最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第一一七五號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十二年度判字第一一七五號

上訴人

台大環保工程股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

張振興律師

被上訴人

臺北市政府

代表人

乙○○

右當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國九十一年四月十日臺北高等行

政法院九十年度訴字第二九八九號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

上訴人之上訴意旨略謂：一、原審判決指上訴人有三次逾區（逾越清除許可證營運範圍），違規「情節重大」，而認為被上訴人「撤證」之處分非無理由。惟如何謂「情節重大」？並未見於任何廢棄物清理法或相關之行政法令所明定，無從為上訴人具體遵從，原審據以為上訴人此部分不利之判決，顯然不備理由。二、原審就上訴人「撤證」之解釋為「廢止許可證」，乃嗣後之效力而非自始之效力云云。惟不論為嗣後之效力或自始之效力，均乃「終止」上訴人「清除廢棄物」之營業能力。此營業能力乃上訴人原享有合法營業之權利能力，關係於人民之權利，顯然違背中央法規標準第五條「關於人民之權利、義務者，應以法律定之。」之規定。原審未就上訴人此指摘部分具理由駁回，亦屬判決理由不備。三、上訴人主張原處分機關台北市政府八十九年十二月一日北市環三字第八九二一○八○○九○○號函，依「台北市議員第四次定期大會警政衛生委員會工作報告第三次會議」決議，於裁罰原則未修訂前，仍應回歸修訂前之裁罰原則處罰。原處分機關台北市政府未為遵守此一決議，亦違反「不溯既往原則」，原審判決理由就上訴人此一部分指摘亦未見理由駁回，顯然判決理由有所未備。四、上訴人曾主張：「（１）就「轉包藝晟公司之清運工作」而言，被告機關（即被上訴人）並未發現原告（即上訴人）有在台北市區內違規事由。（２）而所謂聯填屬不實部分，係屬「裁罰原則」第九項次之範圍，被告機關竟予張冠李戴，訴願機關不查而附合其說，顯然偏袒違失。」原審亦未就此部分為審酌，未見不採之理由，其判決理由亦有未備。五、現行廢棄物清理法之子法「公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第十二條於九十年十一月二十三日修正」。秉持廢棄物清理法第一條立法宗旨，其第二項第七款已無「營業地區」之規定。換言之，「為有效清除、處理廢棄物、改善環境衛生，維護人民健康」，乃全國一致之性質，未可由各縣市劃地自限。

原審判決偏袒被上訴人對業者劃地自限之要求而同意「撤證」之處分，顯然違背廢棄物清理法之立法精神，已與現行法令不符。原審未審酌此一有利於上訴人之修正而未予適用，其判決已違背法令甚明。六、綜上所述，請廢棄原審對於上訴人不利判決之部分，撤銷原處分及原訴願決定，以維上訴人合法之權益。

被上訴人自九十一年五月二十七日收受上訴狀繕本迄今尚未提出答辯狀。

原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：法律適用方面：一、首先，上訴人應否對其僱用人之故意過失行為負責，應從行政罰制度上故意、過失之內涵來審視：（一）、按行政違章行為之課罰或矯正，必以觸犯行政罰規範之違章主體，對違章行為之發生具有故意或過失之責任條件為必要（司法院釋字第二七五號解釋參照）。（二）、而本件越區營運、不實填寫遞送聯單、拒絕稽查人員檢查等違章事實，在法律解釋上，亦當解為限於「故意」之違章行為，而無法想像其為過失之情形。因此以下專就上訴人是否應對其僱用人之故意行為負責來討論。（三）、有關行政罰法上「故意」

