最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第三八一號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十二年度判字第三八一號

上訴人

靖智皮革企業有限公司

代表人

乙○○

被上訴人

南投縣政府

代表人

甲○○

右當事人間因水污染防治法事件，上訴人對台中高等行政法院中華民國九十一年一月

十五日九十年度訴字第一一五八號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

一、本件上訴人在原審起訴主張：（一）按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依訴願法提起訴願．．．。」訴願法第一條第一項定有明文。又「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，．．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」行政訴訟法第四條第一項、第二項亦有明文。查原處分及訴願決定引據水污染防治法第七條第一項、第三十八條、同法施行細則第六十四條、第六十五條等規定所為之認定，固有所本。然揆諸上揭訴願法第一條第一項及行政訴訟法第四條第二項之規定，不當或濫用權力之行政處分，均屬違法之行政處分，故倘行政處分之內容雖形式上與法令規定並無違背，然如實質上具有不當或濫用權力之情形，即應屬違法之行政處分，依法自得由受處分人提起行政救濟。（二）經查被上訴人前於八十九年七月二十六日發函命上訴人限期改善之期限明顯過短，且被上訴人係遲至八十九年八月三十日始發函通知上訴人應檢附工業區○○道納管證明，被上訴人明知上訴人已全力積極進行污水改善工程，因受限於南崗工業區○○道管理規章第二十一條規定，致無法於期限內取得工業區○○道納管證明，被上訴人竟仍以系爭行政處分對上訴人處以罰鍰，顯有不當及濫用權力，有違比例原則。上訴人因設於經濟部工業局南崗工業區內，依據下水道法第十九條第一項規定及南崗工業區○○道使用管理規章第五條等規定，上訴人依法令規定須將事業廢（污）水於聯接納管後排入工業區○○道系統，合先敘明。又被上訴人於八十九年七月二十六日發函予上訴人命限期改善完成，距其所定改善期限之八十九年九月二十日，僅短短五十餘日，縱使上訴人於收到該函前之八十九年七月二十日即已委由聯鼎公司開工進行污水改善工程，然其合理之工程完工期間為四十五天，即須至同年九月五日始可完工，上訴人顯無法於被上訴人所定期限內取得污水下水道納管證明，因依據南崗工業區○○道使用管理規章規定，上訴人係遭斷管後始重新申請復管者，與新申請納管者僅須形式審核，無須經由一定時間監測而可快速核發納管證明者（管理規章第八條）迥不相同，依據南崗工業區○○道使用管理規章第二十一條：「經本機構拒絕廢（污）水納入之用戶，於重新申請聯接使用時，應備齊相關書圖文件，經本機構於一個月內，十五日以上之查驗，均符合進廠限值後，始重新核發聯接使用證明及恢復聯接使用」之規定，總計上訴人可向被上訴人提出已改善完成之證明交件之期間，絕對超過七十五日以上（施工期４５日十３０日），倘再加計南崗工業區相關之行政作業時間（如本件上訴人於八十九年九月五日完工，工業區至同年月十日始通知開始進行監測；又工業區於八十九年十一月六日已核可上訴人重新納管並開始計徵污水處理費，然遲至同年月十三日始核發納管同意證明等等），即已接近水污染防治法第五十五條所規定之上限九十日，甚至有超過九十日之可能，而此均非上訴人所得掌控或縮短時間。（三）又被上訴人於八十九年七月二十六日命上訴人限期改善時，僅要求上訴人應提出水污染防治措施改善工程計畫書，並未要求上訴人應提出工業區○○道納管證明，待至上訴人依指示提出水污染防治措施改善工程計畫書時，被上訴人始於八十九年八月三十日回函稱無庸檢送水污染防治措施改善工程計畫書，同時指定上訴人應檢具工業區○○道納管證明，因依據水污染防治法施行細則第五十九條、第六十條規定，工業區○○道納管證明係主管機關指定應檢附之文件，並非法規原已列舉必須檢附之文件，即須待主管機關指定方應檢附者。然本件被上訴人竟遲至八十九年八月三十日始指定上訴人應檢附該工業區○○道納管證明，待上訴人收受該函時，距被上訴人前指定應改善完成之期限八十九年九月二十日，僅不到二十日，上訴人重新申請工業區之納管證明又須受限於南崗工業區○○道管理規章第二十一條之規定，無論如何均無法於八十九年九月二十日向被上訴人提出納管證明以陳報已完成改善。