最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第一六三八號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十二年度判字第一六三八號

上訴人

斯凱特實業有限公司

代表人

乙○○

被上訴人

南投縣政府環境保護局

代表人

甲○○

右當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人不服中華民國九十一年九月二十四日臺中高

等行政法院九十一年度訴字第三五六號判決，關於被上訴人九十年十月二十六日九十

投環局廢字第00000000號處分通知書部分，提起上訴。本院判決如左：

主文

理由

本件上訴人起訴主張：緣行政院環境保護署（下稱環保署）稽查督察大隊中區隊於民國九十年五月十四日派員於臺中港立榮海運臺中貨櫃集散場稽查，發現上訴人未領有廢棄物清除許可證，卻將含銅污泥有害事業廢棄物清除至臺中港準備輸出，乃予以告發，移請被上訴人處分，並限期命上訴人將該批有害事業廢棄物，自立榮海運臺中貨櫃集散場退運回原產生之事業機構，即訴外人臺灣銅箔股份有限公司（下稱臺灣銅箔公司）。嗣經被上訴人分別據以開具九十年十月二十六日九十投環局廢字第九○○一二六四九號、第00000000號處分通知書，各裁處新台幣（下同）六萬元罰鍰，上訴人不服，遂循序提起行政救濟。查依據環保署八十八年九月二十七日環署廢字第○○六四六五一號函，原屬事業機構產生之事業廢棄物，如經事業機構依法向工商管理單位登記為公司產品者，即非屬廢棄物清理法所定義之事業廢棄物。「水酸化銅」若確為環保署所指控之事業廢棄物，則依照該函之解釋，臺灣銅箔公司已依法於八十三年向工商管理單位登記「水酸化銅」為公司產品，則「水酸化銅」即非屬廢棄物清理法所定義之事業廢棄物。水酸化銅多年來經合法生產銷售，其用途甚廣，且臺灣銅箔公司生產製程中，不可能產出含銅量僅百分1‧1％、2％ 污泥，惟環保署以不實之化驗報告將其當作「有害事業廢棄物」，且若依廢棄物清理法「有害事業廢棄物」必須加以封閉掩埋處理，亦與常理不符，明顯違背環境保護原則。次查上訴人採購水酸化銅出口至大陸工廠加工為五水硫酸銅，所有運送過程採一般化學品標準作業方式（水酸化銅屬一般化學品）並無安全、環境污染或其它違反情事。且依八十三年南投縣政府投府建工字第八○二號函及經濟部中部辦公室經中字第○九○三○○一七二八○號函內容可知，被上訴人核發證照時十分清楚水酸化銅生產過程，而所謂工商單位就受理商品登記時並無實質審查權係屬被上訴人推諉之辭。且臺灣銅箔公司將銅箔生產過程中，所回收銅水製成「水酸化銅」副產品，出售獲利為工廠正當合法權益，至於生產「水酸化銅」過程中，生產設備設計目的為廢水處理設備或回收設備乃事業目的主管機關之職權也是工廠商業機密之一部份，環保單位應無權干涉。另TCLP是用來分類一般廢棄物及有害廢棄物，並不是用來劃分有害廢棄物或商品。物品做TCLP前題必須是該物品為準備丟棄，準備掩埋在土裡之廢棄物，並非超過標準即是有害廢棄物。且系爭「水酸化銅」經環保署稽查督查大隊中區隊於九十年四月十八日化驗組化驗報告屬單純成分無機物，其顏色卻為固定之藍綠色、固體狀態、顆粒狀、無氣味，明顯與「含重金屬污泥」不同。可知出口貨物確為「水酸化銅」，並非「含重金屬污泥」。且上訴人與臺灣銅箔公司簽定的是買賣合同，而不是清除合同。