之概念應如何加以瞭解一事，在民、刑法上顯然是有差異的，而此等差異將影響到行政罰上對「違章故意」之認知，爰分述如下：⒈按刑事法所稱之「故意」，可以分為二大部分來瞭解，一為「構成要件故意」，一為「違法性認識」：（１）、其中「構成要件故意」部分，強調犯罪人於犯罪時，對於客觀表現在外之犯罪行為（包括作為與不作為）內涵（指「行為主體」、「行為客體」、「行為之特殊時空環境」、「行為結果」等客觀構成要件要素）的全面性認知。（２）、「違法性認識」則著重在犯罪人對自身行為與法規範期待衝突之認知上。⒉然而以上二項內涵均以個人責任為前提，可是民事法上之故意內涵，則基於「損益同歸」原則（利用他人獲得經濟上之利益者，對該他人所肇致之有害結果，亦有填補之社會責任），而承認「法定代理人責任」、「選任責任」與「使用人過失責任」「法人責任」等特殊侵權行為類型，其結果無異要個人或組織為其利用他人所從事社會活動之風險負責，換言之，該一定範圍內他人之故意侵權行為結果應由本人來承擔。⒊就行政罰上之故意理論言之，既然其有處罰之效果（刑罰與行政罰，從法律效果言之，僅有量的高低，而無質的差異），原則上應該是建立在人責任基礎上，故應較近似於刑事法之故意概念。因此民事法上特殊侵權行為類型之歸責原理，似乎不應輕易引用到行政罰之故意責任中。可是換個角度而言：（１）、行政罰乃其作為實現行政目標之工具性格，不僅有規制社會日常活動之作用，而且還有引導、塑造之功能存在，與純然建立在社會倫理非價基礎之刑法不儘完全相同，因此純以個人立場去思考所建立之責任理論，是否應該在行政罰領域中毫無限制地予以貫徹，實值斟酌。（２）、何況刑法之規制對象以自然人為原則（法人受刑法規範乃屬極端之例外），而行政罰之規制對象各而是為社會上各式各樣的組織實體（甚至沒有取得法人資格之組織，也會受到相同之行政規制），此時各種組織體運用自然人而活動，其使用之自然人如果因為實施與組織體有關連性之違法活動，其後果該組織體亦有承擔責任，因此類似於民法上「損益同歸」原則在行政罰上亦應有類推適用之餘地。⒋因此原審法院認為，在行政罰之情形，有關故意違章行為，其故意內涵之認定，一定程度上要針對該行政違章類型之特殊性格，思考民事法上特殊侵權行為類型所要求之注意內容有無比附援用之可能性，只不過類推適用時要儘量慎重而已。（四）、而在本案之情形，不管上訴人事前有無授權給所屬之司機從事系爭違章行為，但司機之實際作為，卻真實地造成上訴人逾越許可範圍，使用被上訴人所授予許可證將非屬台北市境內之垃圾載至台北市所屬掩埋場傾倒，而違反法令所設計之廢棄物清理制度。又上訴人司機諸等實際作為之所以能達成上述效果，也是上訴人已往把公司所屬車輛及相關清運垃圾時應齊備之文件證明交給司機所致，而形成其濫用權限之風險。此等結果類似於民法第二十八條之構成要件，依上開理論，上訴人應該負擔司機本人違法故意行為之結果，而受到行政罰。是以縱使如上訴人所稱諸此違章行為係其所屬司機「徇公利私，利用業務之便，私下接運獲利」之行為，上訴人亦應承當司機之故意違法責任，上訴人否認其責任之抗辯於法顯非有據，亦無從解免其應負之違章故意責任。二、其次應予檢討者，乃禁止溯及既往原則理論在本案中有無適用之餘地？（一）、上訴人就此主張被上訴人係以上訴人於八十九年八月十七日之違規事由與前兩次之八十八年四月十五日及同年八月四日之違規事由，一併計入，謂為累積計達三次，而適用八十九年一月五日修訂實施之「台北市政府對於公民營廢棄物清除處理機構違反廢棄物清理法暨相關法規之裁罰原則」第七項次之規定，處以最嚴重之「撤證」處分。姑暫不論前述理由所指行政命令之「撤證」違背法律規定，其將新行政命令頒訂前之違規次數，並計入於新令頒訂後之行為，即明顯「溯及既往」。（二）、原審法院認為此項爭點之正確解決，應先釐清溯及既往之分類及意義。⒈按法律不溯既往原則，乃基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義在於對已經終結的事實，原則上不得嗣後制定或適用新法，以改變其原有之法律評價或法律效果。⒉至於繼續的事實關係或法律關係進行之中，終結之前，依原有法律所作法律評價或所定法律效果尚未發生，而相關法律修改時，則各該繼續的事實或法律關係一旦終結，原則上即應適用修正生效的新法，除法律有明文規定者外，不得適用已失效的舊法。此種情形，並非對於過去已經終結的事實，適用終結後始生效之新法（真正溯及），而是在繼續的事實或法律關係進行中，以將來法律效果之規定，連結部分屬於過去的構成要件事實（不真正溯及），既非法律溯及適用，於法治國家法安定性及信賴保護之要求，原則上並無牴觸。