被上訴人明知上訴人已全力積極進行污水改善工程，係因受限於南崗工業區○○道管理規章第二十一條規定，致無法於期限內取得工業區○○道納管證明，被上訴人竟仍以系爭行政處分對上訴人按日連續處以罰鍰，此處分顯係不當及濫用權力，故系爭行政處分應屬違法之行政處分，依法自應予撤銷。（四）被上訴人明知自八十九年九月二十一日起至同年十一月十三日間，上訴人已改善完成，並獲南崗工業區同意將污水排入工業區○○道，開始監測期，上訴人於此期間並未將污水排入地面水體，惟被上訴人竟仍採最嚴厲處罰方式，而以原處分對上訴人按日連續處以六萬元罰鍰，應有不當及濫用權力情形。查上訴人之污水改善工程係於八十九年九月五日完工，並自八十九年九月十日起獲南崗工業區同意將污水排入工業區○○道，開始監測期，上訴人於此期間均係將污水排入工業區○○道中，以供南崗工業區監測檢視，上訴人並未將污水排入地面水體，則上訴人於八十九年九月二十一日起至同年十一月十三日期間，既已完成改善，且污水均排入工業區○○道系統，並無繼續污染事實，被上訴人竟仍因上訴人尚未提出工業區○○道納管證明，即將上訴人「視為」尚未完成改善，訴願決定並謂：「水污染防治法第三十八條、第五十四條按日連續處罰之規定，本無庸置論是否確有污染事實之問題．．．。」云云，完全漠視上訴人已提出足以推翻「視為未完成改善」之證據，原處分及訴願決定應有不當。參以水污染防治法第五十四條之規定於八十年五月修正時，其立法理由係謂：「為免主管機關在有限之人力下，仍須每日赴作業場所檢查，爰增訂本條，課以業者主動於完成改善後報請查驗之責。未於期限內報請查驗者；主管機關即得據以按日連續處罰。」可見立法者增訂本條之原意，係基於主管機關人力不足之現實考量，而將已改善完成而未繼續污染之舉證責任轉換成應由業者負責而已。故法條雖規定期限屆至而未檢具文件報請查驗者，「視為」未完成改善，然仍應准業者舉證證明已改善完成而並未繼續污染，方符本條立法意旨，否則倘不論業者事實上是否已無繼續污染情形，而一律不准業者舉證，尤視為尚未完成改善，顯已限制人民權利過當，手段與目的顯不相當，有違憲法第二十三條所明訂之比例原則。（五）又本件訴願決定，雖稱：「原告曾於八十九年十月七日遭南崗工業區服務中心查獲不符合放流水標準之污水排入雨水溝案，原告辯稱自八十九年九月十日其工廠所產生之廢水均係排至下水道云云，並非事實．．．」云云。然訴願決定所為上述認定，無非係以南崗工業區八九建南字第一七○八號函記載內容為據，惟由該函所附之現場採樣紀錄表內容可知，南崗工業區於八十九年十月七日採樣時，上訴人之污水係排至工業區○○道中，其採樣編號第Ｔ０２、Ｔ０３號於採樣井及人孔採取之兩瓶水，均係於污水下水道中採樣，上訴人並無將污水排入雨水溝內情形，故訴願決定就此部分之認定顯與事實不符。再者，上訴人於八十九年九月五日已完成改善工程，嗣為取得被上訴人於八十九年八月三十日方通知應檢附之工業區○○道納管證明，經南崗工業區通知自八十九年九月十日起開始監測期，該工業區又須依照其下水道管理規章第二十一條規定程序辦理，則由此時間起至南崗工業區核發重新納管證明為止之期間，即被上訴人以原處分對上訴人按日連續處罰之八十九年九月二十一日至同年十一月十三日期間，均非上訴人所得掌控或縮短。又據訴願決定記載：「按水污染防治法第三十八條規定之按日連續處罰，係行政執行罰之性質，其立法目的在課受處分人應依通知於限期內改善，對不遵行改善者，即按日連續處罰至遵行改善為止，用促踐行改善之義務。」可見水污染防治法第三十八條按日連續處罰之意旨係以此之壓力，以促其儘速改善之意。然本件之情形，並非上訴人故意不遵行改善，而係上訴人受限於被上訴人遲至八十九年八月三十日始指定應檢附工業區○○道納管證明。而南崗工業區○○○○○道管理規章第二十一條之「一個月內連續十五日以上合格」之檢測規定辦理。而南崗工業區行政作業遲緩。如本件上訴人於八十九年九月五日完工，並早於同年八月十五日提出重新納管之申請，工業區至同年九月十日始通知開始進行監測。又工業區於八十九年十一月六日已核可上訴人重新納管並開始計徵污水處理費，然遲至同年月十三日始核發納管同意證明等等，均非上訴人所得控制因素，致無法於被上訴人所指定之八十九年九月二十日檢具文件報請查驗，由此可見，本件實非上訴人有何故意不遵行限期改善命令之情形，尤其南崗工業區已於八十九年十一月六日同意上訴人重新納管，然其書面作業竟遲至同年月十三日始完成，此八日期間之延置，更不可歸責於上訴人而任令被上訴人對上訴人按日連續處罰，是本件縱對上訴人按日連續處罰，亦無法加速南崗工業區核發對上訴人之下水道納管證明。