實，是其為原告等在客觀上因彼此間聯合行為所生之外部效果，洵無疑義。至原告之主觀意圖，參酌原告等陳述紀錄、吳金發之證詞及其所製上開二紙書表，足證原告係透過聯營中心作為彼此合意之維持，而非僅以八十五、六年間仍有獲利，即推斷彼此間有聯合行為之合意。原告等僅就聯合行為之效果而論，而未就自身向聯營中心報價行為之正當性說明，自無礙渠等該當公平交易法規範聯合行為之要件。四、綜上，原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴等語。

理由

按「事業不得為聯合行為。．．．」、「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」、「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」為行為時公平交易法第十四條、第七條及同法施行細則第二條所規定。次按公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為，復為行為時公平交易法第四十一條前段所明定。本件被告依據民眾檢舉宜蘭縣預拌混凝土售價原為每立方公尺新台幣（下同）一、二○○元至一、三○○元間，八十五年六月調漲為一、五○○元，疑涉聯合壟斷等情，經調查結果，以原告等於八十五年二月至八十六年七月間共同以約定預拌混凝土報價、約定彼此出貨數量及依約定價格從事相互調料等限制競爭合意，調高預拌混凝土價格及限制業者間數量競爭並有配合實施稽查等相互約束事業活動行為，足以影響宜蘭地區預拌混凝土市場之供需及價格競爭機能，違反行為時公平交易法第十四條規定，乃依同法第四十一條前段規定，以八十七年九月十日（八七）公處字第二○○號處分書命原告等自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為。原告等不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄所載。查宜蘭地區營造商慶和營造有限公司負責人黃華龍於八十五年十二月九日於宜蘭縣調查站稱該公司於八十五年一、二、三、四月間有購買預拌混凝土做為工程之用，其主要係向原告宜建、久屋、梅洲等預拌混凝土公司承購，八十五年一、二月時三○○○磅混凝土單價為一二○○元左右，至五月份後單價為一三五○元；紅將營造有限公司負責人李旺枝於同年八月十四日在該站調查時陳稱：該公司於八十四年底向宜建公司購買三○○○磅之預拌混凝土，當時價格為一二○○元，而其八十五年六月份以合億營造股份有限公司名義向宜建預拌混凝土廠購買規格三○○○磅之預拌混凝土，單價為一三○○元，同年八月三○○○磅之預拌混凝土，單價為一五○○元；尚義營造有限公司總經理藍建華於八十五年八月七日在該站調查時陳稱：該公司於八十五年二、三、四月間與原告得福公司協議購買品名三○○○磅之預拌混凝土，單價每立方公尺一、二五○元，迄今同一品名之混凝土每立方公尺提高至一、000－0000元間，該同一品名之單價有所不同係因宜蘭預拌業者採聯合經營方式，壟斷市場價格有關等語，有各該筆錄附原處分卷可稽。又宜蘭地區八十五年底三○○○磅混凝土每立方公尺售價高達一三五○元，八十六年七月後每立方公尺單價在一、四○○元上下等情，有臺灣區預拌混凝土公會對各區域混凝土價位共識及實施情形報告與原告等提出之銷售資料可稽。足證該地區系爭商品價格於八十五年初至八十六年七月間有同一時間內一致上漲之情形。惟依經濟部工業生產統計月報資料顯示，自八十二年至八十六年，臺灣地區混凝土業者家數增多、銷售量減少後，因趨於競爭產生價格下滑現象，民國八十二年臺灣地區混凝土售價平均每立方公尺為一六○一元；八十五年六月間其平均價格為一二六九元，至八十六年上半年，其平均售價為一二一七元，呈下降趨勢。而宜蘭地區原有原告億固、得福、福得、久屋（由彥偉股份有限公司改組）、宜建、梅洲、享正、立泰、金龍等九家股份有限公司（以下均依上開名稱簡稱）預拌業者，其中得福與福得公司之負責人係父子關係。原告榮華砂石股份有限公司（以下簡稱榮華公司）於八十五年八、九月間加入經營預拌業務，成為十家競爭時代，混凝土業者成交價理應趨於持平或下降，卻自民國八十五年起反呈上漲情形，與常理有違。依法務部調查局查獲臺灣區預拌混凝土公會宜蘭辦事處（以下簡稱辦事處）主任吳金發所製原告宜建、立泰、得福、億固、享正、金龍、梅洲、彥韋等公司八十五年六月一日至十八日產量統計表及吳金發八十五年八月五日傳真予原告等之報價通知表二紙，其中產量統計表內載有宜建等公司八十五年六月一日至十八日各日出貨總數、退料及實際總數統計資料；另八十五年八月五日傳真予各業者之「報價通知表」內容：「資料來源：代號四號；客戶：羅方建設公司、羅偉建設公司、前鋒建設公司；工地：羅東鎮○○街；說明：該客戶擋土牆工程係由本公司供料施工，日前本公司向該客戶報價自八月份起每立方公尺一五○○元稅外加，特此報告各同業，並敬請同業合作．．．」等語。而上開二紙書表均為臺灣區預拌混凝土公會宜蘭辦事處主任吳金發所製，此經吳金發坦承在案，並稱各業者為了較合理經營，自八十五年二月起協議不要惡性競爭，對於各業者之出貨比例，以各業者都能生存為原則。各業者之出貨比例如上開產量統計表所示，且對彼此出貨情形相互稽查。伊對各業者所報送出貨數量作一彙整統計，再將統計結果傳真給各業者參考，表中各家均列有編號，表上下可對照，由於該表製作時，尚無原告榮華公司，故八十五年八、九月榮華加入後，各業者之出貨比例均有作調整。另八十五年八月五日傳真予各業者之「報價通知表」，係由產量統計表中代號四（即宜建公司）要辦事處轉告其他預拌同業對羅東鎮○○街擋土牆工程案之供料報價自八十五年八月起為每立方米

