最高行政法院(含改制前行政法院)九十年度判字第五○七號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　九十年度判字第五○七號

原告

彰化縣液化氣體燃料商業同業公會

代表人

甲○○

被告

行政院公平交易委員會

代表人

趙揚清

右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十七年八月十八日台八十

七訴字第四○七○四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣原告藉中國石油股份有限公司（下稱中油公司）民國八十六年一月一日及四月五日調整家用液化石油氣批價時機，經由其理監事會議達成同時調整家用桶裝瓦斯零售價格之共識，並共同決定家用桶裝瓦斯零售價格。案經被告查證認定原告之行為屬聯合行為，違反公平交易法第十四條之規定，乃以八十六年九月十九公處字第一五八號處分書命原告於收受該處分書之次日起，應立即停止前項聯合行為。原告不服，一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂：按事業不得為聯合行為，固為公平交易法第十四條所明定。惟所謂「聯合行為」，依同法第七條規定，係指「事業以契約，協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量．．．相互約束事業活動之行為而言」。依此規定，事業間之「相互約束」，當指各事業彼此間，對於特定之活動（如價格）具有「合意」始足當之。倘若事業彼此之間，未達相互約束之「合意」，自非該當本條之規範對象。查：原告公會第十一屆理事長劉錦道於八十五年四月二十五日第十一屆第三次會員大會中，以會議主席身分，致開會詞時，致詞內容雖有「．．．請各位會員維護自己權益勿殺價求售，殺價後價格不易調起，請大家團結共同保持市場穩定．．．」等語。彰化縣市面瓦斯零售商，縱有自八十六年一月一日及同年四月五日起分別調漲價格，但原告公會理事長劉錦道以大會主席之身分作上開致詞，係早在七、八個月前，甚至一年之前，且無關調漲價格幅度之隻字片語，劉錦道之上開致詞內容空泛籠統，並無具體要求各事業作漲價聯合行為之含意，且會員大會就會議主席之致詞內容係渠自說自唱，與會會員僅是姑且聽之，並未作成「決議」，尤未通令全體會員一體遵行，於各零售商而言，別無彼此「合意」可言。劉錦道於八十五年十一月十八日第十一屆第十次理監事會議中，又以會議主席身分報告，雖談及：「總經銷商北誼興業公司，於本月十一月份調漲氣源油價每公斤零點三元，應反映同業成本作適當調整」云云，惟該會議主席報告之事項，並未列入討論議案，亦未作成任何決議，尤以事後北誼興業公司，並未對中、南部分銷商調漲經銷價格，所以彰化縣零售商亦未反映調漲零售價格。原告公會既未依照會議主席之報告而列入討論事項，亦未作成任何決議，更未調漲售價，非但無所謂聯合行為之「合意」，尤未有相互約束之行為。況且公平交易法並無處罰「聯合行為」未遂之規定，自不得遽以罰則相繩。前開理監事會議中所討論「秀水鄉東興煤氣行惡性競銷液化石油氣，為鄰近鄉鎮同業紛紛投訴，請加予制止案」，並決議理事長會同該地區理監事前往實地了解勸導制止一事，實因該秀水鄉「東興煤氣行」未事先經客戶叫送，即自動載送預裝瓦斯桶至客戶家裡擺設，每戶預留一桶，幾近硬性推銷，待客戶原有舊桶瓦斯用罄時，由客戶自行換裝接頭使用，因客戶大多不會自行換裝，且非常危險，一有不慎，瓦斯漏氣，岌岌可危，釀成巨災，造成安全顧慮，經原告公會理事劉錦道前往接洽溝通，該行負責人接受勸止，樂意接受，並改為由用戶隨送之正常營業方式，原告公會並無何任約束及聯合行為，且無關漲價問題，被告不盡調查能事，未充分瞭解事實經過，遽作妄斷，自嫌草率。八十六年五月十六日第十一屆第十二次理事會中，劉錦道雖以會議主席身分致開會詞時陳稱：「中油公司前調整批價時受各位共識配合才能夠順利達成，但是還有少部份同業以低價銷售攤販，希望各地區理監事加以輔導」等語。

