最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第一八八二號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十一年度判字第一八八二號

上訴人

丙○○○○○○

訴訟代理人

許文贊律師

被上訴人

澎湖縣政府

代表人

乙○○

被上訴人

澎湖縣馬公市公所

代表人

甲○○

右當事人間因有關補償事務事件，上訴人對於中華民國九十年七月二十四日高雄高等

行政法院八十九年度訴字第七七○號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

本件上訴人於原審起訴主張：

一、被上訴人即澎湖縣政府部分：上訴人於六十八年起在澎湖縣馬公市俗稱草蓆尾「白沙尾地先」及「烏代仔地先」兩地之海灘潮間帶，開闢「元福養殖場」養殖魚塭，並依法向被上訴人申請區劃漁業權經核准在案，嗣漁業權存續期間屆滿，上訴人均逐期重行申請經營獲准有案，直至八十三年間，漁業權存續期間屆滿，上訴人再向被上訴人申請繼續經營並請求發給漁業權執照，案經台灣省政府農林廳漁業局八十三年八月四日漁一字第三○四一一五號函復被上訴人並副知上訴人，係以「關於貴縣觀音亭附近原有區劃漁業權位於觀光局開發計畫範圍內是否准予繼續經營案，依據貴縣沿岸海域漁業利用規劃結果，觀光及環保單位既均尚未開發，自應繼續核准經營，以維護原有經營者之權益」等語。詎同年八月二十二日，被上訴人竟以八三澎府農漁字第四二一六二號函略稱「因馬公市之垃圾已無處可倒，亟需使用該處為垃圾掩埋場，待完成掩埋後再配合內海開發，故所請歉難照准」等語為由，駁回上訴人之繼續經營申請案，嗣經上訴人向台灣省政府農林廳漁業局陳情，該局八十三年十一月二十四日漁一字第四二七九○號函仍建請被上訴人宜考慮原有區劃漁業權人之權益，繼續核准經營區劃漁業權云云。被上訴人全然無視上級機關之函釋意見，仍一意孤行，違法駁回上訴人之繼續經營申請案，置憲法第十五條所定人民之生存權、工作權及財產權等基本權利應予保障之明文於不顧，嚴重侵害上訴人之權益。又上訴人申請「換發」漁業權執照並非「重新」申請漁業權執照，況按區劃漁業權之法定存續期間應為五年（漁業法第二十八條第一項一款），惟上訴人於七十九年五月間前所申請之漁業權執照存續期間，被上訴人均僅核准每期為「三年」，八十三年二月一日前所核准之漁業權執照存續期間，更縮短為「一年」，足見被上訴人所准之漁業權執照存續期間，於法不合。故本件澎湖縣政府否准上訴人之換發執照申請案，以馬公市垃圾無處可倒云云為由，顯係適用漁業法第二十九條第一項所定之各項基於公共利益之需要規定。從而，上訴人援引同法第二十九條第三項規定請求被上訴人及馬公市公所協調予以相當之補償，均遭駁回後，而向台灣省政府訴願申請予以對被告、馬公市公所或目的事業主管機關做成應於協調補償處分之申請案，同遭駁回，綜上所述，上訴人之權益自受有因被上訴人違法行政處分暨依法申請作成協調處分之案件同遭駁回之損害。

二、被上訴人即澎湖縣馬公市公所部分：被上訴人馬公市公所因拆除上訴人所經營「元福養殖場」之關於馬公市草蓆尾「白沙尾地先」魚塭部分，亦應與另一被上訴人（即澎湖縣政府）連帶負責。

三、綜上，請求將原處分及訴願決定均撤銷；命被上訴人應連帶給付上訴人新台幣（下同）壹仟玖佰零陸萬元，及自本書狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。又上訴人澎湖縣政府應給付上訴人新台幣伍佰參拾肆萬元，及自本書狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息之判決。

被上訴人則以：

一、被上訴人澎湖縣政府部分：本案「元福養殖場」位於交通部觀光局澎湖風景特定管理籌備處「觀音亭休閒渡假區和遊艇港開發案」地點範圍內，被上訴人惟恐影響該規劃案之開發而否准上訴人漁業權之申請。區劃漁業權為經營權，非為所有權，漁業法既訂有漁業權期限，被上訴人於漁業權屆滿後否准其繼續申請經營，自無「漁業權」之爭議。又上訴人於八十四年至八十六年間均未見提出行政救濟，至八十七年間馬公市公所函請拆遷養殖場時，上訴人始再就補償費事件提出異議，被上訴人為慎重計，亦專案請釋行政院農業委員會，經該會以八十九年三月七日（八九）漁四字第八九二一○六○六五號函釋「漁業法第二十九條．．．得對存在之漁業權進行變更、撤銷．．．其處分造成之損失，由請求處分者或主管機關協調予以補償。．．．本案貴府並未對蘇進福所有之漁業權進行變更、撤銷或停止處分，自無漁業法第二十九條之適用。」被上訴人據以正本或副本方式函知上訴人，因其未在取得有效漁業權期間遭停止漁業權之行使，不合首揭法條規定之補償要件，被上訴人否准其請，並無不合等語，資為抗辯。

