最高行政法院(含改制前行政法院)九十年度判字第二○三五號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十年度判字第二○三五號

原告

東森傳播事業股份有限公司

代表人

甲○○

被告

行政院新聞局

代表人

蘇正平

右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十九年二月十五日台八九

訴字第○四四八六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣原告係製播「東森育樂台」頻道之廣播電視節目供應事業，該頻道於民國八十七年十一月十一日十一時播出之「寰宇新知」節目，內容涉及廣告化，被告以其違反行為時有線電視法第四十一條第一項、廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一規定，乃依行為時廣播電視法第四十五條之二規定，以八十七年十一月十九日（八七）建廣五字第一八二三○號函處原告罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元）。原告不服，提起一再訴願遞遭駁回，遂提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂：一、根據行政法院三十九年判字第二號判例要旨：「當事人主張事實，須負舉證責任，倘所提出之證據，不足為其主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」今原告接獲原處分書時僅有書面記載並未見側錄帶，實難查證是否確有被告所指之違規事實，實與前揭行政法院判例要旨所言相違背，亦難昭原告信服。二、退萬步言，縱認原告確有播出「寰宇新知」節目，被告適用法律亦有違誤。被告並非系統經營者，當不受有線電視法之規範，再訴願決定逕謂依「廣播電視節目供應事業管理規則」一位階層行政命令之規則而認原告應適用有線電視法，不啻違背歷屆大法官釋示之原則，即「行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度」。三、原處分書並援引廣播電視法第二十九條之一作為處罰依據，然該條準用之條項並未包括廣播電視法第三十三條，是以處罰依據顯不存在。原處分、訴願決定及再訴願決定均有違誤，侵害原告權益甚鉅，今狀請判決併予撤銷，以維原告權益。

被告答辯意旨略謂：一、「衛星廣播電視法」於八十八年二月三日經總統公布施行，「有線電視法」亦於八十八年二月三日經總統令修正公布，本案原告違規事實及原處分之裁罰，均發生於八十八年二月三日前，是時原告仍屬廣播電視節目供應事業，本案應適用廣播電視法。另廣播電視節目供應事業管理規則於八十九年二月十七日業經行政院新聞局怡廣一字第○二三三三號令修正發布，八十九年二月十七日前，本案應適用行為時之廣播電視節目供應事業管理規則，合先敍明。二、按廣播電視節目供應事業之設立，應經行政院新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用廣播電視法第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定，為廣播電視法第二十九條之一所明定。同法第二十一條復規定「廣播、電視節目內容，不得有下列情形之一：⑴損害國家利益或民族尊嚴。⑵違背反共復國國策或政府法令。⑶煽惑他人犯罪或違背法令。⑷傷害兒童身心健康。⑸妨害公共秩序或善良風俗。⑹散佈謠言、邪說或淆亂視聽。」違反上述規定者，依同法第四十五條之二規定得處廣播電視節目供應事業三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。再依行為時廣播電視節目供應事業管理規則第十二條規定「廣播節目製作業、電視節目製作業、廣播電視廣告業為無線廣播、電視電臺、有線電視系統及有線電視節目播送系統策劃、製作節目或廣告者，應分別依廣播電視法、有線電視法及其相關法規辦理。」另依行為時有線電視法第四十一條第一項則規定「有線電視所播送之廣告，應與節目明顯區分。」此所稱廣告，依有線電視廣告製作標準第二條規定，係指藉有線電視系統傳送之聲音、影像或文字，其內容為推廣商品、觀念或服務者，依法即應與節目明顯區分。三、查原告所製播之「東森育樂台」頻道，播出之「寰宇新知」節目，其內容主要介紹「神奇充氣床」