惟被上訴人竟濫用權力，仍執意以原處分對上訴人按日連續處以共達三百二十四萬元鉅款之罰鍰，原處分自屬過當之違法行政處分。（六）水污染防治法第三十八條，係規定主管機關得對業者「按日連續處罰」，惟被上訴人並未按日對上訴人開單處罰，而係累積多日後，方一次（一個行政處分文號）開立五張、十張、甚至十六張罰單之方式對上訴人處罰，明顯有違水污染防治法第三十八條之規定。本件被上訴人依水污染防治法第三十八條之對上訴人自八十九年九月二十一日起至同年十一月十三日止之按日連續處罰，係分以八十九年十月十三日八九投府環二字第八九一五五七六八號函（同一日開立八十九年九月二十一日至同年月二十五日共五張罰單）、八十九年十月十九日八九投府環二字第八九一六二二九一號函（同一日開立八十九年九月二十六日至同年月三十日共五張罰單。）、八十九年十月二十七日八九投府環二字第八九一六七三四五號函（同一日開立八十九年十月一日至同年月十日共十張罰單）、八十九年十一月三日八九投府環二字第八九一七一○七九號函（同一日開立八十九年十月十一日至同年月二十日共十張罰單）、八十九年十二月十二日八九投府環二字第八九一九四三○六號函（同一日開立八十九年十月二十一日至同年十一月五日共十六張罰單）、八十九年十二月三十日八九投府環二字第八九二○六五三○函（同一日開立八十九年十一月六日起至同年月十三日共八張罰單），均係以同一文號，僅記載不同日期。按水污染防治法第三十八條之規定，原係欲以按日開單處罰之方式，促使業者儘速完成改善，惟被上訴人如累積多日始一次開單處罰（一個行政處分文號開立多份罰單情形）明顯違反水污染防治法第三十八條「一日僅開立一張罰單」之明文規定，且累積多日後方事後一次開立多份罰單，亦顯難達該法條「按日連續、處罰，以促其儘速完成改善」之立法目的。又水污染防治法第三十八條所定之按日連續處罰規定，既係行為罰之性質，則於例假日等工廠停止生產日，業者並無實際排放廢水之情形，自應予以扣除，不應處罰（本院八十年判字第二四一二號裁判要旨參照）。（七）按本法院八十九年度判字第三四一五號判決、八十九年度判字第二五七三號判決明文指出：「行政罰計有行政刑罰、行政秩序罰、懲戒法、執行法等四種，而行政秩序罰係對於行為人過去違反義務之行為之制裁，執行罰則係用以督促行為人將來履行義務之手段，二者性質並不相同，不得混用（本院四十五年判字第六五號判例參照）．．．。」準以此觀，水污染防治法第三十八條所定：「屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」之規定，應屬執行罰性質，以按日連續處罰，作為督促行為人完成改善之手段，故如主管機關於行為人未完成改善前，怠於盡其督促行為人改善之職責，迨行為人已申報完成改善後，主管機關始行使其職權，開單回溯就限令改善期滿後、申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，應屬權力之濫用，依行政訴訟法第四條第二項之規定，該行政處分自屬違法。又連續處罰之規定，旨在警惕督促受處分人改善違規情事，原處分機關自應儘速按日送達處分書，否則難謂有警惕督促之功能。再者，行政院環保署八十五年二月十四日環署水字第○五四九一號函謂：「地方主管機關依水污染防治法執行按日連續處罰案件時，應儘速執行處分，避免累積過多處分書，彙整送達，以維業者權益，並收警惕改善功能」。然被上訴人竟累積多份處分書後，始一次送達於受處分人，自已違背前述判決及函釋意旨。被上訴人於上訴人業已申報改善完成後，仍回溯就限令改善期滿後、申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，則原處分應屬權力濫用，依行政訴訟法第四條第二項之規定，原處分顯屬違法。又被上訴人係以同一文號開立多張違規日期不同之罰單，且係累積多份罰單後（甚至最多者高達十六張罰單），始一次送達於上訴人，難收警惕督促受處分人改善違規之效，並有違行政院環保署八十五年二月十四日環署水字第○五四九一號函意旨，已違背正當之法律程序，自非適法。八十九年九月二十四日、十月一日、十月八日、十月十日、十月十五日、十月二十二日、十月二十九日、十一月五日、十一月十二日，屬工廠停止生產日，亦不應列入處罰，而原處分竟仍對上訴人按日處罰，自屬違法不當。為此訴請為撤銷原處分及訴願決定之判決。