是由上訴人付費給臺灣銅箔公司，而不是臺灣銅箔公司付費給上訴人。因此被上訴人處罰上訴人未領有廢棄物清除執照，被上訴人開單處罰理由不成立，爰請判決訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人則以：依行為時廢棄物清理法第十八條、第二十五條第三款、第二十條、第二十七條明文，及同法第二條第一項之定義規定可知，本案上訴人擬輸出之貨品，依行政院環境保護署稽查、檢驗結果，該批所謂「水酸化銅」產品，實為工廠廢水處理設備所產生之含重金屬污泥有害事業廢棄物，事業機構應依廢棄物清理法相關規定妥善清除處理，其有輸出境外處理者，應經中央主管機關許可後始得為之，不同於一般商品，且不因該有害事業廢棄物仍有商業價值或具再利用價值而不受廢棄物清理法相關法規規範。另該批水酸化銅之產生源─臺灣銅箔公司在工商單位不知情之情況下，登記為產品，實有規避環保法規規範之嫌。且依據臺灣銅箔公司對外之型錄說明內製造流程圖可清楚判別，此水酸化銅實為廢水處理後所產生，與上訴人訴訟說明書所稱為廢水處理前之產品，完全不同。又依據臺灣銅箔公司九十年八月二十四日臺銅總字900033號函說明三，亦明確指出水酸化銅如欲輸往日本處理，日本政府表示，受國際「巴塞爾公約」所管制，並不同意該項貨品輸入日本。按巴塞爾公約乃聯合國為管制「有害廢棄物」跨國運送之國際公約，此物品如為一般商品，何以需國際公約管制之理，顯見上訴人之說法自相矛盾，且更證實上訴人早知所謂之水酸化銅，實為有害事業廢棄物，登記為產品僅為規避環保機關管制。次查環保署八十八年九月二十七日環署廢字第○○六四六五一號函之意旨，係指事業機構產生之廢棄物，經事業機構以該廢棄物之名稱，依法向工商管理單位登記為公司產品者，即非廢棄物清理法所定義之事業廢棄物而言。以本案為例，其欲出口之物質既為廢水處理設施所產生之污泥，且含有銅，則其應以「含銅污泥」或「含氫氧化銅污泥」為其公司之產品名稱登記，然竟以「水酸化銅」之名稱登記產品。是上訴人欲輸出含銅污泥有害事業廢棄物，及未領有廢棄物清除許可證，所應為之處分，與環保署上開八十八年九月二十七日環署廢字第○○六四六五一號函，並無牴觸。末查上訴人係於九十年三月二十三日將系爭物質運至立榮海運臺中貨櫃場，但環保署督察大隊於九十年五月十四日上午十一時十分，會同上訴人代表人至立榮海運臺中貨櫃場稽查時，系爭物質仍然貯存在現場，故以上開時間地點記載於九十年十月二十六日投環局廢字第九○○一二六四號處分通知書。蓋當時之廢棄物清理法第二十條規定，經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應申請核發許可證，九十年五月十四日上午十一時十分稽查時，系爭物質仍貯存在立榮海運台中貨櫃場，已違反當時之廢棄物清理法第二十條之規定，故上開處分通知書之記載，並無不合。又環保署早於九十年四月二十五日以環署督字第○○二五四九四號函通知上訴人：「．．．尚非單純之水酸化銅（氫氧化銅），判定為有害事業廢棄物。」在案。此一環保署判定為有害事業廢棄物之行政處分，並未撤銷，迄今仍有效存在，則被上訴人基於中央主管機關之此一判定，而通知上訴人應處分罰鍰，即非違法之行政處分，（依廢棄物清理法第五條第一項之規定，被上訴人僅為執行機關而已），上訴人提起本件行政訴訟，顯不合行政訴訟法第四條第一項之規定，本件訴訟為無理由，爰請依法駁回等語，資為抗辯。