二、被上訴人澎湖縣馬公市公所部分：（一）本案原處分機關乃係民國八十三年二月二十五日八三澎府農漁字第○九五二五號函否准上訴人漁業權執照申請之澎湖縣政府，故上訴人訴之聲明第一項被上訴人應為澎湖縣政府，而與馬公市公所無涉，馬公市公所並非適格之被上訴人。（二）查上訴人前自六十八年一月十六日起陸續申請獲准於澎湖縣馬公市俗稱草蓆尾白沙尾地先及同市俗稱草蓆尾烏代仔地先（以下稱「系爭土地」）經營養殖業，其最終請准之漁業權有效期間至八十三年二月二日，其雖於同年月一日曾就漁業權重行提出申請，惟原處分機關澎湖縣政府隨即於同年月二十五日以八三澎府農漁字第○九五二五號函否准其所請，則援引前揭行政院農業委員會（八九）漁四字第八九一二○六○六五號函釋，其既非漁業法第二十九條第一項所指，係對現存之漁業權為變更、撤銷、停止，而是對重行申請漁業權之否准，自無同條第三項予以相當補償規定之適用；上訴人自民國八十三年二月三日起無權佔用系爭土地至今，更無理由向被上訴人請求補償。退萬步言，即令本案確有漁業法第二十九條之適用，被上訴人亦非該條第三項規定應協調給予相當補償之機關，蓋本案與被上訴人全然無涉，被上訴人馬公市公所自無單獨或與澎湖縣政府連帶對給付金錢予上訴人之理。從而，上訴人起訴為無理由，請求判決駁回上訴人之訴。

原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

一、按「有左列各款情形之一者，主管機關得變更或撤銷其漁業權之核准，或停止其漁業權之行使：一、國防之需要。二、土地之經濟利用。三、水產資源之保育。

四、環境保護之需要。五、船舶之航行、碇泊。六、水底管線之舖設。七、礦產之探採。八、其他公共利益之需要。主管機關為前項處分前，應先公告，並通知各該有關之漁業人。因第一項之處分致受損害者，應由目的事業主管機關或由請求變更、撤銷、停止者，協調予以相當之補償；協調不成時，由中央主管機關決定。」漁業法第二十九條定有明文。又「漁業權存續期間如左：一、定置漁業權五年。二、區劃漁業權五年。三、專用漁業權十年。前項期間屆滿時，漁業權人得優先重行申請。」「漁業權執照有效期間屆滿時失效，如需繼續經營，應於期滿前六個月內申請換發。漁業權執照失效時，其漁業權亦同時消滅。」分別為漁業法第二十八條及漁業法施行細則第二十二條所明定。

二、經查，上訴人自六十八年一月十六日起，即經申請核准於澎湖縣馬公鎮（改制後為馬公市）俗稱草蓆尾「白沙尾地先」及同鎮俗稱草蓆尾「烏代仔地先」經營養殖業，最後一次申請核准之漁業權有效期間至八十三年二月二日止。上訴人於八十三年二月一日重行申請漁業權執照，為被上訴人澎湖縣政府否准之事實，為上訴人所不爭執，復有被上訴人澎湖縣政府八十三年二月二十五日八三澎府農漁字第○九五二五號函附卷可稽。查漁業權之取得，須依漁業法第二十八條第二項規定於期限屆滿時重行提出申請，主管機關對該重行提出之申請，應經審慎審核是否予以核准，即具有核准與否之裁量權，並非重行申請即應予以准許，是本件漁業權既經被上訴人澎湖縣政府否准，上訴人復未提出行政救濟，則該否准案即告確定，從而漁業權自八十三年二月三日起即告消滅。

三、又依漁業法第二十九條規定請求補償者，須以變更或撤銷其漁業權之核准，或停止漁業權之行使為要件，此觀法條之規定甚明，復有行政院農業委員會漁業署八十九年三月七日八九漁四字第八九一二○六○六五號函附卷可參。本件上訴人之漁業權係因期限於八十三年二月二日屆滿，重行申請被否准，如前所述，即無所謂漁業權行使之變更、撤銷及停止之情形，自無該條規定補償之適用；況且上訴人對於養殖場之投資，自應審慎評估漁業權之許與否，主管機關既具有裁量權，且又有期間之限制等問題，非於投資後期限屆滿，主管機關即應負補償其損害之責，是上訴人請求被上訴人等連帶補償其損失，顯屬無據。

四、綜上所述，本件上訴人就已失效之漁業權主張依漁業法第二十九條規定請求給予補償，被上訴人予以否准，並無違誤，訴願決定予以維持，並無不合。雖被上訴人澎湖縣政府與被上訴人馬公市公所就補償問題，迭有公文往返爭論，惟並不影響本件事實之認定。從而，上訴人起訴請求被上訴人澎湖縣政府及馬公市公所連帶賠償上訴人損害，為無理由，應予駁回。至上訴人其餘主張及被上訴人馬公市公所其餘之答辯核與本件之判斷不生影響，不予贅述，附此敍明。