惟中油公司係分別於八十六年一月一日及同年四月五日二次宣布調漲批價，而原告公會在中油公司宣布調漲批價期間，並未召開任何理監事會議或會員大會，此有歷次理監事會及會員大會紀錄可稽。在中油公司宣布調漲批價之前後，原告公會並未召開任何有關調漲零售價格之會議，既無任何會議，自亦無可能藉任何契約，協議或其他方式達成調漲售價之「合意」之「聯合行為」，被告不憑證據，憑空認定原告公會涉有「聯合行為」，殊有認定事實不憑證據之違誤。再查，原告公會日常事務由公會總幹事處理，倘若原告公會對瓦斯零售價格有一致調漲之決議，而有行文通知各地會員或用電話個別通知之舉動，亦當由公會總幹事為之。但原告公會總幹事周淑賢並未有何對公會會員發文通知及分別電話告知之作為，此可調閱原告公會發文登記簿及查核電話費紀錄即可明白。被告從無按此步驟進行調查，以期發現真實，即遽以認定原告公會有「聯合行為」，殊嫌率斷。另查被告謂派員訪查彰化縣內十家零售商事業主結果，有二家事業主稱調漲零售價是公會電話通知或書面通知云云，惟原告公會若曾有決議漲價之聯合行為，果要通知會員週知遵行，必擇其一而行，且通知之方式一致，不可能有用電話通知，有用公文通知，造成作業之困難，此為事理之常。被告竟以違反常理之臆斷方式，稱公會或電話通知，或公文通知，另有依媒體報導而調漲云云，而認定原告公會有聯合行為之嫌，自有違背經驗法則之違誤。事實上，彰化縣瓦斯零售價格並未調漲一致，各家自由銷售，即是原告公會理事長劉錦道自營之零售業，每公斤價格亦僅新臺幣（下同）二十二點一四五元、二十公斤裝為四四三元，此有二聯式發票存根聯影本可證。價格既然不一，自由競銷，自無所謂聯合行為可言。又液化石油氣（瓦斯）之銷售上、中、下游管道係：中油公司賣給經銷商（如北誼興業公司），經銷商再轉批售給灌裝場（分裝場），灌裝場再分售予零售商，並向承購之零售商收取價金。而最上游之中油公司宣佈調漲批售價格，中、下游之經銷商及灌裝場勢必亦步亦趨，追隨調漲，此乃經營生意當然之理。中油公司既宣佈調漲，零售商前去向灌裝場購買，灌裝場當然按調漲後之價格收費，是則通知零售商及業主自八十六年一月一日及八十六年四月五日調漲價格者，係灌裝場之業者或其使用人，並非原告公會。茲經原告公會事後查知通知調漲價格係分裝場之工人賴山火，傳訊或囑託訊問。被告派員訪查彰化縣內十家瓦斯零售業者，其中部分業主訛指是公會電話通知或公會書面通知云云，純屬誤會，且是搪塞之詞，絕非實在。末查，液化石油氣各地區零售價格，在八十年二月二十二日經行政院國軍退除役官兵輔導委員會液化石油氣供應處液供業字第○○六六二號函示：奉行政院八十年一月十五日台八十經一八九○號函核定：中部地區每公斤零售價為二十三元，有該函影本可證。而中油公司前開先後二次宣佈調漲批價，每公斤計調漲一點四五元，是以每公斤原來售價二十三元，加上中油公司調漲之一點四五元，已是二十四點四五元，以二十公斤裝桶裝瓦斯，則為四百八十九元，依此計算，與原處分書所稱之五○○元相較，亦僅調漲十一元而已，絕非原處分書所稱調漲五十元云云，被告之計算方法，顯然錯誤。被告未調查詳實，片面取材，誤以原告公會涉有聯合行為，違反公平交易法之規定，遽作處分，認事用法自有違誤，爰訴請撤銷訴願、再訴願決定及原處分等語。