、「橘之香去汙亮光劑」、「橘之香高氧清潔劑」、「橘之香萬能清潔劑」等產品，除不斷說明產品之神奇功能，時段中插播該產品廣告外，並在節目中明顯標示廣告中之「立即購」購物公司（ＴＶ　ＬＥＴＳ　ＧＯ）標誌，依其內容及表現形式觀之，原告未將節目與廣告明顯區分，事實明確，原告播出該等節目，被告依廣播電視法第四十五條之二規定，處原告罰鍰新臺幣九萬元，揆諸首揭說明，洵非無據。原告辯稱接獲原處分書時僅有書面記載並未見側錄帶，實難查證是否有被告所指之違規事實云云，按行政機關作成之文書本即具相當之證據力，何況本案被告所為之處分，皆附卷可稽（含本案監測錄影帶），原告違規事實洵堪認定，其將違法節目供應給有線播送系統業者播出，影響層面甚大，情節匪輕，被告依法核處尚無不當。按廣播電視法第四十五條之二所指之「經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶者」，依同法第二條第十一款之規定，乃稱其為「廣播電視節目供應事業者」，查原告領有廣播電視節目供應事業許可證，其為廣播電視節目供應事業應無疑義，屬廣播電視法第二十九條之一之管理範疇；違反者，依廣播電視法處罰，自不待言。再依廣播電視法第五十條第一項規定訂定之行為時廣播電視節目供應事業管理規則第十二條規定「廣播節目製作業、電視節目製作業、廣播電視廣告業為無線廣播、電視電臺、有線電視系統及有線電視節目播送系統策劃、製作節目或廣告者，應分別依廣播電視法、有線電視法及其相關法規辦理。」。廣播電視法第二十一條第二款規定「廣播、電視節目內容，不得有違背政府法令之情形」，所謂「政府法令」凡依中央法規標準法制定、發布者均屬之。行為時有線電視法為經立法院通過、總統公布之法律，自屬該款所稱之「政府法令」。原告將違反規定之節目於有線電視播送系統頻道中播出，顯已違背前開行為時有線電視法之第四十一條第一項規定「有線電視所播送之廣告，應與節目明顯區分」之「政府法令」。被告以違反行為時有線電視法第四十一條第一項規定，及廣播電視法第二十一條第二款暨同法第二十九條之一規定，爰依同法第四十五條之二規定核處罰鍰，並無不當。四、至原告訴稱：原告並非系統經營者，當不受行為時有線電視法之規範，且原處分援引廣播電視法第二十九條之一作為處罰依據，然該條準用之條項並未包含廣播電視法第三十三條，是以處罰依據顯不存在等語云云。惟查行為時有線電視法所規範者為有線電視系統經營者及頻道經營者，廣播電視節目供應事業並不在規範範疇內。本案原告係設立有案之廣播電視節目供應事業，屬廣播電視法規範之對象，被告依法核處，並無違誤，原告顯係對前揭法規適用，有所誤解。次查，原告係經合法登記之廣播電視節目供應事業，並領有本局核發之節目供應事業許可證，其具節目供應事業之身分，殆無疑義，其所製作之節目內容之管理，自應依廣播電視法第二十九條之一規定準用之。系爭節目為原告所製作，並於所屬頻道播放，自有上揭法令之適用。五、原告製播之「東森育樂台」頻道，於八十七年十一月十一日十一時起播出之「寰宇新知」節目，顯已違反行為時有線電視法第四十一條第一項「節目廣告化」之規定。原告對於其所製播之節目內容未盡注意之義務，任令該違法節目於有線播送系統頻道中播出，難謂與廣播電視法第二十一條第二款規定無違，自應負其法律上之責任。六、綜右論述，原告違反廣播電視法規定之事實甚為明確，被告於認事用法上並無違誤。原告所持理由，實不足採，祈請貴院鑒核，駁回原告之訴，以維法紀。

理由

本件被告以原告係廣播電視節目供應事業，八十七年十一月十一日十一時起於其所製播之「東森育樂台」頻道中播出「寰宇新知」節目，內容主要介紹「神奇充氣床」、「橘之香去汙亮光劑」、「橘之香高氧清潔劑」及「橘之香萬能清潔劑」等產品，節目中不斷說明產品之神奇功能，時段中插播該產品廣告外，並在節目中明顯標示廣告裏之立即購購物公司（TV LETS GO）標誌，依其內容及表現形式觀之，未將節目與廣告明顯區分，內容涉及廣告化，有查驗調閱錄影帶情形紀錄表附卷可稽。認原告違反行為時有線電視法第四十一條第一項、廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一規定，乃依行為時廣播電視法第四十五條之二規定，以八十七年十一月十九日（八七）建廣五字第一八二三○號函處原告罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元），一再訴願決定遞予維持，固非無據。惟查行政機關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則）外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍。行為時廣播電視法第四十五條之二規定，得處廣播電視節目供應事業銀元三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目；即規定針對不同之違規程度、輕重之違章情節，予以相對之處罰。主管機關於裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實裁處罰鍰，若未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為處分即屬違法。換言之，立法機關制定罰鍰額度之上下限，授權行政機關裁量權者，行政機關固得於該罰鍰之上下限內選擇適當之額度，惟應依受處罰之違規事實情節，考量立法授權目的為之。否則縱其裁處之罰鍰並未逾越法律規定之上限額度，亦損及立法授權行政機關裁量權之行使。本件原告於八十七年十一月十一日十一時播出之「寰宇新知」節目，內容涉及廣告化，有違首揭法條規定，其違規情節是否重大，被告未指明裁量理由，逕科處最高額新臺幣九萬元罰鍰，其是否符合前揭行使裁量權原則，非無商榷之餘地，原告起訴意旨指摘雖未及此，惟原處分既有違誤，訴願及再訴願決定遞予維持，亦難謂合，則原處分及一再訴願決定應併予撤銷，由被告另為適法之處分，以期平允。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　彭　秀　玲