最高行政法院(含改制前行政法院)九十年度裁字第八三○號

最　高　行　政　法　院　裁　定　　　　　　　　　　　九十年度裁字第八三○號

抗告人

丙○○○○○

代表人

甲○○

訴訟代理人

姚勝隆

相對人

臺中縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

周志忠

右當事人間因聲請停止執行事件，抗告人不服臺中高等行政法院中華民國九十年二月

十三日九十年度停字第一號裁定，提起抗告。本院裁定如左︰

主文

理由

一、本件抗告人之代表人業已更換，抗告人陳明由新代表人甲○○承受訴訟，於法無誤，應予准許。

二、按「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響者不在此限。」「行政法院為前二項裁定前，應先徵詢當事人之意見。如原處分或決定機關已依職權或依聲請停止執行者，應為駁回聲請之裁定。」「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。」行政訴訟法第一百十六條第三項、第四項及第五項分別定有明文。所謂難以回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或在社會一般通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言；所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，且其急迫情事非因可歸責於聲請人之事由所造成而言。

三、本件抗告人在原審聲請意旨略以：抗告人為辦理臺中港特定區都市計畫立體交叉用地57(A)(B)二案工程，需用楊自華等人所有坐落臺中沙鹿鎮○○○段○路厝小段一二一○－一地號八筆及北勢坑小段四○－六地號等十八筆土地，均依都市計畫法第四十八條及土地法第二百零八條規定，報請臺灣省政府准予徵收，並經相對人公告徵收且依法發補償費，而完成法定程序。另依抗告人所陳報土地徵收計畫書報奉臺灣省政府核定其使用進度，至九十七年十二月完工。抗告人在公設地取得後未興闢前，恪遵臺灣省政府制頒之「臺灣省都市計畫公共設施用地取得後未興闢前臨時管理要點」第三點第一項第一款及第四點規劃為臨時停車場，以符合土地利用及避免非法占用。俟抗告人設置臨時停車場之法令依據，於八十七年間因臺灣省政府修正該要點第四點並刪除臨時停車場等字句，原土地所有權人旋即提出請求照價買回土地，相對人認其請求有理准予收回，實難甘服，爰依法於九十年一月四日向內政部提起訴願。而相對人原處分書雖僅以副本知會抗告人，但因本案徵收土地所有人登錄為具有公法人之抗告人，足見抗告人為訟爭土地之權利、義務主體。又因原處分准予收回土地係屬臺中港特定都市計畫之一環，其上並有中二高行經，如原處分續予執行勢必拆除中二高已建造中之工程，影響國家重大交通計畫。另原地主收回土地若即移轉他人，縱嗣後撤銷原處分，第三人主張信賴保護原則時將使法律問題更趨複雜，並使抗告人有不能回復之危險進而影響都市計畫之完整性。再者本案自原地主於八十七年提出聲請買回迄今已二年有餘，縱原處分停止執行對原地主自無急迫或難以回復之危險。爰依行政訴訟法第一百十六條第三項之規定請求原審准予停止原處分之執行等語。

四、本件原裁定以：本件抗告人所稱之原處分，為相對人於八十九年十二月二十九日所為八九府地權字第三六三八○二號函，該函之正本受文者雖為原土地所有權人陳錫時等十九人，且其內容係關於前開土地徵收之公共設施用地，適用「臺灣省都市計畫公共設施用地取得後未興闢前臨時管理要點」第四點之規定，作為臨時停車場使用，因已修正，由內政部函示：「准予收回」，乃通知原土地所有權人得繳回原領取之徵收補償費後，發還原產權。然抗告人為上開土地徵收之需用地人，應為上開行政處分之利害關係人，而得對之依法提起訴願，合先敍明。又按訴願法第九十三條第二項規定，受理訴願機關或原行政處分機關得就原行政處分停止執行，而行政訴訟法第一百十六條第三項又規定，於行政訴訟起訴前，行政法院亦得依聲請，裁定停止原處分或決定之執行，然訴願法此規定，理論上得由上級機關獲得救濟，殊無逕向行政法院聲請之必要，且行政法院係審查行政處分違法之最終機關，若一有行政處分，不待訴願程序即聲請行政法院停止原處分之執行，無異規避訴願程序，而請求行政法院為行政處分之審查。故必須情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則有難以救濟之情形，始得於行政訴訟起訴前，向行政法院聲請裁定停止執行。是在提起訴願後，訴願決定前，當事人既得依訴願法第九十三條第二項規定向前置程序機關申請停止執行，竟未為之，逕向行政法院聲請，應認欠缺權利保護之必要，而駁回其聲請。經查本件抗告人認系爭行政處分有違法之情事，而提起訴願中，已據抗告人訴訟代理人陳明在卷，且依其聲請意旨顯未向受理訴願機關申請停止執行。又查本件系爭土地徵收事件，依抗告人稱原地主於八十七年提出聲請買回迄今已二年有餘，而相對人代理人到庭稱系爭徵收土地發還原土地所有權人之作業程序尚未完成等情，抗告人代理人對此亦不爭執，足認本件原處分執行之停止，並無急迫之情形。依上述說明，自無由原審予以裁定救濟之必要，抗告人遽以聲請停止執行，應認欠缺保護之必要，應予駁回。