一、五○○元（稅外加），希望其他業者能夠合作支持，不要任意報價，請伊轉知各業者之營業人員知悉等語，有吳金發八十六年十一月十日於公平交易委員會之陳述可稽，其中，彥韋公司業於八十五年四月二十六日變更登記為久屋公司；而得福公司與福得公司當地業界均視為同一家公司，是原告等顯均有就當地預拌混凝土共同決定價格及限制彼此出貨數量之合意。原告等復於八十六年一月、四月、七月持續對三○○○磅混凝土價格形成共識，每立方米分別為一四○○元、一四五○元、一五○○元，亦經立泰公司負責人楊燄照、梅洲公司副總經理邱文吉等證明在案，上開證詞係於渠等自由意識下所為，並與被告調查所得資料相符，自堪採信。且原告宜建公司負責人癸○○於八十六年七月十四日及同年九月二十三日調查時，亦坦承業者彼此經常聚會交換資訊，會談內容涉及同業間不要惡性競爭，避免價格太低及同業間有合理參考價位等語。顯見原告等均有參與聯合行為之事實。倘原告間並無共同決定系爭商品價格之合意，宜建公司自毋需知會各業者其銷售價格，逕依市場競爭決定系爭混凝土之價格即可，佐以原告立泰公司壬○○、梅洲公司副總經理邱文吉等均承認該地區同業間曾於八十六年一月、四月及七月間分別就三○○○磅混凝土每立方公尺合理價格應為一四○○元、一四五○元及一五○○元達成共識等節，益證原告等確有就系爭混凝土為限制競爭之合意。原告稱宜蘭地區八十五年系爭混凝土價格調整係市場供需所致以及上開產量統計表、報價通知表不足以證明原告有聯合行為之合意與效果云云，顯不足採。另原告立泰公司負責人楊燄照、梅洲公司副總經理邱文吉、金龍公司負責人丁○○等坦承十家同業間有約定八十六年上半年之相互購料單價為一、四○○元，有各該筆錄可證，足見十家業者未調料前，事先已有約定相互調料情事，透過相互調料為手段，達到提高並使混凝土成本一致化目的，並配合實施相互稽查，以避免削價競爭，進而提高售價甚明。再事業間聯合行為之構成，不論事業是否有共同一致之價格或同時實施，縱相互之報價與實際成交價間有差異，就整個聯合行為合意之形成，係在報價前或當時即已完成，而非在實際成交價時進行判斷，故聯合行為以有競爭關係之事業間基於限制競爭合意，共同為聯合行為並生足以影響市場功能之效果即足當之，不以成交價格一致為要件，原告稱自慶和等三家營造商之證詞可知八十五年間宜蘭地區混凝土價格仍於一定彈性內，並非一致，應認原告間並無聯合行為之協議云云，亦無足採。從而，被告以原告等違反公平交易法第十四條之規定命原告自處分書送達之次日起停止聯合行為，揆諸首揭說明，並無違誤；一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官徐 樹 海

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　阮 桂 芬