高雄高等行政法院判決

民國107年11月8日辯論終結

原告

台塑石化股份有限公司

代表人

陳寶郎

訴訟代理人

王晨桓 律師

訴訟代理人

張嘉真 律師

訴訟代理人

姜威宇 律師

被告

臺南市政府環境保護局

代表人

林健三

訴訟代理人

葉張基 律師

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服臺南市政府中華民國103年6月24日府法濟字第1030579012號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院103年度訴字第321號判決後，被告就敗訴部分提起上訴，經最高行政法院105年度判字第309號判決廢棄被告不服部分，發回本院更為審理，復經本院105年度訴更一字第13號就廢棄發回部分為原告一部勝訴、一部敗訴判決，兩造對之均提起上訴，經最高行政法院107年度判字第336號判決就原判決關於駁回原告之訴部分廢棄（被告之上訴駁回），發回本院更為審理，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第2項分別定有明文。查原告不服被告於民國103年3月24日以環土字第1030026813號函附同日南市環廢字第000000000號裁處書（下稱原處分），裁處其罰鍰新臺幣（下同）6,000元、應支出而未支出之所得利益142,405,120元，及限期於103年5月28日前完成改善，並依環境教育法第23條第2款規定處環境講習2小時（嗣經被告於103年3月31日勘誤為1小時）之處分，循序提起行政救濟。原告於本院前審起訴時訴之聲明原為：「訴願決定及原處分均撤銷。」經本院前審以103年度訴字第321號判決（下稱前審判決）撤銷訴願決定及原處分。被告就前審判決撤銷訴願決定及原處分關於「裁處不法利得142,405,120元」及「環境講習」部分，並未提起上訴，故此部分之前審判決，業經確定；被告另就前審判決撤銷訴願決定及原處分關於「罰鍰6,000元」及「限期於103年5月28日前完成改善」部分不服，提起上訴，經最高行政法院105年度判字第309號判決將該部分廢棄，發回本院更為審理。再經本院105年度訴更一字第13號判決（下稱更審判決）就廢棄發回部分撤銷訴願決定及原處分關於「罰鍰6,000元」部分，原告其餘之訴駁回。兩造對不利部分均表不服，各自提起上訴，經最高行政法院107年度判字第336號判決（下稱發回判決）就更審判決關於駁回原告之訴部分及該部分訴訟費用均廢棄，發回本院審理；並將被告之上訴駁回，維持更審判決撤銷訴願決定及原處分關於「罰鍰6,000元」部分，故此部分之更審判決，亦經確定。原告於107年10月26日以言詞辯論意旨狀變更訴之聲明為：「原處分及訴願決定關於命限期於103年5月28日前完成改善部分均撤銷。」（本院卷2第209頁），經核被告對於原告上述減縮訴之聲明（限於尚未確定部分），並無異議，且為本案之言詞辯論，揆諸上開規定，視為同意變更，則原告所為訴之變更，應予准許，合先敘明。

貳、實體方面：

一、爭訟概要:緣原告所屬麥寮一廠（下稱麥寮一廠）石油焦高溫氧化裝置即「循環式流體化床鍋爐（Circulating Fluidized Bed Boiler）」製程（下稱系爭製程）所產出之飛灰及底灰，經水化（水合處理）後之混合石膏與副產石灰（通稱水化副產石灰，下合稱系爭製程產出物），經臺灣臺南地方法院檢察署（已更名為臺灣臺南地方檢察署，下稱臺南地檢署）接獲檢舉有遭非法棄置情形，乃於102年1月24日會同被告、臺南市政府工務局、行政院環境保護署（下稱環保署）南區督察大隊及環保警察第三中隊，前往臺南市麻豆區由官輝工程有限公司所經營之官輝土石方資源堆置場（下稱官輝土資場）及臺南市左鎮區由宏昇事業股份有限公司（下稱宏昇公司）所經營之宏昇土石方資源堆置場（下稱宏昇土資場）進行稽查，當場查獲上開土資場（下合稱系爭土資場）正在收受原告產生之系爭製程產出物，被告乃於102年10月11日以環稽字第1020108487號函附同年月2日南市環廢裁字第000000000號裁處書（下稱前處分），以原告違反行為時廢棄物清理法第28條第1項第3款規定，而依同法第52條及行政罰法第18條第1項、第2項規定，裁處罰鍰新臺幣（下同）141,966,950元，及限期於102年12月31日前完成改善，併依環境教育法第23條第2款規定處環境講習8小時之處分。原告不服，提起訴願，經訴願機關以103年1月22日府法濟字第1030062100號訴願決定書撤銷前處分並請被告另為適法處分。嗣被告依訴願決定意旨另為處分，於103年3月24日作成原處分，裁處原告罰鍰6,000元、應支出而未支出之所得利益142,405,120元，及限期於103年5月28日前完成改善，並依環境教育法第23條第2款規定處環境講習2小時（嗣經被告於103年3月31日勘誤為1小時）。原告不服，循序提起行政救濟，經本院前審判決撤銷訴願決定及原處分，被告就前審判決撤銷訴願決定及原處分關於「罰鍰6,000元」及「限期於103年5月28日前完成改善」部分不服，提起上訴，經最高行政法院105年度判字第309號判決將該部分廢棄，發回本院更為審理。再經本院更審判決就廢棄發回部分撤銷訴願決定及原處分關於「罰鍰6,000元」部分，原告其餘之訴則駁回。兩造對各自不利部分提起上訴，經最高行政法院發回判決就更審判決關於駁回原告之訴部分及該部分訴訟費用均廢棄（被告之上訴駁回），發回本院更為審理。

二、原告起訴主張及聲明︰

（一）主張要旨︰

1、發回判決意旨之法律上判斷應為本件之基礎：最高行政法院發回判決之法律上判斷，肯認雲林縣政府所為函釋及產品認定，均有其法效性，不能以嗣後所為之廢止，而課予原告行政法上義務，原告係從雲林縣政府於102年1月30日廢止產品登記後，始有作為義務之期待可能。更審程序於調查被告當場查獲系爭土資場之系爭製程產出物時，應區別廢止產品前、後，倘係於102年1月30日產品登記經廢止「前」原告已售出之系爭製程產出物，被告自不能命原告將之作廢棄物處理命限期改善。被告無視發回判決之法律上判斷，仍以原告有無期待可能性是事實認定之問題為爭執，顯不足取。