原審斟酌全辯論意旨，及調查證據結果以：查上訴人所稱之水酸化銅（或稱氫氧化銅），依產生之製程研判，並非正常產品生產製程所產生，依據產生源臺灣銅箔公司對外之型錄說明內製造流程圖可清楚判別，此水酸化銅實為廢水處理後加以乾燥處理所產生，與上訴人所主張為廢水處理前之產品，完全不同。依臺灣銅箔公司過去向工商主管機關申請登記資料，並未據實向工商主管機關敍明該「水酸化銅」係廢水處理程序所產生，且依據前臺灣省建設廳八十三年七月七日所發同意變更臺灣銅箔公司工廠登記函之說明第四點，亦敍明「有關污染防治部分，應依環保法規辦理。」按廢水處理本為工廠污染防治之一部分，則本件系爭物品自應依據相關環保法規處理。又依據臺灣銅箔公司九十年八月二十四日台銅總字九○○○三三號函說明三，亦明確指出水酸化銅如欲輸往日本處理，日本政府表示，受國際「巴塞爾公約」所管制，並不同意該項貨品輸入日本，雖經臺灣銅箔公司與其日本之母公司持續六、七年向日本政府施壓，仍無法獲得同意。按巴塞爾公約乃聯合國為管制「有害廢棄物」跨國運送之國際公約，此物品如為一般商品，何以需國際公約管制之理，顯見上訴人之說法自相矛盾，且更證實上訴人早知所謂之水酸化銅，實為有害事業廢棄物，臺灣銅箔公司將之登記為產品僅為規避環保機關管制。本件上訴人於九十年三月二十三日，向臺中關稅局申報出口一批氫氧化銅，臺中關稅局通報環保署稽查並抽樣化驗結果，認定該批貨並非氫氧化銅，而係「含銅污泥」或稱「含氫氧化銅污泥」，非如上訴人所稱之「水酸化銅（氫氧化銅）」，有環保署九十年九月五日環署廢字第○○五一八六七號函可稽。又依據有害事業廢棄物認定標準第四條第二款之規定，溶出毒性事業廢棄物試驗結果，超過該認定標準附表三之標準者，即係有害事業廢棄物。系爭物質除含有高濃度之銅外，尚含有高濃度之鎘、鉻、鉛、砷及汞等重金屬，而依溶出毒性事業廢棄物試驗結果，銅及其化合物（總銅）超過有害事業廢棄物認定標準附表三所定之十五毫克／公升，有溶出試驗二份及成分分析二份可稽，是系爭物質為有害事業廢棄物，已甚明確。且訴外人臺灣銅箔公司業已就電鍍污泥（即與本案系爭物相同之物）申請有害事業廢棄物輸出許可，並經被上訴人以九十年十二月二十一日投府環廢字第九○二○六一四四號許可輸出，益證系爭物為有害事業廢棄物。綜上所述，上訴人上開主張，均不足採。又上訴人將該批事業廢棄物之水酸化銅已裝在貨櫃中，運至臺中港立榮海運臺中貨櫃集散場存放準備出口，並已訂好艙位，而在出口簽證時被退，已據上訴人陳明在卷，是上訴人已著手實行輸出之行為，應認為已構成輸出之行為（原行政法院四十六年判字第五十號判例參照）。上訴人未經中央主管機關許可，輸出有害事業廢棄物之水酸化銅（氫氧化銅），被上訴人於九十年十月二十六日以九十投環局廢字第00000000號處分通知書據以裁處六萬元，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。另查本件被上訴人對上訴人裁罰所開立之違反廢棄物清理法案件處分通知書，其上記載上訴人之違反時間為「九十年五月十四日上午十一時十分」，違反事項為「未領有廢棄物清除許可證，卻將台灣銅箔股份有限公司之廢水處理設施污泥（含銅污泥有害事業廢棄物）清除至臺中港準備輸出。」，違反地點為「臺中港立榮海運臺中貨櫃集散場」，此有該處分書一紙附卷可稽。被上訴人所開立之處分書是處罰上訴人於九十年五月十四日十一時十分，未領有廢棄物清除許可證，卻從事清除含銅污泥有害事業廢棄物之行為。惟該系爭物質雖於九十年五月十四日仍存放在立榮海運臺中貨櫃場，惟被上訴人處分書所記載之違反事項為清除，並非貯存，況該廢棄物存放在立榮海運臺中貨櫃場，其目的係準備輸出，並非貯存，亦與貯存之要件不符。