（三）、按照上述概念之說明，本件原處分並無違反「禁止溯及既往」原則。蓋被上訴人於八十九年一月五日修訂實施「台北市政府對於公民營廢棄物清除處理機構違反廢棄物清理法暨相關法規之裁罰原則」時，原處分尚未作成，而原審法院前已述及，在系爭處分作成前所有違章情事皆是被上訴人得據以判斷上訴人行為是否「情節重大」，因此處分作成前所有違章行為應視之為一項持續演進的「事實關係」，被上訴人於事實關係進行中修訂上開裁罰原則，並無（真正）溯及既往問題，而應以原處分作成時為事實關係之終結，並適用修訂後之裁罰原則。因此原告此部分主張並非可採。

（四）、本案中真正溯及既往理論適用之可能性既經排除，接著當應思考本案是否涉及「不真正溯及既往」理論中有關信賴保護原則的問題。蓋前揭法令雖於事實關係進行中有所修訂，人民仍可能對於由修訂前法令形成的法律地位有所信賴，如該信賴並無不值得保護之原因，且該有利法律地位因修訂後之法令而遭到減損或剝奪時，前已形成之信賴利益自須加以維護或給予適度補償。但原審法院基於以下之理由，認為本案亦無信賴保護原則適用之餘地：按保護人民信賴利益之要件首先係人民對於公權力行為產生信賴，而於本案上訴人並非信賴依據修訂前之裁罰原則，其行為將屬免罰，毋寧係較輕程度的處罰。惟此項信賴須以下述事實作為前提：上訴人相信甚至預見其將遭被上訴人處罰，然而此項事實不僅絕非上訴人之真意，亦違背一般社會生活經驗。因此上訴人就裁罰原則之修訂，並無值得保護之信賴。三、在認定上訴人違章事實屬實，並確立上訴人應為其所屬司機之故意違章負責，且在本案中法律適用上，並無溯及既往及信賴保護理論適用之問題後，本案剩餘所應審究之焦點即集中到：「原處分限制或剝奪上訴人及上訴人負責人權利（包括：撤銷營業許可證、上訴人五年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可、上訴人負責人甲○○於五年內不得重新申請為清除處理機構負責人及上訴人目前所使用車輛不得進入被上訴人所屬環境保護局處理設施等），是否經過法律或法律所授權訂定之行政命令給予明確之規範？」對此原審法院之法律意見如下：（一）、按對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第二十三條之意旨，業經司法院釋字第三一三號、第三九四、第四○二號、第五一四號分別解釋在案。（二）、依行為時廢棄物清理法第十三條第五項：「第一項第三款第一目公、民營廢棄物清除、處理機構之許可、廢止及應遵行事項，應依第二十一條所定管理輔導辦法為之。」之規定觀之，上開條文之授權事項，係以公民營廢棄物清除處理機構之「許可」、「廢止」及「應遵循事項」為其範圍。

（三）、就此部分，上訴人於訴願、起訴狀及歷次期日反覆主張，是項法律授權並不及於「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」第三十條第一項及原處分所稱之「撤銷」清除許可證。（四）、就此，原審法院認為，行政處分之撤銷與廢止係兩種解消行政處分效力之公權力行為，二者最大之差異在於：「撤銷」適用於違法行政處分，處分經撤銷後係溯及作成時喪失其效力（行政程序法第一百十八條參照）；「廢止」則適用於合法行政處分，處分經廢止後係自廢止時或廢止機關所指定較後之日時起（如本件原處分所指定之八十九年九月二十日）失其效力。（五）、系爭管理輔導辦法及原處分雖以「撤銷」稱之，但無論從整部管理輔導辦法之意旨脈絡及原處分之效果意思觀之，被上訴人並非欲令上訴人前以取得之清除許可證溯及既往的失其效力，該效果亦絕非上訴人所欲發生者。因此，此處應將此處「撤銷」之用語解釋為「廢止」，實不應墨守錯誤之法令文字，謂其逾越授權範圍。（六）、雖然對違章行為情節重大之清除業者，可以使用「廢止其許可證」之方式加以處罰，因此上開管理輔導辦法第三十條第一項並未逾越授權範圍，但以上之法律意見只有確定該條文第一項規定之合法性（即符合「法律保留原則」下「授權明確性」之要求），而不能憑此遽行推論同條文第二、三項規定之其他公權力處置，其合法授權之要求亦同時獲得滿足，而應就「廢棄物清理法」之相關規定予以審視。就此原審法院之法律意見如下：⒈就管理廢棄物之母法─行為時「廢棄物清理法」而言，其規定之最重行政處罰亦不過為該法第二十五條之「命其停工或停業」﹙清除處理機構為他人清除處理廢棄物，違反有關規定之處罰，係屬二事﹚。而同法第二十八條更規定：「公民營廢棄物清除處理機構違反中央主管機關依二十一條所定之『公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法』