2、被告自承於102年1月24日稽查後，沒有其他系爭製程產出物進入系爭土資場，是依發回判決之意旨，原處分違法應予全部撤銷：原處分認定系爭製程產出物於系爭土資場之數量，即係以被告102年1月24日稽查紀錄單所載數量54,771.2噸為依據，可知於稽查後至作出原處分時，系爭土資場內系爭物品數量並未變動。被告亦於答辯（二）狀自承：「被告102年1月24日稽查土資場查獲之54,771.2公噸，在此之後並無新的台塑副產石灰進場堆置」，故於系爭土資場內之全數系爭製程產出物，皆係於102年1月30日產品登記廢止「前」所收受，為兩造不爭執之事實。依發回判決意旨，本件確實無從期待原告於產品登記廢止前即負有依廢棄物清理法第28條等規定清運處理系爭製程產出物之義務，詎原處分卻命原告應清理該等廢止產品登記前已售出且由買受人使用完畢之系爭製程產出物，認事用法顯有錯誤，且對任何人均無實現之可能，顯屬違誤。

3、系爭製程產出物售予系爭土資場作為改善地質使用，完全符合雲林縣政府之書面行政指導，且系爭製程產出物已經系爭土資場依其工程產品特性用途，拌合土方與級配料使用完畢，並未造成任何污染，確無清除必要。被告辯稱系爭製程產出物並未使用，且無論如何皆需清除等語，認定事實顯有錯誤：

⑴系爭製程產出物售予土資場作為強化地基使用，完全符合雲林縣政府之書面行政指導，絕非被告任指為假買賣，易地堆置：系爭製程產出物依國家標準、業界規範、國內外實績，可作為工程回填級配料，況依雲林縣政府環境保護局前於101年5月11日之環境稽查工作紀錄之書面行政指導：「現場稽查或處理情形：……2.有關該公司麥寮一廠高溫氧化程序所產生之混合石膏(水化石膏)出廠管制乙案……現場告知業者混合石膏出廠需交由可控制之廠商，如取得肥料登記證之肥料業者、縣府監控之土資場……並提供工程地點與合約書供查證。」基於主管機關立場，明示行政指導之目的、內容，指導並同意原告宜將系爭製程產出物交由土資場使用。故原告依此書面行政指導，於買受人契約設計「使用資格檢核表」，明確要求買受人據實填寫使用方式、作業場址、使用場址、使用規範，並保證遵守；最終使用之系爭土資場前已向臺南市政府建管課報備，將向本案買受廠商購買系爭製程產出物作為強化路基之用，益見系爭製程產出物之使用方式合乎前述書面行政指導，確為合法之產品買賣及使用。被告稱原告透過補貼假買賣真委託的方式換一個地方來堆置這些副產石灰云云，乃背離事實，益徵原處分之嚴重違法。

⑵系爭製程產出物已依工程材料規範之使用方式使用完畢，未造成任何污染，亦不可能再與拌合之級配料分離清除：A.系爭製程產出物係用於道路工程回填等級配料使用，於國內外皆有使用實績，並有使用規範與標準，此有系爭製程產出物於美國之使用實績、公共工程委員會施工綱要規範、中華民國建築技術學會副產石灰使用手冊、中國土木水利工程學會副產石灰使用手冊、經濟部標準檢驗局更已公布副產石灰使用之國家標準（CNS），目前國內已有使用於公共工程雲林縣道西螺154甲之實績等可稽。B.系爭土資場已將系爭製程產出物與土方與級配料拌合回填使用完畢：依102年4月12日環保署南區環境稽查大隊於宏昇土資場之督察紀錄、被告於官輝土資場102年7月18日之廢棄物管理稽查紀錄，及系爭土資場之實景照片，足知系爭土資場已將系爭製程產出物拌合土方與級配料，用於場內道路及地基強化回填等，業已將系爭製程產出物依工程材料方式使用完畢，現場實無任何堆置情形。上開紀錄為被告自行本於職權製作，自應已核對現場情形後始填載負責人說法並紀錄，被告臨訟否認自己製作之紀錄，主張只為負責人自己之說法云云，要屬無稽。被告雖執被證4號之照片主張系爭製程產出物並未使用，仍堆置在臺南土資場云云，然該等照片依被告所稱是於102年1月24日稽查時拍攝，但原告當時並未經通知在場，無從知悉現場是否與照片相符，尤其該早先於102年1月24日之所謂現場照片，當然無法證明系爭土資場負責人嗣後針對所買受之系爭製程產出物之使用情形。故系爭土資場所買受之系爭製程產出物之使用情形，自應以前述被告102年4月12日、102年7月18日之稽查紀錄所載及原告提出之實景照片為準。C.系爭製程產出物使用從未產生任何污染：系爭土資場於使用系爭製程產出物後，經被告委託專業單位調查，分別作成「官輝土資場土壤查證調查報告書」認定：「……綜合以上結果，本次調查之土壤樣品應無污染情形。」及「台南市左鎮區菜寮段土石方資源堆置場(宏昇事業股份有限公司)土壤污染查證報告」認定：「……調查結果顯示目前土壤尚未遭受『水化副產石灰』之污染。」實則，系爭製程產出物使用地點雲林縣縣道154甲、六輕二期宿舍、六輕水化一場及六輕水化二場等之地下水監測數據報告及雲科大副產石灰應用之品保/品管評估報告等，均顯示系爭製程產出物使用地點，均無污染地下水之情形。D.系爭製程產出物已在產品登記期間依雲林縣政府之行政指導出售予土資場作為強化地基之用，並由土資場與土方、級配料拌合使用完畢，現實上即不可能再將之分離清除，故原處分命限期移除，乃對任何人均無法實現之重大明顯違法行政處分，且系爭土資場對系爭製程產出物之使用未對環境造成污染，本無命清除之合法性及必要性。否則，豈非謂原告曾經售出並使用於各類大小工程、建物之所有系爭製程產出物，例如公共工程雲林縣道西螺154甲道路、六輕二期宿舍等，原告皆需將該道路全部刨起，建物全部拆除，以清除處理所謂「廢棄物」？顯然不合理至極，更違背比例原則，甚至嚴重戕害公益。故就已於產品登記有效期間出售之系爭製程產出物，命限期以廢棄物清理法所定方式清除處理，係屬欠缺期待可能性，此為發回判決所肯認，是原處分命限期完成改善部分即與法未合甚明。E.又被告對系爭土資場從未將系爭製程產出物認定為廢棄物，而是認定為水泥（土方），且依現狀並無違法行為，自不容獨獨對原告無正當理由為差別待遇，認定為廢棄物開罰，並命原告移除清理，遑論被告於裁處系爭土資場之函文，係依環境影響評估法、空氣污染防制法規定，認定系爭製程產出物為水泥（土方），尚非屬環評許可或空污許可證內容允許土資場收容土方種類而處罰鍰，絕非將系爭製程產出物認定為廢棄物，依廢棄物清理法開罰。