二、被上訴人則以：（一）上訴人辯稱其已於八十九年八月十五日向南崗工業區服務中心申請納管證明，惟被上訴人所屬環境保護局分別於八十九年十一月十三日始接獲上訴人及十五日接獲南崗工業區服務中心，通知上訴人自十一月六日起納管，且上訴人並未於改善期限屆滿前（九月二十日）檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件向被上訴人報請查驗，故被上訴人爰自改善期限屆滿之翌日起，按日連續處罰。又被上訴人於八十九年八月三十日以八九投府環二字第八九一三三○○八號函通知上訴人限於本（八十九）年九月二十日前改善完成（如納入南崗工業區○○○○道系統，請於該日前取得納管證明文件）。上訴人認為其向南崗工業區服務中心申請納管，即已完成改善，顯有誤解，亦不符水污染防治法第五十四條規定。（二）上訴人另辯稱其污水改善工程於八十九年九月五日完工，並自八十九年九月十日起獲南崗工業區服務中心同意將廢水排入工業區○○○○道中，供水質採樣及查驗，並未排放至地面水體，已完成改善一節。查上訴人工廠廢污水經南崗工業區服務中心於八十九年七月二十五日斷管後，雖經上訴人申請重新納管，惟尚需經該中心於一個月內，十五日以上之查驗合格後，始可能准予重新納管，況且南崗工業區服務中心並未同意上訴人之廢污水可自八十九年九月十日起納管，而檢測期間上訴人之廢污水並未納管，此可由南崗工業區服務中心曾於八十九年十月十六日通知被上訴人所屬環境保護局，上訴人於同年十月七日被該中心查獲將不符合國家放流水標準之污水排入雨水溝，函請加強稽查案，上訴人所言顯非真實。（三）又查工業區廠商排入污水下水道之限值與放流水標準有別；例如南崗工業區納管限值：化學需氧量（ＣＯＤ）：８００ｍｇ／１；而放流水標準則為：ＣＯＤ：１００ｍｇ／１（製革業）；工業區內廠區投資廢水處理僅為前處理，有別於工業區外之廢水處理，上訴人顯有誤解。（四）上訴人主張被上訴人於八十九年七月二十六日發函命上訴人限期改善之期限明顯過短，且被上訴人係遲至八十九年八月三十日始發函通知上訴人應檢附工業區○○道納管證明一節。查被上訴人於八十九年七月二十六日八九投府環二字第八九一一三四七九號處分函，說明三已表示，上訴人應於期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件（工業區○○○○道系統納管證明亦可）向被上訴人報請查驗，說明四亦說明可停工或停業進行改善，惟上訴人皆未申請停工或停業進行改善，上訴人顯然自認為應可於規定期限完成改善；且被上訴人八十九年八月三十日函覆上訴人，再次強調上訴人可檢具工業區○○○○道系統納管證明申報完成改善。另上訴人於八十九年八月十五日即向南崗工業區服務中心申請重新聯接使用污水下水道系統，上訴人顯知納管前需經南崗工業區服務中心水質監測，符合進廠限值後，始得納管。上訴人卻未能於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，報由被上訴人查驗，係可歸責於上訴人之責任，被上訴人依法於改善期限屆滿後，裁處按日連續處罰，並無違法或不當。（五）再查上訴人於八十九年一月六日業經被上訴人所屬環境保護局查獲違反水污染防治法第七、十四條之規定，並依同法第三十八條及四十二條規定裁處罰鍰在案，惟上訴人之廢污水隨即於同（八十九）年一月十五日即獲准納入污水下水道系統；且依上訴人八十九年八月十八日所提「水污染防治措施改善工程計畫書」，其預定八十九年七月二十日開工（南崗工業區服務中心通知斷管前），同年九月二日完工，顯見上訴人早於八十九年七月六日，經南崗工業區服務中心復檢不合格時，即已明知將被斷管之事實（雖南崗工業區服務中心遲至八十九年七月二十五日始通知上訴人自即日起斷管），並已研擬改善計畫，故上訴人八十九年七月十一日之違反水污染防治法之事件，被上訴人斟酌上述情形後，限上訴人於八十九年九月二十日前完成改善，改善期間達五十六日實顯合理，並無不當及濫用權力或違反比例原則。此外，如以上述上訴人知悉複檢不合格，將被斷管事實之次日起（七月七日）起算至被上訴人限期改善之九月二十日止，上訴人實際改善期間已長達七十六日，上訴人指稱改善期限不到六十日，其根本無法達到要求一節，顯無理由。（六）另上訴人指稱被上訴人並未按日對上訴人開單處罰，違反水污染防治法第三十八條規定一節。