最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第00284號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第00284號

上訴人

行政院公平交易委員會

代表人

乙○○

被上訴人

花蓮縣液化氣體燃料商業同業公會

代表人

甲○○

上列當事人間因公平交易法事件，上訴人對於中華民國93年8月26日臺北高等行政法院91年度訴字第1568號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

被上訴人被檢舉統一規定花蓮地區桶裝瓦斯價格由原先20公斤裝每桶新台幣（下同）300元，自民國89年1月份起調漲至400元，至同年4月份已調漲至560元，涉有聯合壟斷、哄抬價格，違反公平交易法之規定等情。案經上訴人調查結果，以被上訴人於89年3月間召集花蓮地區瓦斯行同業開會，達成調漲桶裝瓦斯零售價格之共識，限制花蓮地區桶裝瓦斯分銷市場之競爭，足以影響市場功能，違反公平交易法第14條規定，乃依同法第41條前段規定，以90年7月23日（90）公處字第090號處分書（下稱原處分）命被上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處以罰鍰60萬元。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定及原處分。

被上訴人於原審起訴主張：（一）按89年間中國石油股份有限公司（下稱中油公司）一再調整液化石油氣價，合法業者反映惡性競爭不敷成本，被上訴人花蓮縣液化氣體燃料商業同業公會係依商業團體法成立之合法團體，按商業團體法第1條暨第5條第4款規定，乃於89年3月底以電話聯繫會員業者召集會議，但出席並不踴躍，僅十餘家業者出席，出席業者普遍認為自中油公司漲價幅度過高後，過去因非法無照經營業者殺價競爭關係始終無法合理反應成本，基於虧損之經驗，咸認要做適度調整。被上訴人以代表人個人經營之太平煤氣股份有限公司經營狀況為例，依照行政院國軍退除役官兵輔導委員會液化石油氣供應處時代成本計算公式，試算出合理價格家用瓦斯20公斤裝應為560元，16公斤裝為450元，營業用因市場競爭無法試算，此項價格純粹以被上訴人代表人個人經營之公司成本試算，並不做為業者販賣價格，業者可自行決定自己之銷售價格。上述會議無作成決議，其由被上訴人提供之上揭價格亦屬建議售價，目的在調處業者糾紛，無任何拘束力。（二）按公平交易法第14條前段規定：「事業不得為聯合行為。」，又聯合行為，依同法第7條規定，係指事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品，設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為。有關液化氣體燃料商業同業公會理監事會議決定家用瓦斯零售價格有無牴觸上開聯合行為，歷年來之法院判決認定不一，揆諸最高法院84年度台非字第250號判決，所稱聯合行為之主體至少需有二個以上，如無二個聯合行為之主體，不得為公平交易法第7條之聯合行為；臺灣高等法院花蓮分院87年度上易字第393號判決，並進一步闡釋花蓮液化氣體燃料公會與其會員之液化氣體燃料商並非處於競爭關係，且僅有一主體（即該處分僅以被上訴人為處罰主體），自不能為公平交易法第7條之聯合行為等。故同業公會僅一主體，應不能以聯合行為視之。（三）復查公平交易法第7條規定聯合行為之形式包括契約、協議或其他方式之合意等態樣，並未規範同業公會之決議，上訴人於88年8月30日修正公平交易法施行細則第5條，除保留原第1項規定外，並增定第3項認定同業公會藉章程或會員大會、理監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第1項之水平聯合‧‧‧等文，有違法律保留原則。按上揭第7條規範之聯合行為指二個主體以上，同業公會僅一個主體，如欲將同業公會之決議或行為規範在第7條之水平聯合之內，應以法律定之；又中央法規標準法第5條第2款明定關於人民之權利、義務者，應以法律定之，而商業團體依商業團體法第2條規定其性質為法人，公平交易法施行細則為行政命令，上揭公平交易法施行細則第5條第3項之規定已限制商業團體法人之權利，自不能以行政命令定之，應規範在公平交易法之條文內。故該細則第5條第3項規定違反法律保留原則及牴觸中央法規標準法之規定至為明顯。（四）又即便前項施行細則規範之同業公會決議或行為合乎聯合行為之水平聯合，按事業團體或同業公會之決議，須經有權機關（如會員大會）依法律規定及章程所為合法決議，才符合公平交易法第7條規範聯合行為中「其他方式之合意」之形式，非依法定程序完成之決議（例如理監事會不經會員大會而逕自做成與會員權利義務有關事項之決議），須事實上有拘束力，始受上揭第7條之規範。上訴人未善盡查察責任，所陳事實與實際有所出入，遽與認定被上訴人違反聯合行為之禁止規定，被上訴人至為不服云云。