被告答辯意旨略謂：按事業不得為聯合行為，為公平交易法第十四條所明定，所稱「聯合行為」，依同法第七條規定，係指「事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量．．．交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言」。又「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限」，同法施行細則第二條亦有明文。而同業公會為同業間共同組成之團體，且具有同業之代表性，為同法第二條第三款所稱之事業，揆其立法始意，係在防範藉由同業公會進行同業間相互約束事業競爭活動之情事，而妨礙競爭之秩序。故同業公會如有透過理監事會議就同業間競爭事項達成相互限制競爭之共識，如足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者，即為違反公平交易法第十四條聯合行為之禁制規定。不論其有無正式開會或列入提案，且不論有無正式發文及是否由公會人員電話通知會員，亦不論其共識為應漲價或不應降價競爭，均不影響其聯合行為之本質。本件原告主要之主張為原告公會並未發文或電話通知所屬會員漲價，亦無藉由開會共同達成漲價合意；且原告第十一屆理事長劉錦道於多次會員大會、理監事會議、理事會議中之發言係其自說自唱，並未作成決議；又最上游之中油公司調漲價格，則其下游之經銷商或灌裝場必亦步亦趨追隨調漲，此次二度調漲係由分裝場之工人賴山火通知，部分業主訛指為原告所通知，並非原告所通知等，主張並未違反公平公交法之規定。惟查：原處分調查階段訪查之十家事業中，計有六家事業指稱八十六年一月一月及同年四月五日二度調漲價格之原因係原告以電話通知調漲，並自承當時即依照原告決定之價格販賣。

按一般常情，會員對於公會之運作應有一定之認識，是否會如原告所稱對於分裝場工人之通知言聽計從，似非無疑。又原告本項主張除曾在本件行政訴訟提起前提出外，其真實性亦待澄清。原處分調查結果，彰化地區業者一致於八十六年一月一日及同年四月五日二度調漲家用桶裝瓦斯零售價格，以二十公斤裝為例，由八十五年底一般價格四四○元至四五○元，於八十六年一月一日一致調漲至四九○元，並於同年四月五日第二度一致調漲至五○○元。按業者雖皆知中油公司調漲售價之事，然各業者是否調整，及調整幅度為何，在各自合理成本之考量下，當有所差異，不致相同。原告稱秀水鄉東興煤氣行惡性競銷液化石油氣乙案，係關於業者未經叫送即自動載送預裝瓦斯，涉及瓦斯使用安全問題，無關漲價。經查原告第十一屆二位常務理事業已自承於第十次理監事會議討論秀水鄉東興煤氣行惡性競銷液化石油氣案，係因該煤氣行惡性競價銷售，破壞原有市場秩序，致使鄰近同業投訴違背同業共識，請原告派員加以制止。原告主張與本會調查所得，並不相同。原告第十一屆理事長於八十五年四月五日（應為二十五日）第十一屆第三次會員大會中呼籲會員「維護自己權益勿殺價求售，殺價後價格不易調整，請大家團結共同保持市場穩定」及同年十一月十八日第十一屆第十次理監事會議中表示「總經銷商北誼興業公司於八十五年十一月份調整氣源油價每公斤零點三元應反映同業成本作適當調整。」八十六年第十一屆第十二次理事會議表示：「中油公司前調整批價時受各位共識配合才能夠順利達成，但是還有少部分同業以低價銷售攤販，希望各地區理監事加以輔導。」雖未直接證明與漲價有關，但配合其他各項情事，原告確有致力於價格競爭抑制之情形。且其中第十一屆有三位常務理事自承會議獲共識，認為應隨北誼興公司八十五年十一月份調整經銷價格，同時調整零售價格，作適度之成本反映。可見原告所召開各項會議並不因有無正式紀錄、有無正式提案而影響其形成共識之可能性。且依照理論，聯合行為之構成並不以會議召開之形式為限，只要事實上能形成共識之方式，均屬可能。原處分依據實際調查市場情形、實地訪查業者、請相關人等到會陳述以及配合相關文書資料佐證而為綜合之認定，並非僅以原告第十一屆理事長劉錦道之發言為依據，亦非憑空想像，認事用法應無違誤。綜上所陳，本件原告之訴為無理由，請予駁回等語。