4、被告稱原告透過補貼假買賣真委託的方式換一個地方來堆置這些副產石灰云云，顯非事實而純係誤導：系爭製程產出物為合乎工業工程用途，依市場供需關係為不同行銷方式，實不應以此作為產品合法與否之判斷依據，且實務上亦不可行，國內現今亦多有產品補貼費用供下游廠商使用或處理，然未聞因此遭地方政府或環保署改判定為事業廢棄物，有環保署於103年「廢棄物疑義個案判定原則（草案）」公聽研商會之各團體意見可稽。系爭製程產出物確係依雲林縣政府之書面行政指導，為合法之產品買賣及使用，系爭土資場亦於購買前向臺南市政府報備，將向本案買受廠商購買系爭製程產出物作為強化路基之用，已如前述。原告於雲林縣政府合法產品登記期間，將系爭製程產出物出售予推廣廠商，復由推廣廠商將系爭製程產出物交予土資場拌合後再為符合產品用途之使用，類此產品交易模式絕未涉及不法，業經各檢察署及有關機關肯認在案。何況，系爭製程產出物倘真有違反廢棄物清理法之情事，臺南地檢署豈能在偵查中完全未調查原告、亦未曾起訴原告？顯見原告係合法銷售系爭製程產出物，並無違反廢棄物清理法之問題，至為明確。

5、被告任意斷章取義，稱環保署於102年1月30日以前即認定系爭製程產出物屬廢棄物，主張原告並無欠缺期待可能等語，顯無理由：

⑴發回判決認定原告自102年1月30日函廢止產品登記後，始有將系爭製程產出物作廢棄物處理之作為義務之期待可能。被告就此固有爭執，惟被告亦於書狀自承：「雖然最高行政法院認為本案關於限期改善之責任仍應有期待可能性之適用，但被告認為仍應由原告負限期改善之責任」，可知被告亦理解發回判決已認定原處分違反期待可能性原則。惟被告仍持與發回判決意旨明顯相左之法律見解為爭執，姑不論被告主觀上之法律見解並不拘束行政法院，依行政訴訟法第260條規定，被告提出明顯違背發回意旨之法律主張，顯無理由。

⑵被告雖於行政訴訟答辯（一）狀中，援引環保署函釋或訴願決定，主張原告非無期待可能性，惟上述函文多屬環保署與原處分機關間內部之公文往返，未副知原告，原告自無從知悉。況由96年至97年間之環保署函釋，再三明確說明系爭製程產出物雖於產品登記「前」屬廢棄物，但「系爭製程產出物如有產品登記即非廢棄物」，本件系爭製程產出物既有產品登記，於產品登記有效期間，自非廢棄物無需依廢棄物清理法清除處理，此為發回判決所肯認。被告一再刻意截取環保署函釋中無法適用於本件事實之前段見解，略過同一函釋所揭：「事業廢棄物如已向目的事業主管機關申請登記為產品並獲核可者，則非屬廢棄物清理法所定義之廢棄物」等語，又刻意不論系爭製程產出物已具有產品登記，產品登記期間無須受廢棄物清理法規範之明確事實，泛稱系爭製程產出物因有廢棄物之本質，故原告得預見廢棄物清理法之義務等語，乃避重就輕，亦牴觸有利不利一體注意原則。被告雖又提出102年1月24日後環保署作出之函文，然依發回判決意旨，本件重點係「不能以嗣後所為之廢止，而課予上訴人台塑公司行政法上義務。」是環保署於102年1月24日後作成之函文，原告於102年1月24日前自不可能知悉，亦無從影響本件有關期待可能性之判斷。

⑶實則，除於91年產品登記外，被告歷年來核准之廢棄物清理計畫書（下稱廢清書）、水污染許可證及固定污染源操作許可證等，亦清楚將系爭製程產出物列於「產品」欄位，雲林縣政府甚至於101年5月間明確作成書面行政指導，指示原告可出售系爭製程產出物，而對象為由縣府監管之土資場等；於101年6月間，使用系爭製程產出物之下游業者詢問物品之性質，雲林縣政府亦明確答稱系爭製程產出物並非廢棄物。益加證明在102年1月30日產品登記廢止前，如發回判決意旨載稱：「……雲林縣政府……所為的函釋及產品認定，均有其法效性，自不能以嗣後所為之廢止，而課予上訴人台塑公司行政法上義務。」、「不能將廢止產品登記前之系爭製程產出物，全部均認定不具產品性質」，足見原處分課予原告將其作為廢棄物處理之義務，確屬違法甚明。至被告主張101年11月23日環保署稽查大隊曾調查原告雲林場區貯存139萬噸系爭製程產出物，已認定屬廢棄物等語。惟暫不論139萬噸尚不及環評文件許可貯存量之一半，環保署稽查大隊於斯時亦未作成任何處分認定系爭製程產出物屬廢棄物或命雲林縣政府廢止產品登記，雲林縣政府核發之產品登記斯時既仍有效，實無可能期待原告將之作為事業廢棄物進行處理，故被告主張原告斯時已知系爭製程產出物屬廢棄物云云，要屬無稽。

6、被告主張原告於六輕三期擴建計畫環境影響差異分析報告，曾記載系爭製程產出物作廢棄物處理等語，顯屬誤會：

⑴依發回判決之見解，原告係於91年11月20日取得產品登記，原告從102年1月30日函廢止產品登記後，始有期待可能，故可推知自91年11月20日起至102年1月30日產品登記廢止此段產品登記有效期間，不能期待原告將系爭製程產出物作廢棄物處理。被告以產品登記前之91年3月間之環評文件，主張原告於102年1月24日時有期待可能性云云，無視產品登記時點等之事實，實屬時空錯置。

⑵原告於91年3月間之「六輕三期擴建計畫環境影響差異分析報告」，主要係將副產石灰及混合石膏列在產品項；至於在附件之廢棄物項之附表亦有述及，係因原告預慮副產石灰初期產出倘有品質不穩定之情形，即可循廢棄物模式來處理，故乃於後附之附表中為上開記載。嗣後於品質皆符合工程使用規範後，已於91年11月20日獲准為產品登記，依法不受廢棄物清理法規範；復於99年2月六輕4期擴建計畫第5次環境影響差異分析報告定稿版，原告廠區之系爭製程產出物之產能獲准提升，未再列有91年間報告書中附表之文字。故被告就此亦係片面截取部分環說書文件，刻意斷章取義，要屬無稽。

7、至於被告於本案一再援引原告與雲林縣政府另案爭訟，主張法院判決認得溯及認定系爭製程產出物屬廢棄物等語，然本件與另案之原因事實及法令依據皆不相同，無由比附援引：

⑴系爭製程產出物依雲林縣政府改認定為廢棄物並廢止產品登記之時間點可以分為：「廢止產品登記後方從製程產出」、「廢止產品登記前產出，廢止時仍貯存於原告廠區」及「廢止產品登記前產出且已售出作為產品使用」等3種不同時序情狀，分別處理。