查水污染防治法第三十八條規定之「按日連續處罰」，其目的乃在於實現法律所課予人民的義務，以維護公共利益。上訴人於被上訴人通知限期改善期間屆滿時仍未履行其改善義務，被上訴人即得依法「按日」連續處罰，所稱「按日」，係指「一日一處分」，至於主管機關應逐日開單按日連續送達，抑或併合多日處分書一次送達，乃主管機關送達執行方法選擇問題，屬行政裁量之範疇。此外，被上訴人本於主管機關立場，於上訴人改善期間屆滿後分次施以按日連續處罰，除有督促上訴人應儘速改善之用意外，亦有利被上訴人觀察上訴人改善之作為及誠意，於法並無不合。上訴人因違反水污染防治法規定，而未於改善期限屆滿前，檢其符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，即視為未完成改善。此有行政院環境保護署八十九年十月二十六日（８９）環署水字第○○六三四四一號函可稽，等語作為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：（一）按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「違反第七條第一項規定．．．處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰．．．。」為水污染防治法第七條第一項及第三十八條所明定。又「本法第三十八條所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：一、未於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，自改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，認其未完成改善者，自改善期限屆滿翌日起算，主管機關於改善屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」、「事業或污水下水道系統於本法第三十八條．．．按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。．．．」為水污染防治法施行細則第六十四條及第六十五條所明定。（二）上訴人曾因排放廢水未符合放流水標準，經被上訴人裁處罰鍰並限期於八十九年九月二十日前改善完妥。期限屆滿後上訴人未依規定檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件向被上訴人報請查驗，至八十九年十一月十三日始出具符合放流水標準證明文件申報改善完成，被上訴人以八十九年十月十三日八九投府環二字第八九一五五七六八號處分書及八十九年十月十九日投府環二字第八九一六一三九一號處分書，執行按日連續處罰（即自八十九年九月二十一日至八十九年九月三十日止，其中八十九年九月二十四日已經原審撤銷除外），每日處罰六萬元，合計五十四萬元罰鍰。（三）上訴人因違反水污染防治法第七條第一項規定，經通知限期於八十九年九月二十日前改善完妥，期限屆滿後上訴人未依規定檢具符合放流水標準或其他文件報請被上訴人查驗，至八十九年十一月十三日始出具完成，被上訴人依法自八十九年九月二十一日起至八十九年九月三十日止（其中八十九年九月二十四日已經原審撤銷除外）執行按日連續處罰，於法並無違誤。又被上訴人於八十九年八月三十日以八九投府環二字第八九二一三○○八號函通知上訴人，限於八十九年九月二十日前改善完成（如納入南崗工業區○○○○道系統，請於該日前取得納管證明文件），屆期上訴人並未檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件向被上訴人報請查驗，遲於八十九年十一月十三日上訴人始將南崗工業區服務中心同意納管通知送達被上訴人，則被上訴人自改善期限屆滿之翌日起，執行按日連續處罰，於法自屬有據。上訴人主張其向南崗工業區服務中心申請納管，即已完成改善，容有誤解。又上訴人主張自八十九年九月十日起工廠所產生之廢水，係排放至工業區○○○○道中供水質採樣及查驗，並無排放至地面水體云云。