五、本件抗告意旨略謂：（一）、訴願法第九十三條第三項及行政訴訟法第一百十六條第三項對於聲請行政法院介入聲請停止執行之審查，並未設有限制，訴願人自有程序選擇權，得同時或分別向原處分機關、訴願機關或行政法院聲請停止執行，原審認需履行前置程序及有急迫情形之觀點，顯非得宜。（二）、原審調查庭僅詢及抗告人是否提起訴願，並未問及是否曾向訴願機關聲請停止執行，所謂抗告人未向訴願機關聲請停止執行云云，純為推測之詞，原審於調查庭未詳加調查又未提示，而以之為決定理由之一，無異突襲裁判。事實上，抗告人向原審聲請停止原處分執行時，亦向訴願機關聲請停止執行，惜訴願機關未依職權決定，而轉交由原處分機關卓處，至今月餘仍未聞作為，況本件原處分係依內政部（訴願機關）之核定為處分依據，是否能公正審查？抗告人有存疑之合理空間。（三）、本件土地收回事件爭議至今已二年有餘，抗告人以八十九年十二月二十九日八九府地權字第三六三八○二號函通知原地主於文到六個月內繳回原領取之徵收補償費，即發還原產權，逾期視為放棄收回權，因此有地主今日繳款，明日即辦理土地移轉之可能，如以相對人稱作業程序尚未開始，即認無急迫性而駁回抗告人之聲請，無異鼓勵行政機關以內部作業為由，規避司法審查。（四）、本案有急迫性已如前述，且若地主收回土地後旋移轉他人，縱原處分撤銷，他人如主張信賴保護時，勢必使法律問題更顯複雜，即有發生難以回復之損害之危險。本件原裁定確屬不當，請廢棄原裁定並准停止原處分之執行等語。

六、查「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響者不在此限。」行政訴訟法第一百十六條第三項固有明文規定。惟人民對於不利益之行政處分請求救濟，依訴願法第一條及行政訴訟法第四條規定意旨，原則上應提起訴願及撤銷訴訟，是為對不利益行政處分之本案救濟程序，至於聲請停止系爭不利益行政處分之執行，則為暫時權利保護程序。當事人如可先依本案救濟程序請求撤銷系爭行政處分而獲得終局救濟者，原則上即無聲請停止執行，以尋求暫時權利保護之必要。因此，當事人就不利益行政處分尋求救濟，如尚未依法提起訴願，即依行政訴訟法第一百十六條第三項規定，向行政法院聲請停止執行，其聲請原則上因欠缺權利保護必要而不應准許。又當事人就不利益行政處分尋求救濟，如已依法提起訴願，則「受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行」，訴願法第九十三條第二項定有明文。因此當事人提起訴願，可同時向受理訴願機關或原行政處分機關申請就原行政處分停止執行，以獲得本案訴願之暫時權利保護，如未及時為之，而逕依行政訴訟法第一百十六條第三項規定，向本案訴訟尚未繫屬之行政法院聲請停止執行，則非行政救濟請求暫時權利保護程序中，最簡便、有效之途徑，其聲請原則上亦因欠缺權利保護必要為不應准許，以符合訴訟法上有效法律保護原則之法理。本件原裁定以抗告人提起訴願後，訴願決定前，既得依訴願法第九十三條第二項規定，向前置程序機關申請停止執行，竟未為之，逕向行政法院聲請，應認欠缺權利保護之必要，於法尚無不合，抗告人主張，訴願法第九十三條第三項及行政訴訟法第一百十六條第三項規定，對於行政法院介入停止執行聲請之審查，並未設有限制，因此依訴願法第九十三條及行政訴訟法第一百十六條規定聲請停止執行，訴願人自有程序選擇權云云，核與訴訟法上之有效法律保護原則不符，並不可採。惟本件抗告人提起訴願後，已向訴願機關申請停止原處分之執行，經訴願機關轉請相對人本於權責斟酌處理，有內政部九十年一月十二日台（九十）內訴字第九○○二一○七號函影本附抗告卷可稽，本件原裁定以抗告人未向訴願機關申請停止執行，而逕向行政法院提出聲請，為駁回抗告人在原審聲請之主要理由，其認定事實已有不合；且本件原審九十年二月九日訊問筆錄，僅記載抗告人陳明系爭案件現正進行訴願中，並未記載抗告人未向訴願機關申請停止執行，乃原裁定以未經調查之事實，作為裁判之主要依據，其裁判程序亦難謂無違誤之處，抗告人據以指摘，尚非全無理由。