是被上訴人處分書所載之違反時間與地點，與上訴人實際清除之違規時間、地點不符，被上訴人於九十年十月二十六日以九十投環局廢字第九○○一二六四九號處分通知書據以科罰即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽。上訴人起訴意旨雖未執此加以指摘，惟被上訴人既有上述違誤之處，自應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，由被上訴人另為適法之處分。

上訴意旨，除持前詞外，並以：查臺灣「生產印刷電路板用銅箔」產業，除本案之臺灣銅箔股份有限公司外，尚有日本廠商臺日古河銅箔股份有限公司，兩家日商製程均為硫酸銅液電解成銅箔，亦有相同回收銅液製程產出之副產品氫氧化銅（水酸化銅）。臺日古河銅箔股份有限公司依據環保署八十八年九月二十七日（88）環署廢字第○○六四六五一號函向雲林縣環保局提出申請變更氫氧化銅（水酸化銅）產品，經雲林縣環保局會環保署中部辦公室同意，遂發文九十雲環一字第九○○一一九二號文同意變更氫氧化銅產品，並據以變更臺日古河銅箔股份有限公司之營利事業登記證、工廠登記證、公司執照。且本案之廢棄物認定，法律係授予經濟部工業局及環保署廢管處共同認定之，而本案經濟部工業局在工（九○）永字第○九○○○一七○八九○號函回覆環保署九十年五月十日（九○）環署廢字第○○二九一二一號已清楚表示水酸化銅為其（臺灣銅箔）主要產品，另臺灣銅箔亦出示證明臺中港出口之水酸化銅為該公司產品。惟此等證據環保署均不尊重未予採納。另關於巴賽爾公約，包括臺灣、美國、澳洲均非締約國，因此，臺灣並不適用巴塞爾公約，應以臺灣法律及環保法令規定論斷我國境內之商業活動，而不是以外國公約規範，且各國法律及環保法令、工業、經濟情況本有不同。環保署竟以業者（臺銅）之公函斷章取義做為判定依據，實有不當之處。屬可笑亦復臺灣可悲。另本案與高雄高等行政法院九十年度訴字第一一七六號判決，除產品不同外，其餘情節幾近雷同，然而裁決結果卻截然不同。上訴人實感不服。末查南投縣政府於民國八十三年核發投建商營字第○二二三五七─○六號營利事業登記證乙張予臺灣銅箔股份有限公司，核准增加「生產水酸化銅內外銷」之營業項目，上訴人依據該證照合法買賣水酸化銅，卻遭南投縣環保局開單，此顯違憲法第二十二條憲法保障基本人權之精神。且被上訴人開單處分原理由為：臺灣銅箔將水酸化銅交由未領有清除執照之斯凱特公司清除。然事實上是上訴人雙方簽定是買賣合同，並不是清除合同，並非臺灣銅箔「付費」斯凱特公司去清除水酸化銅，其處罰顯無依據。且「廢棄物」於法律上屬不確定的觀念；廢棄物認定必須排除由買賣雙方主觀上認定有價值之物品，且客觀上無商業價值或再利用價值不爭的事實物品，並非主管機關權責所能置喙或第三者所能認定，爰請求撤銷九十年十月二十六日投環局廢字第00000000號、九十投環局廢字第九○○一二六四九號函處分。經查，上訴人於九十年三月二十三日向財政部臺中關稅局報運出口一批Copper Hydroxide（氫氧化銅），數量為一三七‧三九公噸之系爭貨物，經臺中關稅局通報行政院環境保護署督察大隊稽查及採樣化驗結果，系爭貨物係來自訴外人臺灣銅箔公司之廢水處理設施污泥，除含有高濃度之銅外，尚含有高濃度之鎘、鉻、鉛、砷及汞等重金屬，且依溶出毒性事業廢棄物溶出試驗結果，銅及其化合物（總銅）超過「有害事業廢棄物認定標準」（行政院環境保護署九十年三月七日環署廢字第○○一三九二六號令發布）所訂之十五毫克／公升，故判定應屬含銅污泥有害事業廢棄物。