然查上訴人工廠廢污水經南崗工業區服務中心於八十九年七月二十五日斷管後，雖經上訴人申請重新納管，惟尚需經該中心於一個月內，十五日以上之查驗合格後，始可能准予重新納管，況且南崗工業區服務中心並未同意上訴人之廢污水可自八十九年九月十日起納管，而檢測期間上訴人之廢污水並未納管，此可由南崗工業區服務中心曾於八十九年十月十六日以八九建南字第一七○八號函通知被上訴人所屬環境保護局，謂上訴人產出之污水於同年十月七日被該中心檢測出不符合國家放流水標準，並將之排入雨水溝，函請加強稽查案，可證上訴人所言顯非真實。又查被上訴人於八十九年七月二十六日八九投府環二字第八九一一三四七九號處分函，該函說明三已表示，上訴人應於期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件（工業區○○○○道系統納管證明亦可）向被上訴人報請查驗，說明四亦說明可停工或停業進行改善，此有該函附卷可稽。惟上訴人皆未申請停工或停業進行改善，上訴人顯然自認為應可於規定期限完成改善。且被上訴人八十九年八月三十日函覆上訴人，再次強調上訴人可檢具工業區○○○○道系統納管證明申報完成改善。另上訴人係南崗工業區之廠商，明知南崗工業區污水處理之有關規定，其於八十九年八月十五日即向南崗工業區服務中心申請重新聯接使用污水下水道系統，上訴人顯知納管前需經南崗工業區服務中心水質監測，符合進廠限值後，始得納管。上訴人卻未能於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，報由被上訴人查驗，係可歸責於上訴人之責任，被上訴人依法於改善期限屆滿後，裁處按日連續處罰，並無違法或不當。再查上訴人曾於八十九年一月六日業經被上訴人所屬環境保護局查獲違反水污染防治法第七、十四條之規定，並依同法第三十八條及四十二條規定裁處罰鍰在案，惟上訴人之廢污水隨即於同（八十九）年一月十五日即獲准納入污水下水道系統。且依上訴人八十九年八月十八日所提「水污染防治措施改善工程計畫書」，其預定八十九年七月二十日開工（南崗工業區服務中心通知斷管前），同年九月二日完工，顯見上訴人早於八十九年七月六日，經南崗工業區服務中心復檢不合格時，即已明知將被斷管之事實（雖南崗工業區服務中心遲至八十九年七月二十五日始通知上訴人自即日起斷管），並已研擬改善計畫，故上訴人八十九年七月十一日之違反水污染防治法之事件，被上訴人斟酌上述情形後，限上訴人於八十九年九月二十日前完成改善，改善期間長達五十六日，應屬合理，並無不當及濫用權力或違反比例原則。末查水污染防治法第三十八條規定之「按日連續處罰」，其目的乃在於實現法律所課予人民的義務，以維護公共利益。上訴人於被上訴人通知限期改善期間屆滿時仍未履行其改善義務，被上訴人即得依法「按日」連續處罰，所稱「按日」，係指「一日一處分」，至於主管機關應逐日開單按日連續送達，抑或併合多日處分書一次送達，乃主管機關送達執行方法選擇問題，屬行政裁量之範疇，依法並無不合。綜上所述，上訴人此部分之主張，均無足採。被上訴人為此部分之處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不當。上訴人起訴意旨，為無理由，應予駁回。（三）程序駁回部分：按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，．．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「上訴人之訴，有起訴不備其他要件者，行政法院應予裁定駁回之。」行政訴訟法第四條第一項、第一百零七條第一項第十款分別定有明文。經查本件被上訴人八十九年十月二十七日八九投府環二字第八九一六七三四五號處分書（即按日連續處罰八十九年十月一日至同年月十日部分）、八十九年十一月三日八九投府環二字第八九一七一○七九號處分書（即按日連續處罰八十九年十月十一日至同年月二十日部分），上訴人分別於八十九年十月三十日、八十九年十一月四日收受該處分書，此有送達回證附於訴願卷可稽，而上訴人遲至九十年一月二日始提起訴願（見補充訴願書，附於訴願卷可稽），已逾三十日之訴願期間，訴願機關就此部分未從程序上予以駁回，上訴人復提起本件行政訴訟，依上開法條之規定，於法不合，應予駁回。又被上訴人八十九年十二月三十日八九投府環二字第八九二○六五三○號處分書（即按日連續處罰八十九年十一月六日起至同年月十三日部分），上訴人並未提起訴願，復為上訴人所承認，則上訴人就此部分，未經訴願程序，即提起本件撤銷訴訟，依上開法條之規定，亦於法不合，因而為上訴人此部分敗訴之判決。