七、再查當事人就不利益行政處分尋求救濟，如尚未依法提起訴願，或提起訴願後，未及時向受理訴願機關或原行政處分機關申請就原行政處分停止執行，而逕向行政法院聲請者，其聲請原則上因欠缺權利保護必要為不應准許，已如前述。惟如情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則有難以救濟之情形者，仍得例外於尚未提起訴願，或提起訴願後尚未向訴願機關申請停止執行，或提起訴願並向訴願機關申請停止執行未獲結果時，於行政訴訟起訴前向行政法院聲請裁定停止原行政處分之執行，乃訴願法第九十三條第三項及行政訴訟法第一百十六條第三項規定，基於有效法律保護原則之合目的性解釋，且為原裁定所是認。本院依行政訴訟法第一百十六條第三項規定，審查聲請停止執行事件時，應依個案事實認定，系爭原處分是否非因可歸責聲請人之事由，已開始執行或隨時有開始執行之虞，而原處分一旦執行，是否將立即造成難以回復之損害，再以利益權衡方法，衡量停止執行與立即執行之利害，何者對公益影響較大。至於聲請人之本案訴訟在法律上是否顯無理由，雖不是行政法院依行政訴訟法第一百十六條第三項規定審查聲請停止執行事件時之要件，但應屬法理上之當然，合先說明。查本件系爭准予收回徵收土地事件，依本院九十年十月二十二日言詞辯論筆錄所載，抗告人為辦理臺中港特定區都市計畫立體交叉用地57(A)(B)二案工程，需用楊自華等人所有坐落臺中沙鹿鎮○○○段○路厝小段一二一○－一地號八筆及北勢坑小段四○－六地號等十八筆土地，均依都市計畫法第四十八條及土地法第二百零八條規定，報請臺灣省政府准予徵收，並經相對人公告徵收且依法發補償費，而完成法定程序。另依抗告人所陳報土地徵收計畫書報奉臺灣省政府核定其使用進度，至九十七年十二月完工。因原處分准予收回土地係屬臺中港特定都市計畫之一環，其上並有中二高行經，如原處分續予執行勢必拆除中二高已建造中之工程，影響國家重大交通計畫。另原地主收回土地若即移轉他人，縱嗣後撤銷原處分，第三人主張信賴保護時將使法律問題更趨複雜，並使抗告人有不能回復之損害進而影響都市計畫之完整性。再者本案自原地主於八十七年提出聲請買回迄今已二年有餘，縱原處分停止執行對原地主自無急迫或難以回復之危險等語，足認本件准予收回徵收土地案，經原土地所有權人自民國八十七年起提出申請，於八十九年十二月二十九日經系爭原處分通知原地主於文到後六個月內繳回已領取之徵收補償費俾發還原產權，逾期視為放棄收回權，因此系爭原處分乃處於隨時可執行之狀態，而有地主今日繳款，明日即辦理土地移轉之可能，其情事急迫，且非可歸責於抗告人之事由所造成，足堪認定。且依本院前開言詞辯論筆錄相對人訴訟代理人陳明，本件系爭土地，業經原土地所有權人繳回原領徵收補償費後，自本年四月至七月間全部變更登記為原土地所有權人名義，原裁定以相對人於原審稱發還原地主產權之作業程序尚未開始，而認為本件無急迫情事，顯不足採。次查本件抗告人聲請停止原處分之執行，乃為依已完成法定程序之徵收計畫辦理台中港特定區都市計畫立體交叉用地57(A)(B)二案工程，據抗告人之訴訟代理人於本院言詞辯論庭陳稱，本件原徵收計畫之使用進度，至九十七年十二月屆期，目前系爭土地雖作臨時停車場用，惟原徵收計畫仍繼續執行中，且經抗告人同意國道高速公路局使用部分徵收計畫中土地後，現興建中之中二高工程部分路段行經其上，有抗告人之訴訟代理人於本院言詞辯論庭所陳及提出照片為憑，且為相對人所不否認，是本件原處分如立即執行，勢必影響台中港特定區都市計畫立體交叉用地57(A)(B)二案工程及國家重大交通計畫，且原地主收回土地後如移轉他人，嗣後縱使依法撤銷原處分，第三人如主張信賴保護時，則欲維持目前部分路段行經系爭土地上之興建中中二高工程，或完成原訂台中港特定區都市計畫立體交叉用地57(A)(B)二案工程，可能必須辦理徵收土地或重新辦理徵收，曠日廢時，經費龐大，其損害顯然甚難回復；而系爭土地於民國七十九年已完成徵收之法定程序，原地主自民國八十七年提出聲請買回迄今亦已二年有餘，因此原處分如停止執行，對於原地主雖可能造成財產損失，惟尚難謂有難以回復之情形。