上訴人則以：（一）被上訴人邀集市場上具有競爭關係之會員召開會議，從事相互約束商品價格之聯合行為，實難卸主導是次家庭用液化石油氣聯合調漲零售價格之責：被上訴人指稱其係依商業團體法及章程之規定，被動就會員反映事項，召集相關人員就其糾紛予以調處，並未具備違反聯合行為意思乙節，按被上訴人代表人自承因同業會員過去因殺價競爭關係一直無法合理反映成本，普遍都是虧損經驗下，且當時中油公司漲價幅度過高，為使桶裝瓦斯零售售價適度調整，故於89年3月底前以電話聯繫會員業者於花蓮市統帥飯店出席集會，會中被上訴人代表人並以其經營之公司為例，依照液供處時代成本計算公式，試算出合理價格家用桶裝瓦斯20公斤裝應為560元，16公斤裝為450元，雖被上訴人辯稱該成本計算方式，係供業者參考，會員皆具有高度自主性，惟證諸本案其他受訪出席業者之陳述紀錄，其皆表示會中達成依據被上訴人代表人計算之合理價格銷售之共識，且部分業者亦表示曾接獲以被上訴人名義對該決議價格之行文通知，且查業者或自89年3月28日或自4月1日起，多遵循此價格之聯合行為內容，故客觀上被上訴人已導致同業間零售價大致相同，顯見被上訴人召集會議，係邀集市場上具有競爭關係之會員，從事相互約束商品價格之聯合行為，被上訴人實難卸主導該次家庭用液化石油氣聯合調漲零售價格之責，況查公平交易法第7條之合意，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者均屬之，故被上訴人是否有強制會員行為之能力，亦無礙構成聯合行為之認定。（二）公平交易法第2條第3款將同業公會亦認屬本法規範之事業，復為補充解釋同業公會作為聯合行為單一主體之態樣，復透過公平交易法施行細則第5條第3項之增訂，以揭櫫本法之規範目的及避免脫法行為之發生，此並無逾越本法之授權目的、內容及範圍，更遑論有何違反授權明確性原則之處。又公平交易法第7條係以事業從事交易與競爭活動之特性為規範基礎，因此要求聯合行為必須具有競爭關係之二以上事業，惟若嚴格解釋公平交易法第7條之規定，則事業恐可以本條之文意作為掩護，從事違法的聯合行為而不用受到處罰。聯合行為之類型除可由各個事業透過契約或其他方式合意來完成外，亦可透過組織之方式進行，同業公會即是最典型利用組織來遂行聯合行為之案例。欲為聯合行為之事業，既可選擇彼此商議以契約或其他方式合意以做成聯合行為，亦可藉由同業公會之決議來完成，而二種方式對於事業之競爭自由限制並無不同，對市場功能之影響亦無軒輊，因此在公平交易法對此二種方式應給予相同之評價，而非僅以意思外在形式的不同，而做不同的處理。蓋意思表示對外主體的轉換，在同業公會的情況，係以同業公會對外為意思表示，此並無異於該聯合行為之意思聯絡係由具競爭關係的複數事業所發動之事實，即外在法律上意思表示主體的變動並不會影響內在經濟上實際獲益者之可非難性。同業公會雖與其所屬會員並不處於相互競爭關係，但依上述理由並不影響其作為公平交易法第7條聯合行為行為主體之適格。（三）商業團體法主要係規範商業團體之成立、組織及類型等，其內容並未涉及競爭行為之規範，被上訴人自稱其違法行為合於商業團體法之規範，企圖藉以免責，顯係諉過之詞，殊不可採。被上訴人訴稱本案之發生係因公會會員反應業者間有不敷成本、「惡性不公平競爭」之行為，會員同業於長期虧本狀態下，為求生存，必無精神、財力改善注重安全措施，則消費者終將同蒙其害，造成兩敗俱傷之結果，故而建請公會行使會務、介入協調等語；被上訴人並援引商業團體法及章程規定主張其介入會員同業間糾紛之調處，係依法執行會務，並為增進共同利益云云。惟按依商業團體法第5條第4款規定：「商業團體之任務如左：…四、關於同業糾紛之調處事項。」同業公會對於同業間發生糾紛雖得介入調處，所謂「同業紛爭」應係指具體之個案紛爭，得由公會利用類似仲裁協調之方式協助調處之事件，被上訴人泛稱其為調處同業間之惡性不公平競爭行為，被動就反應事項召集相關人員為決議等事，惟被上訴人於89年3月間召集花蓮地區瓦斯行同業開會，主要係參照液供處時代之成本公式試算桶裝瓦斯價格，達成調漲桶裝瓦斯零售價格之共識，被上訴人顯已產生引導並致使相互競爭關係之會員業者採取聯合調漲桶裝瓦斯售價之共同行為效果，縱被上訴人辯稱係依商業團體法行使會務，惟其已與公平交易法所揭櫫之維持市場競爭之立法意旨牴觸，故被上訴人業已違反公平交易法第14條之規定堪予認定，原處分經核並無違誤。

