最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第一七六六號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十二年度判字第一七六六號

上訴人

甲○○

訴訟代理人

康勝男律師

被上訴人

交通部公路總局

代表人

乙○○

右當事人間因徵收補償事件，上訴人不服中華民國九十一年十月九日臺北高等行政法

院九十年度訴字第五九八六號判決，提起上訴。本院判決如左：

主文

理由

本件上訴人起訴主張：上訴人所有座落桃園市○○○段五一三地號土地，係位於桃園市○市○○道路路段，為既成道路，前經臺灣省公共工程局闢為桃園市○○路○段（即臺四線）供公眾通行使用，嗣基於省、縣、鄉道路管理權責之劃分，乃移交當時臺灣省交通處公路局接養，上訴人於民國九十年四月十三日向交通部公路局（即被上訴人前身）申請徵收系爭土地，惟經被上訴人否准，上訴人不服，遂循序提起行政救濟。查被上訴人據為暫緩徵收之臺灣省政府七十七年七月十九日七七府建四字第一五○三七四號函係依據行政院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函，而該行政院函已經司法院釋字第四○○號解釋揭示與憲法第十五條之規定意旨不符，應不再援用。又系爭土地於五十一年間經闢為道路，其後仍繼續課徵田賦，至六十六年間上訴人出具永久使用同意書乃為申請地價稅及田賦減免之用，並非供被上訴人永久使用而毋庸徵收。且依司法院釋字第四○○號解釋意旨，亦得作為人民「請求徵收權利」之依據。另系爭土地鄰近之第三人林清江等、巫陳月英、江武雄、郭健章等人所有之土地，均為同時由前臺灣省住都局於五十一年間施工闢為台四線道路使用，分別經桃園市公所、前臺灣省交通處公路局完成徵收，揆之上揭司法院解釋，被上訴人亦應予以徵收，始符平等原則，被上訴人以既成道路未徵收者眾多，被上訴人經費短絀，為期公平起見需俟全盤財務規劃後方可辦理徵收，實無足取，爰請判決撤銷原處分及訴願決定，且被上訴人應就上訴人所有座落桃園縣桃園市○○○段五一三地號土地全部辦理徵收，並依法發放徵收補償費。被上訴人則以：查系爭土地屬於已依都市計畫寬度興闢使用之既成道路，故未列入七十七年間徵收計畫內徵收。次查徵收補償地價之發放，以需用土地人申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地方有補償可言，本件並無徵收處分之存在，兩造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因。且司法院釋字第四○○號解釋，乃係謂應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂國家應依本解釋辦理補償，足證該解僅為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求給付之公法上原因。目前公路局公路系統中之既成道路土地尚未徵收補償者眾多，係屬全國性通案問題且所需補償經費龐大，被上訴人因受限經費短絀，不能僅就上訴人系爭之土地單獨籌列經費辦理徵收給予補償，以維乎其公平性，且被上訴人已積極清查轄區○○○道路土地面積及所需徵收補償費，並擬具既成道路之取得計畫陳報上級機關核辦。因被上訴人僅為省道用地管理機關，有關既成道路土地徵收補償事，宜俟經費核撥後，始得依法辦理徵收補償等事宜。上訴人主張所有系爭土地鄰近之第三人等所共有之土地與系爭土地非屬同一計畫路段，且諸此所在之路段尚未依都市計畫寬度拓寬完成，故依法辦理徵收補償，與系爭土地所在道路已依都市計畫寬度興闢完成使用之既成道路情形不同等語，資為抗辯。

原審斟酌全辯論意旨，及調查證據結果以：按土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條等規定可知，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為系爭土地行政區劃上所屬之桃園縣政府，而被上訴人僅係居於「需用土地人」

之法律地位而已。又土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。本件被上訴人既非核准徵收之主管機關，則其所為系爭函復，純係居於需用土地人之法律地位，針對上訴人之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟即上訴人欠缺公法上請求權。且縱認被上訴人所為上開函復之性質，係屬行政處分，然按土地徵收條例第一條、第二條、第十四條、第十九條等規定，本件徵收核准機關為內政部，補償機關為桃園縣政府。則上訴人逕以需用土地人為被上訴人，對之提起本件之訴，被上訴人適格自有欠缺。次查土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。又司法院釋字第四○○號解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。則上訴人提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，於法難謂妥適。

另按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言。本件系爭土地既未經徵收，上訴人請求被上訴人辦理系爭土地之徵收補償，於法未合，應予駁回。末查本件上訴人如同前述既對國家不享有得請求徵收系爭土地之公法上請求權，則上訴人謂在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，而以平等原則為徵收請求權之依據，請求判命被上訴人應徵收系爭土地，自屬無理由，乃判決駁回上訴人之訴。