又系爭貨物依產生之製程研判，並非正常產品生產製程所產生，依據產生源臺灣銅箔公司對外之型錄說明內製造流程圖可清楚判別，此水酸化銅實為廢水處理後加以乾燥處理所產生，與上訴人所主張為廢水處理前之產品，完全不同等事實，業據原審判決審認無誤。雖行政院環境保護署八十八年九月二十七日（88）環署廢字第○○六四六五一號函：「原屬事業機構產生之事業廢棄物，如經事業機構依法向工商管理單位登記為公司產品者，即非屬廢棄物清理法所定義之事業廢棄物」，本件輸出之系爭貨物，不屬上開函釋所指公司產品，自無該函釋之適用；況上開函釋並未明示廢棄物經登記為公司產品，惟其本質仍為「有害事業廢棄物」時，應如何輸出，本院認仍應適用行為時廢棄物清理法第十八條之規定，先經中央主管機關許可。從而，原審未適用行政院環境保護署上開函釋意旨，尚不構成判決違法。至於原審判決引用前臺灣省建設廳八十三年七月七日所發同意變更臺灣銅箔公司工廠登記函之說明第四點，亦敍明「有關污染防治部分，應依環保法規辦理。」按廢水處理本為工廠污染防治之一部分，認定本件系爭貨物自應依據相關環保法規處理。又依據臺灣銅箔公司九十年八月二十四日台銅總字九○○○三三號函說明三，亦明確指出水酸化銅如欲輸往日本處理，日本政府表示，受國際「巴塞爾公約」所管制，並不同意該項貨品輸入日本，原審據以駁斥上訴人主張系爭貨物為一般商品，毋庸國際公約管制之主張而已，即原審判決仍係依行為時廢棄物清理法第二條、第十八條及第二十五條第三款之規定，認定上訴人違章行為，非據外國公約作為判決之依據，上訴人似誤解原審判決法律之依據。又上訴人輸出行為，雖有利於外匯之賺取，惟輸出有害事業廢棄物，為妨害社會秩序或公共利益之行為，故行為時廢棄物清理法第十八條明定應先經中央主管機關許可，無違憲法第二十三條有關人民基本人權限制之規定，該法條之規定，自得作為本件審理之依據。另行政院環境保護署雖告發上訴人公司涉有違反廢棄物清理法第四十七條之罪嫌，即涉有未領有廢棄物清除許可證，而從事有毒廢棄物之清除，雖經檢察官偵查結果，以上訴人公司欠缺故意，尚難令該公司擔負廢棄物清理法之罪責等情，固據上訴人提出臺灣臺中地方法院檢察署檢察官九十一年度偵字第七七五二號不起訴訴處分書在卷足稽。然查，刑事責任與行政責任，其構成要件不同，刑事偵查認定事實，自無拘束行政訴訟事實認定之效力；況上開不起訴處分雖論及有害廢棄物之輸出，惟其重點仍在廢棄物之清理，與本件僅審理上訴人未經中央主管機關許可，輸出有害廢棄物者有別，上訴人自不得據該不起訴處分書作為脫免本件行政責任之依據。上訴人其餘主張，諸如行政院環境保護署未能尊重經濟部意見、原審審判長質疑臺灣銅箔公司為何不提出訴願之陳述、氫氧化物之判定以及銅污泥與氫氧化銅之區別等事項，有與本件事實認定無涉之事項，有涉及原審判決事實認定與證據取捨，惟均與違背法令無涉，依行政訴訟法第二百四十二條規定意旨，自不得作為上訴本院之理由。綜上所述，本件原審法院維持被上訴人九十年十月二十六日九十投環局廢字第00000000號處分通知書，裁處六萬元罰鍰，及訴願決定，判決駁回上訴人此部分之訴，於法並無違誤。上訴意旨為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　莊　俊　亨