者，處二千元以上五千元以下罰鍰；並限期令其改善，逾期不改善者，得按日連續處罰。」⒉母法之行政罰則僅止於五千元以下罰鍰，其經授權之「管理輔導辦法」第三十條第二項竟達於「不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可；其負責人於五年內不得重行申請為清除、處理機構之負責人」。原處分更進一步禁止「上訴人目前所使用車輛進入被上訴人所屬環境保護局處理設施」，則顯然已經逾越母法僅授權課處罰鍰或按日連續處罰之範圍，而違法侵害人民之工作權及由財產權及工作權推演而得之營業自由。（七）、綜上論證，上訴人就原處分及系爭管理輔導辦法逾越法律授權部分，原審法院認為係屬一部有理由、一部無理由。就撤銷（實為廢止）許可證部分，並未逾越授權，就其他行政處罰（五年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可、負責人於五年內不得重新申請為清除處理機構負責人，及目前所使用車輛不得進入被上訴人所屬環境保護局處理設施等規制行為），則屬欠缺合法有效之授權，而屬於違法。四、綜上所述，行政院環保署依行為時廢棄物清理法第二十一條授權所訂定之「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」第三十條第一項撤銷（應解釋為「廢止」），並未違反授權明確性及法律保留之原則。原處分就此部分所為之規制性決定內容於法並無不合，訴願決定予以維持亦無違誤，上訴人訴請撤銷此部分之規制性決定，應予駁回。但「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」第三十條第二項所規定「清除、處理機構經撤銷許可證或撤銷核備文件者，於五年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可；．．．」則屬違反廢棄物清理法第二十八條之授權範圍，於本案應不予適用。另原處分更進一步禁止「上訴人目前所使用車輛進入被上訴人所屬環境保護局處理設施，移轉他人時亦同」，亦已逾越母法僅授權課處罰鍰或按日連續處罰之範圍，而違法侵害人民之工作權，及由財產權及工作權推演而得之營業自由。故原處分在此二部分所為之規制性決定內容自有不當，訴願決定未予糾正，亦有未洽。

上訴人就該二部分之規制性決定內容訴請撤銷，自屬有據，爰將該二部分併予撤銷之。五、至於原處關於上訴人負責人甲○○部分之規制性決定部分，由於自始即不在行政爭訟範圍，且與本件上訴人無關，原審法院毋庸審酌。因而認上訴人前訴訟程序之訴為一部有理由、一部無理由。為原處分及訴願決定關於上訴人五年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可、上訴人目前所使用車輛（QH-967，引擎號碼4D31T003102、QJ-839，引擎號碼6D00000000、BN-169引擎號碼6D00000000、BS-691、 引擎號碼6D00000000、BO-209引擎號碼0000000、BI-579引擎號碼4D31T00299A、EH-5832 引擎號碼4DR7FBO03032、AI-5060引擎號4DR5B018539、BN-855引擎號碼6D00000000等），亦不得進入被上訴人所屬環境保護局處理設施，轉移他人時亦同部分均撤銷，上訴人其餘之訴駁回之判決，核無違誤。

本院查：原審查明上訴人有載運外縣市垃圾，逾越清除許可範圍，遞送聯單填寫虛偽不實，拒絕稽查人員檢查等違規事實，並無違背證據法則，因而認定被上訴人以上訴人違規情節重大自無不合，上訴意旨就原審事實認定之職權行使有所爭執，自非合法；次查原判決就行政院環保署依行為時廢棄物清理法第二十一條授權所訂定之「公民營廢棄物清除處理機機管理輔導辦法」第三十條第一項撤銷（應解釋為「廢止」）許可證之規定，並未違反授權明確性及法律保留原則，已詳述理由，並無判決不備理由之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。又本件並非法令溯及適用，原處分亦無違反法令不溯既往原則可言，業經原判決詳加敍明，至被上訴人是否違反議會決議，係屬民意機關監督問題，並非法令適用問題；且撤銷訴訟應以行政機關（包括訴願機關）作成行政處分時之事實及法律狀態為裁判基準，行政處分作成後事實或法律狀態有變更者，並非撤銷訴訟裁判上所得審酌，均併予指明。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官陳　石　獅

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　王　福　瀛