⑵原處分係針對原告「廢止產品登記前產出且已售出作為產品使用」之系爭製程產出物，認定原告未依廢棄物清理法第28條第1項第3款第1目規定，清除處理系爭製程產出物，並命原告限期改善。亦即本件被告於102年1月24日稽查所涉系爭製程產出物，係於系爭製程產出物產品登記有效期間內（於102年1月30日廢止產品登記），原告於雲林縣轄內合法售出為供土資場使用，而經買受人申洋科技轉售運至官輝土資場（使用為改良土地者），斯時系爭製程產出物產品登記既有效存在，依環保署函釋意旨，即非屬廢棄物。準此，原告於102年1月24日以前售出系爭製程產出物供土資場使用時，豈會有所謂應依廢棄物清理法規定委託清除、處理系爭製程產出物之作為義務之期待可能性？原處分卻事後回溯認定原告於產品登記有效期間已售出為供作土資場之改良地質使用之行為，不合乎廢棄物清理法云云，顯有違期待可能性原則，亦與發回判決意旨不符。

⑶承上所述，被告所援引原告與雲林縣政府間之法院判決，皆係針對系爭製程產出物於「廢止產品登記後方從製程產出」、「廢止產品登記前產出，廢止時仍貯存於原告廠區」之系爭製程產出物，能否認定屬於廢棄物等問題所表示之見解，與本件所涉及「廢止產品登記前產出且已售出作為產品使用」之原因事實及法律適用，均顯有極大差距，無從逕為比附援引。而發回判決已明確表示針對「廢止產品登記前產出且已售出作為產品使用」者，不能期待原告於產品登記有效期間內針對已出售為供產品使用之系爭製程產出物，會有依廢棄物清理法規定清除處理作為義務之期待可能性，自應以此見解為基礎。被告竟刻意比附其他與本件不相關之見解，主張原處分得回溯指摘原告未依廢棄物清理法處理系爭製程產出物，已全然違背發回判決意旨，刻意混淆本案基礎事實之認定，顯無足採。

8、本件不符情況判決之要件，被告主張應以情況判決駁回原告之訴，顯無理由，且若作成情況判決，非但有害公益，且併生國家賠償或補償責任，實無必要：系爭製程產出物之使用現狀，合乎雲林縣政府就系爭製程產出物書面行政指導於土資場作為改良地質之正當合法使用方式，且依被告委託之調查報告，系爭製程產出物之使用並無污染環境之情形，則將原處分撤銷並不致於對公益有重大損害，反係不撤銷原處分將造成公益之重大損害，故本件與情況判決適用之要件已有不符。況縱使作成情況判決，依行政訴訟法第199條第1項規定，被告仍需補償原告所受之損害，於本件即為鉅額之清除處理費用，徒增國家財政之支出，實無必要。因此，參照最高行政法院99年度判字第1276號判決意旨，本件實不應例外作成情況判決。

（二）聲明：訴願決定及原處分關於命限期於103年5月28日前完成改善部分均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰

（一）答辯要旨︰

1、原告有無「欠缺期待可能性」之情事，被告意見如下：

⑴91年間產品認定申請階段：依臺中高等行政法院102年度訴字第321號判決（經最高行政法院105年度判字第8號判決所維持）所示，可知原告在其所檢送之「六輕三期擴建計畫環境影響差異分析報告」亦曾自認為固體廢棄物，此為原告91年間申請產品認定之資料，如何認定原告斯時還欠缺期待可能性？

⑵雲林縣政府雖於91年間為產品登記，惟環保署在96年間仍發出96年8月1日環署廢字第0960053185號函：「原告麥寮一廠之石油焦流體化床產出之底（飛）灰屬事業廢棄物之範疇。」、96年8月23日環署字第0960063346號函：「96年8月1日環署廢字第0960053185號無須更正，…」表示環保署的廢棄物認定不受產品登記之拘束，且環保署廢棄物認定不受拘束的事實早在96年8月1日就已經存在。環保署將96年8月1日環署廢字第0960053185號函發給原告，原告不接受而提出書面，環保署又以96年8月23日環署字第0960063346號函通知原告，再次強調系爭製程產出物是廢棄物並確定前述96年8月1日函不用更正。原告收受上述二函之送達，如何認定原告此時還欠缺期待可能性？

⑶發回判決突兀引用之環保署97年7月9日環署字第0970045583號函及97年10月7日環署廢字第0970071689號函，並未送達給原告（原告於107年8月31日準備期日還特別強調此等函文沒有給原告）。既然如此，原告何以憑該等未送達給原告之函文，作為認定其欠缺期待可能性之依據？又環保署100年9月8日環署廢字第1000078056號函：「重申環保署96.8.23、97.7.9、97.10.7三函，皆已表示石油焦流體化床產出之底（飛）灰屬事業廢棄物。」可見在數年來多次公文往返後，環保署仍針對系爭製程產出物明確認定為事業廢棄物，且後續解釋函均無變更，如何認定原告在此時還欠缺期待可能性？

⑷臺中高等行政法院104年度訴更一字第17號、104年度訴更一字第14號、102年度訴字第321號、最高行政法院107年度判字第72號判決，均認定「原告應有以販售產品之名，行委外處理事業廢棄物之實」，表示原告在雲林縣政府102年1月30日廢止產品登記之前，即有違反廢棄物清理法之主觀意圖與客觀行為，當無因雲林縣政府102年1月30日廢止產品登記而變成在此之前欠缺期待可能性。故在查獲原告簽署之日即101年10月1日之後，沒有原告欠缺期待可能性之問題。原告以買賣價金每噸2元與補貼運費每噸650元之方式「假產品之名、行廢棄之實」此等不合常規之交易行為，足以認定原告無欠缺期待可能性，發回判決隻字未提，令人無法接受。蓋本案是約定價金，由「受託人」假借「購買人」名義以每噸2元價金向原告購買，再由實際上為委託人但假借「出賣人」名義之原告補貼運費每噸650元（未稅，且補助費還要算營業稅。而原告對此補貼運費之作法與金額均不否認，只是主張僅限於水式且在推廣期云云）。根據經驗法則，怎麼可能買受人還可以實際拿到每噸648元之款項（不論其名稱為何），而此每噸648元與在雲林縣清除處理商同業公會清運費每噸1,000元、處理費每噸1,600元（兩者合計2,600元）相較，即可判斷根本不足以負擔合法清除處理費用之標準，顯示原告與各業者間在清除處理系爭製程產出物之方式有任意棄置、不依法定方式清除處理之認識及犯意聯絡，且更可認定此絕非真正買賣。雖然私法上有契約自由原則，但在刑法上與行政法上，被告認為認定原告與業者間行為之真正意義，並不受其間契約文字用語之拘束。