上訴意旨，除持前詞外，並以：查土地徵收條例第五十七條第二項及同法第五十八條第二項規定，土地所有權人得請求需用土地人徵收其所有之土地，但就事實上已被徵收開發永久性事業未經依法辦理徵收發放補償之所有權人得否請求需用土地人徵收，該條例則付之闕如，此為立法之疏忽，應屬法律公開漏洞，被徵收開發永久性交通事業未經依法徵收之土地所有權人自得類推適用上開規定以填補其公開漏洞。且上訴人所有系爭土地原為農地於五十一年間經前臺灣省住都局闢為臺三縣供道路，為被上訴人所不爭執，迄今已歷四十年，其情較之上開土地徵收條例第五十七條第一項所定穿越上空或地下及第五十八條第一項所定臨時性徵用超過三年尤為嚴重，且因土地已闢道路供永久通行之用不能為相當之使用與該第五十七條第二項規定並無不符，依司法院釋字第一八二號解釋理由所揭之舉輕明重法理及前揭公開漏洞之填補說明，上訴人即得類推適用該第五十七條第二項或第五十八條第二項規定請求徵收需用土地人即被上訴人徵收所有權。次查第三人郭健章等人之土地，同屬省台四線，亦為被上訴人所自認，而上訴人所有系爭土地亦屬同市○○路○段，被上訴人應就系爭土地予以徵收始與平等原則無違，且司法院釋字第四○○號解釋亦在在已揭示該解釋得據為請求徵收乃為不爭之的論，惟原審不察竟摘取解釋意旨無關緊要之部分，謂釋字第四○○號解釋所揭櫫之平等原則僅為消極禁止恣意不得據為請求徵收之基礎，顯有行政訴訟法第二百四十三條第一項判決不適用法規及同條第一項第六款判決不備理由或理由矛盾之違法。爰請判決廢棄原審判決並判決被上訴人應就上訴人所有座落桃園縣桃園市○○○段五一三地號土地全部辦理徵收，並依法發放徵收補償費。

本院按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條固分別定有明文。雖本件系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為系爭土地行政區劃上所屬之桃園縣政府；惟按「需用土地人因興辦第三條之事業，需穿越私有土地之上空或地下得就需用之空間範圍協議取得地上權，．．．。前項土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後一年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕」、「國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。徵用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地徵收所有權，需用土地人不得拒絕」亦為土地徵收條例第五十七條第一項、第二項及第五十八條第一項、第二項所明定。從而，土地或土地改良物所有權人自得依上開規定意旨，向需用地人申請徵收土地或土地改良物，由需用地人報請徵收核准機關核准後，發交由補償機關進行公告及發放補償作業。本件被上訴人為需用地人，上訴人逕向被上訴人請求為徵收之處分，被上訴人於九十年四月二十四日以（九○）一工用地字第九○○七九五九號函予以否准，該項否准函即屬行政處分，上訴人不服被上訴人上開行政處分，對之提起行政爭訟，自屬當事人適格。原審僅依前揭土地徵收條例第一條、第二條、第十四條及第十九條規定意旨，認定上訴人對被上訴人無土地徵收公法上請求權，被上訴人前開否准上訴人申請函亦非行政處分，則上訴人提起本件訴訟為當事人不適格，於法有違。次按司法院釋字第四○○號解釋：「．．．既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既以無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關應訂定期限籌列經費逐年辦理或以他法補償。．．．」該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敍明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。目前尚無法律賦予人民請求政府徵收土地之規定，則上訴人請求被上訴人徵收系爭土地並予以補償，被上訴人予以否准，尚無違誤，上訴人復對被上訴人提起行政訴訟法第五條課予義務之訴，亦核無足採。又本件被上訴人九十年四月二十四日（九○）一工用字第九○○七九五九號函復，其說明三略謂：「有關『道』地目既成道路未辦理徵收補償者眾多，係屬全國性通案，且所需經費龐大非公路局所能負擔，本局擬採逐年編列預算逐步解決方式，陳報中央籌措財源中，容俟經費籌妥專案核撥後，即憑辦理徵收補償事宜。」等語，已符合前揭司法院釋字第四○○號解釋意旨，自無違憲法第十五條人民財產權應予保障之本旨。至於平等原則乃憲法明定之基本原則，行政機關自應受其拘束，即行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇（行政程序法第六條參照），惟行政機關作成行政行為時，如係基於事物之本質上之不同，而為合理之差別待遇，亦與平等原則無違。本件上訴人主張鄰近第三人等所共有之桃園市○路段一七七一、一七七一─一八、一七七一─二○等筆地號土地，及桃園市○○段二○○、二○一、二○五、二○六及二○八等筆地號土地有辦理徵收，基於行政法平等原則，本件系爭土地亦應辦理徵收云云。然查，桃園市○路段一七七一─一八、一七七一─二○地號土地，係桃園市公所於六十九年間辦理徵收，而一七七一地號土地係位於三民路與介壽路交叉路口用地，因尚未依都市計畫寬度拓寬完成而依規定徵收之土地，另桃園市○○段二○○、二○一、二○五、二○六及二○八地號土地係辦理省道臺四線經八德大湳都市計畫第二期第三年公共設施保留地，與系爭土地非屬同一計畫路段，且八德大湳都市計畫寬度為二十公尺，而實際路寬為十九公尺，尚未依都市計畫寬度拓寬完成，故依行政院所頒「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」辦理徵收，其與系爭土地所在道路已依都市計畫寬度興闢完成使用之既成道路情形不同等情，業經被上訴人於原審辯明在卷，則上開土地雖與上訴人所有系爭土地均供道路使用，惟其所供道路使用路段，甚或需用地人均不相同，即其事物本質有所不同，被上訴人否准上訴人之申請，亦無違平等原則。綜上所述，本件原處分與訴願決定，核無違誤，原審判決理由前後矛盾，惟其結論尚無二致，仍應予維持。上訴意旨為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　莊 俊 亨