末查本件系爭土地原所有權人向相對人請求收回系爭土地，曾經相對人於八十七年八月十七日以府地權字第二一○四五七號函否准，有原審卷附台灣省政府八十八年一月十二日八八府訴三字第一四○三二八號訴願決定書影本理由可稽，該否准處分雖經訴願決定以程序違法為理由撤銷，惟相對人八十八年十二月九日八八府地權字第三四三九九○號致內政部地政科函，仍不同意系爭土地業主申請照徵收價額收回土地，迨內政部以八十九年二月三日台（八九）內地字第八九○二九六四號函命相對人「應准予收回」，相對人尚於八十九年四月二十四日以八九府地權字第九九三八四號函說明系爭土地現場並非「長久性」平面停車場，是否准予收回，請內政部再核處，經內政部再核處結果，仍命相對人准予收回，相對人始製發系爭准予收回徵收土地之原處分。是本件系爭原處分，依行為時土地法第二百十九條第二項規定，應認為係內政部准予收回徵收土地之處分，交由相對人製發處分書並執行，抗告人向相對人請求停止執行，尚無不合，抗告人如不服內政部之核准處分，依訴願法規定，應向內政部之上級機關提起訴願，惟本案訴願管轄是否合法，不在本件審理範圍之內。綜上所述，本案系爭土地應否准予收回，既經原土地所有權人、抗告人、相對人、原處分機關爭議多時，則抗告人提起之本案救濟，難謂顯無理由，足堪認定。本件抗告人程序上已提起訴願並向訴願機關申請停止執行未獲結果，乃於行政訴訟起訴前向原審法院聲請裁定停止原行政處分之執行，揆諸前開說明，應認為情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則有難以救濟之情形，抗告人於原審請求停止執行系爭准予收回徵收土地之處分並無不合，應由本院裁定停止原處分之執行。惟據相對人訴訟代理人於本院言詞辯論庭稱，本件系爭土地，業經原土地所有權人繳回原領徵收補償費後，自本年四月至七月間全部變更登記為原土地所有權人名義，關於此一部分之原處分，已無停止執行之可能，抗告人於原審此一部分之聲請，應予駁回。本件原裁定於此部分，理由雖有未當，惟駁回抗告人此一部分於原審聲請之結果，尚無二致，參照行政訴訟法第二百五十五條第二項規定意旨，應認為抗告人此部分抗告為無理由；又「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。」行政訴訟法第一百十六條第五項定有明文。本件既應由本院裁定停止原處分之執行，則除原處分已執行之部分外，其餘准予收回徵收土地處分執行程序之續行部分，應停止執行。本件原裁定關於此一部分，以欠缺保護必要駁回，難謂無違誤之處，抗告人據以指責，並非全無可採，爰予廢棄，改命停止執行，以昭折服。

據上論結，本件抗告為部分有理由、部分無理由，依行政訴訟法第二百七十二條、第一百零四條、民事訴訟法第四百九十二條、第九十五條、第七十九條，裁定如主文。

最 高 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官陳　石　獅

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　王　福　瀛