⑸又依臺中高等行政法院102年度訴字第321號判決、最高行政法院107年度判字第72號判決，可知至遲在環保署環境督察總隊中區督察大隊101年11月23日稽查前，原告已在其廠區內堆置高達139萬公噸系爭製程產出物，亦即在上述判決所稱「系爭製程產出物定性由『產品』變更為『事業廢棄物』，乃是行政作業上一個漸近過程之終局確認」之過程，原告在101年11月23日已堆置高達139萬噸時，就已經可以認定為事業廢棄物（時間更早於雲林縣政府102年1月30日廢止產品登記之時點）。而被告在103年3月24日方作成原處分，並無任何不當之處，在101年11月23日原告即無欠缺期待可能性之問題。

⑹雲林縣政府102年1月28日府環廢字第1023603869號函認定原告廠區堆置139萬公噸系爭製程產出物，顯見其產品用途及流向均有疑慮，判定系爭製程產出物係屬事業廢棄物。嗣於102年1月30日廢止產品登記，更足以證明雲林縣政府認定事業廢棄物不受產品登記之限制（該處分函經臺中高等行政法院104年度訴更一字第14號及最高行政法院106年度判字第206號判決駁回原告之訴及上訴確定）。環保署亦以102年4月15日環署廢字第1020030409號函，再次肯認系爭製程產出物屬事業廢棄物。

2、發回判決對於原告似有欠缺期待可能性問題，被告補充意見如下（此部分應屬於事實認定問題）：

⑴被告於前審業已提出所有與本案有關之判決及環保署函釋，環保署歷年不論通案解釋或針對原告系爭製程產出物之個案解釋，均認定其為廢棄物，有環保署91年10月17日環署督字第0910065164號、96年8月1日環署廢字第0960053185號、96年8月23日環署字第0960063346號、97年7月9日環署字第0970045583號、97年10月7日環署廢字第0970071689號、100年9月8日環署廢字第1000078056號、102年1月28日環署廢字第1020009551號、102年4月15日環署廢字第1020030409號函、102年5月14日環署訴字第1020016122號訴願決定書、102年12月24日環署督字第1020112054號函。可知環保署自96年迄今均認定原告系爭製程產出物屬事業廢棄物，應依廢棄物清理法規定清除、處理或再利用，該見解並無任何改變。且最高行政法院102年度裁字第1235號裁定，亦認定原告系爭製程產出物「長期而言仍然不利於環境」。由上可知，發回判決刻意引用其中3則函釋，據此作為有利於原告之解釋，卻無視於其他不利於原告之函釋，標準並非無疑。

⑵如以發回判決引用之函釋作為認定原告有無「期待可能性」之標準者，則環保署早於96年8月1日以環署廢字第0960053185號函：「原告麥寮一廠之石油焦流體化床產出之底（飛）灰屬事業廢棄物之範疇。」足見環保署針對系爭製程產出物明確認定為事業廢棄物。發回判決既認為應以廢棄物清理法中央主管機關環保署解釋函為準之情形下，則環保署已明確指明原告混合石膏及副產石灰等為廢棄物之同時，如何無視於該函釋即可認定原告欠缺期待可能性。

⑶更有甚者，發回判決所舉環保署96年8月23日環署字第0960063346號函，該函明確記載「96年8月1日環署廢字第0960053185號無須更正」，而環保署96年8月1日環署廢字第0960053185號函之內容為：「原告麥寮一廠之石油焦流體化床產出之底（飛）灰屬事業廢棄物之範疇。」明確說明前呈其96年8月1日環署廢字第0960053185號函之內容無須更正，再次確認原告系爭製程產出物屬事業廢棄物之範疇。發回判決卻無視於此，竟可作為相反的有利於原告之解釋？令人無法信服。

⑷最高行政法院92年度判字第1638號判決已闡釋：「況上開函釋並未明示廢棄物經登記為公司產品，惟其本質仍為『有害事業廢棄物』時，應如何輸出，本院認仍應適用行為時廢棄物清理法第18條之規定，先經中央主管機關許可。從而，原審未適用行政院環境保護署上開函釋意旨，尚不構成判決違法。」發回判決卻與最高行政法院92年度判字第1638號判決意旨互相矛盾，倘發回判決見解為當，為何最高行政法院105年度判字第309號判決未提出此理由？

⑸又雲林縣政府102年1月28日府環廢字第1023603869號函認定原告廠區堆置139萬公噸系爭製程產出物，顯見其產品用途及流向均有疑慮，判定系爭製程產出物係屬事業廢棄物，並命原告7日內提出事業廢清書變更申請，且委由合法公民營清除處理機構處理。可見原告在限制廠商提貨之情形下，在自己廠區內囤積高達139萬噸系爭製程產出物，但被告所查獲者僅54,771.2公噸，表示在原告推廣系爭製程產出物下仍為滯銷，故原告並沒有真的要使用系爭製程產出物，依上開環保署91年解釋函，仍應認定為事業廢棄物。雲林縣政府102年1月28日府環廢字第1023603869號函業經臺中高等行政法院104年度訴更一字第14號及最高行政法院106年度判字第206號判決駁回原告之訴及上訴確定，足認其有效性。

⑹何況依宏昇公司出具之證明書所載：「101年12月12日至102年1月24日止『收容』台塑石化公司之副產石灰共21,336.66T」，並非表示其向四家公司或原告「購買」石灰，而係違法收容非土石資源之系爭製程產出物。倘原告確為推廣系爭製程產出物，以贈送試用方式即可，依經驗法則與社會常情，沒有人會倒貼每噸648元之方式做生意。更有甚者，原告與精工工程公司契約「副產石灰（水化）客戶使用聲明書」第1條第（二）項第4款約定「堆置規定：聲明人（指精工公司）提運副產石灰（水化）後不得有囤積情事，其堆置數量不得超過3千立方公尺。」、第2條第（二）項第13款甚至規定罰則：「聲明人未摻配之副產石灰（水化）堆置數量超過3千立方公尺或摻配（加工）之副產石灰（水化）堆置數量超過8千立方公尺，貴公司得禁止聲明人提貨貳個月；聲明人應將原堆置之副產石灰（水化）全數摻配（加工）並使用完畢後，方得向貴公司申請恢復提貨」同條並規定精工工程公司等買受業者還要提供連帶保證人、開立100萬元保證本票。由此等提貨限制與罰則約定，顯見原告根本不是在推廣系爭製程產出物。此等提貨限制與違約罰則，係因為原告給予每噸補助650元（未稅）之相當於處理費用之報酬，所以不能無限制地出售給精工工程公司等買受業者，而且還要規定買受業者必需使用完畢後，方得再向原告提貨（再領每公噸650元補助費）。臺中高等行政法院104年度訴更一字第17號判決（經最高行政法院107年度判字第72號判決維持）亦已明確說明「原告應有以販售產品之名，行委外處理事業廢棄物之實」，另有臺中高等行政法院102年度訴字第321號判決、104年度訴更一字第14號判決可參。從而，如何認定原告欠缺期待可能性？被告認為系爭製程產出物既具強鹼性，即均屬於事業廢棄物，而且原告對此有所認識，方會為上開約定，當然欠缺期待可能性，不論原告補貼運費範圍是否僅限於水化式而不包括乾式，結果並無二致。