上訴意旨略謂：區劃漁業權之法定存續期間既為五年，被上訴人本無裁量權可言，職是，被上訴人澎湖縣政府於八十二年二月間所為核准漁業權期間為一年之行政處分，具有重大明顯之瑕疵。又本案形式上雖為被上訴人「否准」上訴人之繼續申請案，實質上即顯係被上訴人適用漁業法第二十九條第一項第八款規定所稱有其他公共利益之需要為據，造成上訴人之特別犧牲，應予以合理補償。從而，原判決適用法規難謂無不當之處。末查，上訴人占有、開發及經營之「元福養殖場」，始於六十六年間，有被上訴人澎湖縣政府六十七年四月二十一日六七府建水字第一○五○四號函在卷可憑，嗣於六十八年間獲准漁業權執照以來，被上訴人澎湖縣馬公市公所係於八十八年二月二十二日任該國有土地管理人，有卷附之土地登記謄本足證，至同年五月一日馬公市公所調派警力強制拆除上訴人之養殖場供做垃圾場使用止，上訴人善意、公然且繼續占有該土地，亦逾地上權時效取得之法定期間（十年或二十年），從而，馬公市公所侵害上訴人之地上權登記請求權之期待權益，致上訴人因此受有損害等情，上訴人於行政訴訟中已附帶追加提起損害賠償之訴，惟此部分未見原判決有何理由之說明或法規適用之結果，故原判決就此亦有判決理由不備及不適用法規之違法。為此，請求廢棄原判決等語。

本院查：本件上訴人請求依漁業法第二十九條規定補償被否准後，循序提起之行政訴訟，性質上為行政訴訟法第五條第二項（課予義務）訴訟，上訴人原則上應聲明請求作成准予補償之行政處分，而不得單獨請求撤銷否准之處分。本件上訴人不服被上訴人澎湖縣政府八十九年四月二十九日八九澎府農輔字第二○九一八號函所為否准補償之處分，經向行政院農委會提起訴願並移請台灣省政府審理，遭台灣省政府八十九年九月二十一日八九府訴二字第一二八四二五號訴願決定駁回，乃向原審以上訴人澎湖縣政府為被告提起行政訴訟（嗣追加馬公市公所為被告及損害賠償之請求）。其行政訴訟起訴狀及追加狀、追加二狀之聲明第一、二項分別記載「一、原處分及原決定均撤銷。二、被告應就原告因被告變更、撤銷或停止原告所經營『元福養殖場』之區劃漁業權之否准處分致所受損害，作成被告或馬公市公所應與原告協調予以相當補償之處分。、、」，「一、原處分及原決定均撤銷。二、被告澎湖縣政府應就原告因被告澎湖縣政府變更、撤銷或停止原告所經營『元福養殖場』之區劃漁業權之行政處分致所受損害，作成協調補償之適法處分。、、」，「一、原處分及原決定均撤銷。二、被告澎湖縣政府應就原告因被告澎湖縣政府變更、撤銷或停止原告所經營『元福養殖場』之區劃漁業權之行政處分致所受損害，作成協調補償之適法處分。、、」，程序上符合行政訴訟法第五條第二項規定。惟原審於九十年四月十二日準備程序，竟准許原告撤回「追加狀第二項聲明」，有當日準備程序筆錄附原審卷可稽，使上訴人於請求依漁業法第二十九條規定補償被否准後，程序上本已合法提起之課予義務訴訟合併請求給付損害賠償之訴訟（行政訴訟法第五條第二項合併第七條訴訟），未據敘明特別事由，而變更為不符合訴訟法上有效法律保護原則之單獨請求撤銷否准處分訴訟，至其併為請求損害賠償之訴訟，究以行政訴訟法第七條、第八條第二項或國家賠償法為法律依據？亦有未明。原審就上訴人單獨請求撤銷否准之處分部分，既未闡明其聲明不完足之旨，反依上訴人不當之聲明，作成撤銷訴訟不合法之裁定（上訴人對該裁定之抗告，由本院另為審理），其審理程序難謂無重大瑕疵，而原判決以無理由所駁回本件上訴人於原審提起之給付訴訟，究係以行政訴訟法第五條第二項合併第七條，或係以同法第四條第一項合併第七條或第八條第二項為法律依據，亦未敘明，上訴人指摘，此部分未見原判決有何理由之說明或法規適用之結果，故有判決理由不備及不適用法規之違法云云，尚非全無可採，爰將原判決廢棄。因本件訴訟標的並不明確，本院無從自為判決，爰發回原法院，由原審查明上訴人於原審究竟提起何種訴訟？其訴之追加是否合法？其損害賠償之請求，係依行政訴訟法第七條？同法第八條第二項？或依國家賠償法提起訴訟？依法另為裁判。至上訴人其餘實體上主張，尚無從審究，併予指明。

據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官陳　石　獅

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　王 福 瀛