理由

按「本法所稱事業如左：．．．三、同業公會。」「事業不得為聯合行為。」「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」」「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」分別為公平交易法第二條第三款、第十四條前段、第七條及同法施行細則第二條所規定。本件被告以原告藉中油公司八十六年一月一日及四月五日調整家用液化石油氣批價時機，經由其理監事會議達成同時調整家用桶裝瓦斯零售價格之共識，並共同決定家用桶裝瓦斯零售價格之行為，係以合意方式，與有競爭關係之他事業共同決定商品價格等，相互約束事業活動之行為，違反公平交易法第十四條之規定，乃以八十六年九月十九公處字第一五八號處分書命原告於收受該處分書之次日起，應立即停止前項聯合行為。原告不服，循序主張如事實欄所載。經查中油公司八十六年一月一日調漲家用液化石油氣批售牌價每公斤一．○七元，八十六年四月五日再度調漲批售牌價每公斤○．三八元，為兩造所不爭。次查，據彰化縣政府調查結果，彰化地區家用桶裝瓦斯業者，以二十公斤桶裝瓦斯為例，八十五年底之一般價格為四四○元至四五○元，八十六年一月一日一致調漲至四九○元，八十六年四月五日第二度一致調漲至五○○元。受訪八家事業中有二家事業表示價格調整原因係原告通知漲價所致，另一家表示四月五日石油漲價經電視公布，隔日即跟進漲價，原告再補公文。被告八十六年七月十一日派員赴彰化縣家用桶裝瓦斯分銷商營業處所查證，依受訪事業之陳述於現場填寫制式調查表，計調查十家分銷商，複查結果，調價情形與彰化縣政府調查結果大致相符（八十六年一月一日僅二家填報四八○元，餘一致調漲至四九○元，八十六年四月五日僅一家填報四九○元，餘一致調漲至五○○元），且六家事業指稱八十六年一月一日及同年四月五日二度調漲價格之原因係原告以電話通知調漲，並自承當時即依照原告決定之價格販賣。而原告第十一屆理事長於八十五年四月二十五日第十一屆第三次會員大會中呼籲會員「維護自己權益勿殺價求售，殺價後價格不易調整，請大家團結共同保持市場穩定」及同年十一月十八日第十一屆第十次理監事會議中表示「總經銷商北誼興業公司於八十五年十一月份調整氣源油價每公斤零點三元，應反映同業成本作適當調整。」八十六年五月十六日第十一屆第十二次理事會議表示：「中油公司前調整批價時受各位共識配合才能夠順利達成，但是還有少部分同業以低價銷售攤販，希望各地區理監事加以輔導。」八十五年十一月十八日原告第十一屆第十次理監事會議紀錄記載：「討論事項：‧‧‧㈡案由：秀水鄉東興煤氣行，惡性競銷液化石油氣，為鄰近鄉鎮同業紛紛投訴，請加以制止提請討論案。

議決：理事長會同該地區理監事前往實地了解勸導制止。」八十六年二月十二日原告第十一次理監事會議紀錄記載：「上次會議決議案執行情形：秀水鄉東興煤氣行，惡性競銷液化石油氣，為鄰近鄉鎮同業紛紛投訴，業經本會理事長會同理監事前往協調，該行已改善。」原告第十一屆常務理事含理事長在內共有五位常務理事，被告函請原告渠等到場說明，其中三位常務理事自承八十五年十一月十八日第十一屆第十次理監事會議，獲共識認為應隨北誼興公司八十五年十一月份調整經銷價格，同時調整零售價格，作適度之成本反映，惟事後北誼興公司並未對中、南部分銷商調整經銷價格，故原告未作出反映。二位常務理事自承第十次理監事會議討論前開秀水鄉東興煤氣行惡性競銷案，係因該行惡性競價銷售，破壞原有市場秩序，致使鄰近同業投訴該行違背同業共識，請原告派員加以制止。並有二位常務理事自承公會理監事對中油調整批價事，有共同認知，認應同時調整家用桶裝瓦斯價格。另二位常務理事自承彰化地區家用桶裝瓦斯零售價格在八十五年底為每公斤二二．五元，惟因中油公司在八十六年一月一日調整批售價，所以才在業者共同認知下，調整為每公斤二四．五元。另在八十六年四月五日中油公司再度調整批售價時，同業亦在共同認知下，同時調整售價每公斤二五元，有彰化縣政府八十六年四月三十日八六彰商字第○七七七五七號函附彰化縣瓦斯桶裝瓦斯價格變化情形、桶裝瓦斯零售價格調查表、陳述紀錄、原告理監名冊、會員名冊及原告之會員大會、理監事會議、理事會議等紀錄影本等附原處分卷可稽。由上資料顯示，中油公司二次調漲價格計每公斤一．四五元，是以二十公斤裝桶裝瓦斯零售價格倘僅反映上開批售價調漲成本，應只調漲二十九元（原告常務理事之一於被告詢問是稱，自八十年迄八十六年七月二十八日渠受詢闆時，分裝費及運輸費均未變動）。業者縱知中油公司調漲批售價，然桶裝瓦斯各分銷商之購氣、經營等成本不同，各業者是否調整及其調整幅度，在各自合理成本之考量上，當有所差異。