⑺發回判決片面引用環保署部分函釋作為認定原告有無期待可能性之標準，卻無視於環保署其他不利於原告之解釋，而此等部分既然不在發回判決審理範圍之中（若發回判決一一指明環保署其他不利原告之函釋不可採，才有拘束本院問題），故關於認定原告有無欠缺期待可能性之「事實」，仍由鈞院依法調查認定，不受發回判決意見之拘束。

3、關於發回判決之發回意旨：

⑴關於發回判決理由第（五）點，環保署自96年迄今均認定原告系爭製程產出物屬事業廢棄物，應依廢棄物清理法規定清除、處理或再利用，該見解並無任何改變，如前所述。依臺中高等行政法院91年度訴字第356號、104年度訴字第37號、最高行政法院92年度判字第1638號判決意旨，有無登記為產品不能影響廢棄物之認定；再由臺中高等行政法院104年度訴更一字第14號、第17號判決、最高行政法院106年度判字第206號、107年度判字第72號、105年度判字第8號判決，可知近年來針對原告與雲林縣政府個別廢棄物清理法案件，法院判決均指明產品登記並無限制廢棄物清理法主管機關行使廢棄物判定職權之效力，即無所謂構成要件效力的問題。發回判決一反常態，認為雲林縣政府所為產品登記可以拘束廢棄物清理法主管機關對於廢棄物之認定，顯然與其他判決見解相左。

⑵關於發回判決理由第（六）點，如前述臺中高等行政法院102年度訴字第321號判決所示，原告在其所檢送之「六輕三期擴建計畫環境影響差異分析報告」自承系爭製程產出物為固體廢棄物，可見被告依環保署歷來見解認定原告系爭製程產出物為廢棄物，並無不當之處。即使原告其他事業廢清書將系爭製程產出物列於產品之欄位，而非列於事業廢棄物之欄位，也是因為「原告應有以販售產品之名，行委外處理事業廢棄物之實」所生之當然結果。原告既要規避廢棄物清理法規定而為上開行為，基於同一違規之主觀要件，當然會在事業廢清書為相關記載，故不應以此作為對原告有利之認定。

⑶關於發回判決理由第（七）點，最高行政法院近年來「其所為產品登記，亦無限制廢棄物清理法主管機關依廢棄物清理法行使廢棄物判定職權之效力」之見解，已如前述，發回判決不應作相反見解。故在廢棄物清理法與工廠管理輔導法分別認定判斷之情形下，並無此期待可能性之討論問題。退步言之，前述眾多環保署解釋已經各行政法院認定「原告應有以販售產品之名，行委外處理事業廢棄物之實」之違規行為確定在案，表示原告在雲林縣政府102年1月30日廢止產品登記之前，即有違反廢棄物清理法之主觀意圖與客觀行為，當無因雲林縣政府102年1月30日廢止產品登記而變成在此之前欠缺期待可能性。

⑷關於發回判決理由第（八）點，被告無法接受發回判決僅片面引用環保署3件解釋作為判決理由。臺中高等行政法院104年度訴更一字第17號判決，亦經最高行政法院107年度判字第72號判決所維持，可見最高行政法院已於他案認定，即使在雲林縣政府102年1月28日處分作成時點前已經產出之系爭製程產出物也是事業廢棄物，發回判決何以作成相反之見解？前述各行政法院判決均明確認定原告「有以販售產品之名，行委外處理事業廢棄物之實」之違規行為確定在案，表示原告在雲林縣政府102年1月30日廢止產品登記之前，即有違反廢棄物清理法之主觀意圖與客觀行為，當無因雲林縣政府102年1月30日廢止產品登記而變成在此之前欠缺期待可能性。

⑸關於發回判決理由第（九）點，被告認為原告並無欠缺期待可能性之問題。退步言之，如以發回判決之見解為判斷標準，當被告於103年3月24日作成原處分時，雲林縣政府早於102年1月30日廢止系爭製程產出物為產品登記之處分，故不影響被告本件行政處分「限期改善」之有效性。蓋被告所為「限期改善」之處分距離雲林縣政府廢止產品登記已經1年多，原告當無所謂「欠缺期待可能性」之情形。再者，根據臺中高等行政法院102年度訴字第321號判決（經最高行政法院105年度判字第8號判決維持），可見至遲在環保署環境督察總隊中區督察大隊101年11月23日稽查之前，原告就已經在其廠區內堆置高達139萬公噸系爭製程產出物，亦即在該判決所稱「系爭製程產出物定性由『產品』變更為『事業廢棄物』，乃是行政作業上一個漸近過程之終局確認」之過程，於101年11月23日已經堆置高達139萬噸時，足以認係事業廢棄物（時間更早於雲林縣政府102年1月30日函廢止產品登記之時點），而被告在103年3月24日方為裁處，並無任何不當之處。

4、雖然發回判決認為本案關於限期改善之責任仍應有期待可能性之適用，但被告認為仍應由原告負限期改善之責任：

⑴依臺中高等行政法院104年度訴更一字第17號判決、最高行政法院107年度判字第72號判決，表示即使被告在雲林縣政府102年1月28日改認定為廢棄物處分函之前4天即102年1月24日，前往系爭土資場進行稽查發現堆置之混合石膏與副產石灰，其法律涵攝為「在原指定產品處分廢止後，未能處理之系爭物品，即應『向後』受『事業廢棄物清理程序』之規範」，而被告102年1月24日所稽查發現堆置之系爭製程產出物，原告迄今尚未處理，當然應向後受事業廢棄物清理程序之規範，故被告要求原告限期改善，並無違誤。因此，雲林縣政府102年1月28日認定為事業廢棄物之處分射程及於該處分函之前所產出並堆置於廠內之系爭製程產出物，解釋上應包括被告102年1月24日稽查時所查獲之系爭製程產出物。