原審判決撤銷訴願決定及原處分，係以：（一）80年2月4日公布、81年2月4日施行之公平交易法即行為時之公平交易法第7條既對於聯合行為為立法定義：「事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言」，則同法第14條所謂之「事業不得為聯合行為」，當即指事業不得為同法第7條所稱之聯合行為，而同法第41條所稱之「對於違反本法規定之事業」，當係指違反同法第14條之禁止規定，亦即為同法第7條所規定之行為而言。至事業所為之行為態樣，雖可能亦達成與公平交易法第7條立法定義所稱之聯合行為同樣之影響或更超越者，惟立法者既無意禁止之，則行政機關自不得另設限制並據以為處罰之構成要件。（二）81年6月24日發布之公平交易法施行細則第2條規定，係對於行為時公平交易法第7條所稱之「相互約束事業活動之行為」限縮於「以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者」之範圍，且就同條所稱之「其他方式之合意」為闡明，核其未牴觸母法所擬規範之「事業」及「與有競爭關係之他事業」之要件，故無增加母法所無之對人民基本權利限制之疑慮。然查88年8月30日公平交易法施行細則第5條第3項（原審判決誤植為第7條第3項）增訂：「同業公會藉章程或會員大會、理監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第1項之水平聯合；同業公會代表人得為行為人。」之規定，將原非該當「事業」及「與有競爭關係之他事業」構成要件之行為態樣，以施行細則之規定擬制為公平交易法第7條所禁止之聯合行為，則顯已增加法律所無之限制。（三）至關於可否以施行細則之規定，作為處罰之構成要件，近有司法院釋字第566號解釋：「憲法第19條規定，人民有依法律納稅之義務，係指人民有依法律所定之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及稅捐減免等項目，負繳納稅捐之義務或享受減免稅捐之優惠，主管機關基於法律概括授權而訂定之施行細則，僅得就實施母法所定納稅義務及其要件有關之事項予以規範，不得另為增減，否則即屬違反租稅法律主義；又有關人民自由權利之限制，應以法律定之，且不得逾越必要之程度，憲法第23條定有明文，如立法機關授權行政機關發布命令為補充規定者，行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，亦得就執行法律有關之細節性、技術性事項以施行細則定之，惟其內容不得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，迭經司法院釋字第313號、第367號、第385號、第413號、第415號、第458號等解釋闡釋甚明。是租稅法律主義之目的，亦在於防止行政機關恣意以行政命令逾越母法之規定，變更納稅義務，致侵害人民權益。」，此雖係針對租稅法律主義而為解釋，然如前揭司法院釋字第313號解釋所指出行政罰涉及人民權利之限制，關於其處罰之構成要件及數額，自應與租稅同以法律保留，是行政機關亦不得於施行細則內增加母法所無之限制。至上訴人辯稱公平交易法於公布之初即已有第2條第3款規定：「本法所稱事業如左：同業公會。」，其用意即在規範同業公會為聯合行為云云，惟查該條文僅係就該法所稱之「事業」加以定義，苟依上訴人之邏輯，則公平交易法既於第2條就「事業」規定涵蓋公司、獨資或合夥之工商行號、同業公會、其他提供商品或服務從事交易之人或團體，則何須煩勞立法者就行為態樣另為規範？（四）況查公平交易法於91年2月6日修正公布增列第7條第4項規定：「同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第2項之水平聯合。」，將原施行細則第5條第3項（原審判決誤植為第7條第3項）之規定，提昇至法律之全位階，是應認立法者自斯時起始同意將同業公會之此一行為併列為公平交易法所禁止並處罰之之範圍內，同業公會在此之前之行為，基於法律不溯及既往之原則，自不應受罰。綜上所述，原處分以被上訴人違反行為時公平交易法第14條前段之規定，依同法第41條裁處被上訴人以罰鍰60萬元並命立即停止違法行為，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有不合等語，為其判斷基礎，固非無見。