四、本院核原判決關於駁回上訴人在第一審之訴部分，依上開規定及說明，尚無違誤。上訴意旨仍執陳詞，指摘原處分及訴願決定違法並以原判決未以刑事法連續犯以一罪論之理論而為訴願逾期之裁判指摘原判決有不適用法規之違背法令，復以原處分既為執行罰，其爭訟程序應可以「聲明異議」方式為之，原判決未依行政執行法以聲明異議處理，且未依行政程序法第一百十七條依職權加以撤銷，竟以未經訴願之不合法駁回，顯有判決理由矛盾及不適用法規之違背法令，聲明廢棄改判。惟查：刑事連續犯視為一罪之規定，在現行行政訴訟中為本院所不採，上訴人就被上訴人於八十九年十月二十七日所為八九投府環二字第八九一六七三四號處分及八十九年十一月三日所為八九投府環二字第八九一七一○七九號處分既未於法定不變期間內提起訴願，自不能援用刑事連續犯規定，以其對被上訴人於八十九年十二月十二日所為八九投府環二字第八九一九四三○六號等處分之訴願未逾期，據以主張其系爭處分之訴願未逾期。次按系爭「按日連續處罰」為「行為罰」，與「過怠金」並非完全相同，尤非屬行政執行程序，自無行政執行法第九條有關聲明異議規定之適用，況該條規定係應「向執行機關聲明異議」，原審及本院均非執行機關而係審判機關，上訴人引用上開規定之主張，尤無足取。另按訴願法第八十條及行政程序法第一百十七條因規定違法之行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關及其上級機關得依職權為一部或全部之撤銷，惟所謂原處分機關及其上級機關均係指行政機關，上開規定均係指行政機關之職權，非屬原審及本院審判機關之職權範疇，原判決自無判決不適用法規及理由矛盾之違背法令之情形。末按上訴人為皮革製造業，為具嚴重污染性質之企業，對於污水之處理本應預先妥為處理，再行開業，上訴人未此之舉，且上訴人曾於八十九年一月六日，經被上訴人所屬環境保護署查獲違反水污染防治法第七、十四條規定，依同法第三十八條及第四十二條規定裁處罰鍰在案，迄本件原處分查獲違規之八十九年七月十一日再次查獲違規時已逾六個月，迄被上訴人限其於八十九年九月二十日前完成改善之時間，亦已逾九個月之久，惟上訴人仍未能及時改善，其違規行為之故意或過失情節，至為明確，原判決對其違規情節之認定已分別闡述剖析甚詳，上訴人指摘原判決違背法令及原處分違法等情，無非為主觀法律見解之歧異，核無足取。從而本件上訴意旨為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官陳　石　獅

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　張　雅　琴