⑵又依環保署102年4月15日環署廢字第1020030409號函及最高行政法院107年度判字第72號判決之見解，目前堆置在系爭土資場內之系爭製程產出物性質上仍是事業廢棄物，必須根據廢棄物清理法相關規定處理。如果照發回判決見解，原告欠缺期待可能性而不用負擔此限期改善責任者，難道是要被告以公帑處理改善作業嗎？原告違章行為之後果豈得由被告以納稅人之稅款來處理？原告「應有以販售產品之名，行委外處理事業廢棄物之實」之行為，可以「欠缺期待可能性」予以免責嗎？

⑶附帶一言，目前仍堆置於被告轄區系爭土資場之系爭製程產出物，更審判決業已認定為事業廢棄物，並為發回判決所確定，就此部分原告不得再為相反之主張。

5、退萬步言之，如認定原處分違法者，則懇請依行政訴訟法第198條第1項規定以情況判決駁回原告之訴：如鈞院認定原處分違法者（被告仍否認之），則懇請斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背，以情況判決駁回原告之訴。再次強調，堆置在系爭土資場內系爭製程產出物性質上仍為事業廢棄物，必須根據廢棄物清理法相關規定處理，只是應該由何人來付費處理，不會因為原告欠缺期待可能性（被告仍否認之），系爭製程產出物又變成不是事業廢棄物而不用處理，懇請慎重考量情況判決規定之適用。

（二）聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰雲林縣政府於102年1月30日函廢止系爭製程產出物為產品登記之處分，被告於102年1月24日查獲系爭土資場正在收受原告產生之系爭製程產出物，則原告在系爭製程產出物登記為產品時，能否期待原告依廢棄物清理法由清除處理機構清除或處理該製程產出物？

五、本院的判斷︰

（一）前提事實︰原告所屬麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置即系爭製程所產出之飛灰及底灰，經水化（水合處理）後之系爭製程產出物，經臺南地檢署接獲檢舉有遭非法棄置情形，乃於102年1月24日會同被告等機關，前往臺南市麻豆區由官輝工程有限公司所經營之官輝土資場及臺南市左鎮區由宏昇公司所經營之宏昇土資場進行稽查，當場查獲系爭土資場正在收受原告產生之系爭製程產出物，被告乃於102年10月11日作成前處分，原告不服，提起訴願，經訴願機關以103年1月22日府法濟字第1030062100號訴願決定書撤銷前處分並請被告另為適法處分。嗣被告依訴願決定意旨另為處分，於103年3月24日作成原處分，裁處原告罰鍰6,000元、應支出而未支出之所得利益142,405,120元，及限期於103年5月28日前完成改善，並依環境教育法第23條第2款規定處環境講習2小時（嗣經被告於103年3月31日勘誤為1小時）。原告不服，循序提起行政救濟結果，訴願決定及原處分關於罰鍰、應支出而未支出之所得利益及環境講習部分均已經撤銷確定，現僅就「限期於103年5月28日前完成改善」部分，發回本院更為審理等情況，此有原處分、訴願決定及歷審判決附卷可以證明。

（二）雲林縣政府於102年1月30日函廢止系爭製程產出物為產品登記之處分，被告於102年1月24日查獲系爭土資場正在收受原告產生之系爭製程產出物時，該製程產出物仍登記為「產品」，自不能期待原告依廢棄物清理法由清除處理機構清除或處理該製程產出物。

⑴按主管機關對於事業貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反行為時廢棄物清理法第28條第1項規定，而依同法第52條對事業處以罰鍰，並命事業為限期改善之處分，有關限期改善處分部分，固然係基於防止環境危害風險之發生或擴大，而為之預防性不利處分，並非行政罰，雖然無行政罰法第7條第1項「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」規定之適用。但行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上述行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則無異於強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益。是以行政法上之期待可能性原則，為人民對公眾事務負擔義務之界限，最高行政法院102年度判字第611號判決闡釋甚詳。

⑵按廢棄物清理法第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第5條第1項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣(市)環境保護局及鄉(鎮、市)公所。」同法第76條規定：「本法施行細則，由中央主管機關定之。」廢棄物清理法施行細則第2條第2款規定：「本法所定中央主管機關之主管事項如下：……二、全國性廢棄物清理法規之訂定及釋示。」廢棄物清理法施行細則第3條第2款規定：「本法所定直轄市或縣(市)主管機關之主管事項如下：……二、直轄市或縣(市)廢棄物清理自治法規之訂定及釋示。」是以，有關廢棄物清理法之釋示權限為環保中央主管機關之職權，地方主管機關僅對廢棄物清理法自治法規享有釋示權。中央主管機關作成之釋示屬於行政規則，對內具有拘束下級地方主管機關之效力(行政程序法第161條規定參照)，如經對外發布(行政程序法第160條第2項規定參照)，基於行政自我拘束原則即發生外部效力，得以作為人民遵循而有所作為之依據。

⑶經查，環保署96年8月23日環署廢字第0960063346號函（本院更二審卷1第233頁）略以：原屬事業機構產生之事業廢棄物，如經該事業依法向工商管理單位登記為公司產品者，即非屬廢棄物清理法所定義之事業廢棄物。事業廢棄物如已向目的事業主管機關申請登記為產品並獲核可者，則非屬廢棄物清理法所定義之事業廢棄物；如事業機構所產生之事業廢棄物未依法向目的事業主管機關登記為產品或未經核可者，因其本質仍屬廢棄物，故仍受廢棄物清理法管理。甚至環保署97年7月9日環署字第0970045583號函（本院更二審卷1第235頁），除重申上述環保署96年8月23日環署廢字第0960063346號函意旨，並謂：「有關該公司麥寮一廠之石油焦流體化床產出之底（飛）灰，究否認屬該公司所述之副產品（混合石膏及副產石灰），應依法取得目的事業主管機關申請登記為產品並核准者，始符合產品認定之要件。」等文字。另外環保署97年10月7日環署廢字第0970071689號函（本院更二審卷1第237頁）亦謂：「貴府建設局所認定為副產品之『混合石膏及副產石灰』如確認係指前述『氣電共生製程燃燒後所衍生之物質，經污染防制設備所產出之底灰及飛灰』，則該等事業廢棄物乃可依據目的事業主管機關之認定為產品而排除廢棄物清理法之規範。」、「該底灰、飛灰是否確經貴府建設局予以核准之產品，仍請貴局予以查明，或請目的事業主管機關明確釐清。」是否確經核准為產品，仍應請目的事業主管機關明確釐清等情，足見核准為產品與是否為廢棄物，二者聯結甚高。