本院查：按「本法所稱事業如左：．．．三、同業公會。」「事業不得為聯合行為。」「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」」「本法第7條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。本法第7條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」分別為行為時公平交易法第2條第3款、第14條前段、第7條及同法施行細則第5條第1項所規定。同法施行細則第5條第3項並進一步規定「同業公會藉章程或會員大會、理監事會議決議或其他方法所為拘束事業活動之行為，亦為第一項之水平聯合」。參諸公平交易法於91年2月6日修正公布增列第7條第4項規定：「同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第2項之水平聯合。」，將原施行細則第5條第3項之規定，提昇至法律之位階，可知因禁止聯合行為的目的在防止多數事業以採取共同市場行為的方式限制競爭。由於現實的觀察，許多聯合漲價均係同業公會所主導，且同業公會係由彼此間具有競爭關係之事業所組成之團體，同業公會之組織章程或會務決議之形成皆係由於會員之直接參與或基於成員企業之授權，其決定具有合意之性質，因之同業公會之決議應受公平交易法之規範。本件被上訴人係公平交易法第2條第3款所規定之事業，自應受公平交易法所規範。公平交易法第7條係以事業從事交易與競爭活動之特性為規範基礎，因此要求聯合行為必須具有競爭關係之二以上事業，若嚴格解釋公平交易法第7條之規定，則事業恐可以本條之文意作為掩護，從事違法的聯合行為而不用受到處罰。聯合行為之類型除可由各個事業透過契約或其他方式合意來完成外，亦可透過組織之方式進行，同業公會即是最典型利用組織來遂行聯合行為之案例。欲為聯合行為之事業，既可選擇彼此商議以契約或其他方式合意以做成聯合行為，亦可藉由同業公會之決議來完成，而二種方式對於事業之競爭自由限制並無不同，對市場功能之影響亦無軒輊，因此在公平交易法對此二種方式應給予相同之評價，而非僅以意思外在形式的不同，而做不同的處理。又意思表示對外主體的轉換，在同業公會的情況，係以同業公會對外為意思表示，此並無異於該聯合行為之意思聯絡係由具競爭關係的複數事業所發動之事實，即外在法律上意思表示主體的變動並不會影響內在經濟上實際獲益者之可非難性。同業公會得作為公平交易法第7條聯合行為行為主體之適格，亦為本院一向之見解（參本院86年度判字第3262號、87年度判字第272號、88年度判第407號、第1985號、90年度判字第507號判決）。本件被上訴人之代表人於89年3月底以電話聯繫會員業者召集會議，有十餘家業者出席，會中依照液供處時代成本計算公式，試算出合理價格家用瓦斯20公斤裝應為560元，16公斤裝為450元等情，有被上訴人第12屆理監事名冊、會員名冊、被上訴人代表人陳述紀錄、公司基本資料查詢、證人李振亮、劉中玄、劉陳秀草、羅彩嵩、翁宗榮陳述紀錄、統一發票等附於原處分卷及液化石油氣成本分析表附卷可稽，其達成調漲桶裝瓦斯零售價格之共識，係以合意方式，與有競爭關係之他事業共同決定商品價格等，相互約束事業活動，限制花蓮地區桶裝瓦斯分銷市場之競爭，足以影響市場功能，違反公平交易法第14條規定，上訴人依同法第41條前段規定，命於收受處分書之次日起，應立即停止該聯合行為，並處以罰鍰60萬元。揆諸首揭說明，洵無違誤。訴願決定予以維持，俱無不妥。被上訴人訴請撤銷，非有理由，原審判決予以准許，即有未合。上訴意旨據以指摘，為有理由，應將原審判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。

據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　趙　永　康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異