然彰化地區家用桶裝瓦斯業竟於同一時間開始調漲為同一價格，且調漲幅度，以二十公斤桶裝者為例，由四百四十元至四百五十元調漲至五百元，調漲五、六十元，異於以售價漲幅計算之成本變動幅度，衡情顯非自由競爭市場下各事業獨立決定事業行為之結果。且彰化縣政府及被告訪查業者結果，亦有不少業者指稱係原告通知（電話）調漲，而依原告決定之價格販售。參以前述會議紀錄及原告常務理事之陳述，原告於中油公司調漲批售價前，原告即呼籲會員勿殺價求售，維持市場穩定價格，對於競價銷售之業者，並前往制止。且針對北誼興公司八十五年十一月份之調價，亦達成共識隨之調整售價，僅事後因北誼興公司未對中部地區分銷商調價而未調整。原告於中油公司調漲批售價前，即對市場價格有所約束，觀前述原告理事長於八十六年五月十六日理事會之陳述，益證本件中油公司調漲批售價格後，原告應曾要求業者統一調價，多數業者依原告決定之價格販售，少數業者以較低價格販售，故要求該區理監事加以輔導。是原告藉中油公司調漲批售價時，由理監事達成同時調整家用桶裝零售價格之共識，並共同決定零售價格，係以合意方式，與有競爭關係之他事業共同決定商品價格等，相互約束事業活動，有違首揭公平交易法第十四條規定。原告既有合意價格等聯合行為，不論有無正式開會或列入提案？會議紀錄有無記載？有無正式發文？是否由公會人員電話通知會員？是否全部會員均已受通知？業者是否全部依原告決定販售？均不影響其聯合行為之本質。原告請求訊問其總幹事周淑賢證明，原告公會未發文或電話通知所屬會員調漲零售價格並無必要。所提公文發文簿影本縱係真實，亦只證明原告未經發文手續通知會員調漲而已。電話費用只足以證明原告使用電話之多寡，所舉證人賴山火係分銷商員工，業者調漲與否，如何調漲與無關，原告主張係賴出火打電話通知業者調漲乙節，與常情有悖，即令屬實，亦與原告有無前述違章行為無響，自無訊問或調閱之必要。部分受訪業者及原告常務理事就售價或調整經過，陳述與前述業者、常務理事所述不同，或係記憶錯誤，或係避重就輕、迴護之詞，且如前所述，原告有否通知全部業者？業者是否全部依原告決定販售，與其聯合行為之構成不生影響，故不因部分業者陳述不同而異。至原告提出其理事長劉錦道自營之零售業之統一發票，經查係八十六年十二月底至一月份之部分發票，除其中發票字號最末之發票乙張（未載日期），係二十公斤裝五百元外，其餘均為二十公斤裝四四三元。依其於被告詢問時稱：自八十年至八十五年底渠所經營之明昌煤氣行二十公斤裝銷售價格為四百五十元，八十六年一月一日中油公司調漲，因係元旦，故於二、三天後調整為售價四八○元。八十六年四月五日中油公司第二次調漲，渠未及時知悉，故於十餘天後調整為五百元。所述與所提發票內容未盡相符，況觀其所提發票，第00000000號發票日期為八十六年一月十日，而其後之第00000000號、第00000000號、第00000000號發票日期則為八十六年一月三日，號碼在前之發票日期在後，與常情相違，其所提發票之記載顯有不實，不足為憑。末查，行政院國軍退除役官兵輔導委員會液化石油氣供應處八十年二月二十二日液供業字第○○六六二號函轉行政院八十年一月十五日台八十經一八九○號函核定之價格，係八十年間者，原處分所計算之調價幅度係按八十五年十二月底價格計，原告聲稱業者僅調漲十一元云，顯有誤會。綜上，原告所訴各節，均無足採，原處分以原告所為，違反公平交易法第十四條之規定，命於收受處分書之次日起，應立即停止該聯合行為，揆諸首揭規定，洵無違誤。一再訴願決定遞予維持，俱無不妥。原告訴請撤銷，非有理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官黃　綠　星

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　邱　彰　德