⑷另按工廠管理輔導法第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」經查，麥寮一廠依雲林縣政府91年11月20日函核准該廠工廠變更登記，增加其他石油及煤製品（混合石膏及副產石灰）為「產品」，而將系爭製程產出物核列為產品，此為兩造所不爭之事實，且有雲林縣政府91年11月20日九一府建工字第0910068785號函附卷（本院更二審卷2第45頁）足以證明。環保署及雲林縣政府均為廢棄物清理法的主管機關，而雲林縣政府更是工商登記主管機關，其所為的函釋及認定，原告主張於雲林縣政府91年11月20日函處分效力存續期間，認為系爭製程產出物為產品，原告以產品處理或出售予訴外人，自係遵循上開函釋而所為。況且，原告主張其歷年來依廢棄物清理法第31條所檢具之事業廢清書（含變更申請書），皆明白將系爭物品列於產品之欄位，而非列於事業廢棄物之欄位（本院原審卷1原證6號，廢清書第9、19、26頁產品欄位），此等廢清書均經雲林縣政府審查後予以核准，最新檢具之廢清書亦經雲林縣政府於101年1月11日准予備查在案。

⑸雖然後來雲林縣政府考量麥寮一廠廠區堆置約139萬公噸水合副產石灰，該產品用途及流向均有疑慮，乃以102年1月28日府環廢字第1023603869號函將系爭製程產出物改判定為事業廢棄物，並以102年1月30日函廢止產品登記。當然法規或產品判定，不能一成不變，但在法規變更或廢止前，自不應期待人民應有遵守變更後事項的可能性。經查，環保署及雲林縣政府均為廢棄物清理法的主管機關，而雲林縣政府更是工商登記主管機關，所為的函釋及產品認定，均有其法效性，自不能以後來所為之廢止，而課予原告行政法上義務。本件行為時法令，均准許原告出售或處理系爭製程產出物，是原告就雲林縣政府登記系爭製程產出物為「產品」之處分內容，主觀上即難以預見系爭製程產出物係屬「事業廢棄物」，是以被告於102年1月24日稽查當時，系爭製程產出物確係合法登記為產品，廢棄物清理法之中央主管機關環保署及地方主管機關雲林縣政府均未曾要求原告委託清除處理機構清除或處理系爭製程產出物。況依前所述，系爭製程產出物當時既為「產品」，如何期待原告依廢棄物清理法由清除處理機構清除或處理？本件縱認以原處分（即103年3月24日以環土字第1030026813號函附同日南市環廢字第000000000號裁處書）作成時，為其事實狀態及法律狀態基準。但雲林縣政府係於102年1月30日函廢止系爭製程產出物為產品登記之處分，原告所產出並回填堆置於系爭土資場之系爭製程產出物，事實上不能再作產品使用，而應以事業廢棄物進行處理，原告亦係從102年1月30日函廢止產品登記後，始有期待可能，不能將廢止產品前，全部均認定不具產品性質，102年1月24日被告等機關單位，前往系爭土資場進行稽查，當場查獲系爭土資場正在收受原告產生之系爭製程產出物，自應區別廢止產品前及廢止後，被告所為「限期於103年5月28日前完成改善」之處分，始得期待原告明確遵循。經查，系爭土資場於102年1月24日經被告等機關單位稽查後，即未再收受原告產生之系爭製程產出物，此為兩造所不爭執之事實，揆諸前揭法令規定及說明，系爭製程產出物稽查當時既經登記為「產品」，自不能期待原告依廢棄物清理法由清除處理機構清除或處理該製程產出物，被告所為「限期於103年5月28日前完成改善」之處分，自屬無據，應予撤銷。

（三）至於被告所援引環保署100年9月8日環署廢字第1000078056號函說明五：「本署96年8月1日以環署廢字第0960053185號函貴縣環境保護局，略以：『石油焦流體化床產出之底（飛）灰，係由汽電共生製程燃燒後所衍生之物質，屬事業廢棄物之範疇……至於該底（飛）灰經製造加工程序產製副產品（混合石膏及副產石灰）之過程，則屬事業自行處理行為』。就本署過去一貫之立場，認定石油焦流體化床產出之底（飛）灰，係由汽電共生製程燃燒後所衍生之物質，屬事業廢棄物之範疇，而事業廢棄物之申報管理應依廢棄物清理法而非環境影響評估法之規定，尚非經環境影響說明書登載後即可將廢棄物認定為產品。」（本院更二審卷1第239頁），主張系爭製程產出物為事業廢棄物而非產品云云。然如前述環保署96年8月23日環署字第0960063346號函說明二：事業廢棄物如已向目的事業主管機關申請登記為產品並獲核可者，則非屬廢棄物清理法所定義之事業廢棄物；如事業機構所產生之事業廢棄物未依法向目的事業主管機關登記為產品或未經核可者，因其本質仍屬廢棄物，故仍受廢棄物清理法管理（本院更二審卷1第233頁）。經查，麥寮一廠依雲林縣政府91年11月20日函核准該廠工廠變更登記，增加其他石油及煤製品（混合石膏及副產石灰）為「產品」，而將系爭製程產出物核列為產品，後來雲林縣政府考量麥寮一廠廠區堆置約139萬公噸水合副產石灰，該產品用途及流向均有疑慮，乃以102年1月28日函將系爭製程產出物改判定為事業廢棄物，並以102年1月30日函廢止產品登記，已如前述。因此被告所援引上述環保署100年9月8日函，只能說明系爭製程產出物本質屬廢棄物，但是依環保署96年8月23日函釋意旨，事業廢棄物如已向目的事業主管機關申請登記為產品並獲核可者，則非屬廢棄物清理法所定義之事業廢棄物，故尚難以上述環保署100年9月8日函，即為被告有利之認定。

（四）被告援引臺中高等行政法院102年度訴字第321號判決、104年度訴更一字第14號、第17號判決（經最高行政法院107年度判字第72號判決維持）均明確說明「原告應有以販售產品之名，行委外處理事業廢棄物之實」；另援引臺中高等行政法院91年度訴字第356號、104年度訴字第37號、最高行政法院92年度判字第1638號判決意旨，認有無登記為產品不能影響廢棄物之認定，可知近年來針對原告與雲林縣政府個別廢棄物清理法案件，法院判決均指明產品登記並無限制廢棄物清理法主管機關行使廢棄物判定職權之效力，即無所謂構成要件效力的問題云云。然依行政訴訟法第260條第3項規定，受發回之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。如前所述，雲林縣政府係於102年1月30日函廢止系爭製程產出物為產品登記之處分，原告所產出並回填堆置於系爭土資場之系爭製程產出物，事實上不能再作產品使用，而應以事業廢棄物進行處理，原告亦係從102年1月30日函廢止產品登記後，始有期待可能，不能將廢止產品前，全部均認定不具產品性質，乃為最高行政法院107年度判字第336號判決廢棄本院105年度訴更一字第13號判決所持的法律見解（詳見最高行政法院107年度判字第336號判決書第17頁），依上述行政訴訟法第260條第3項規定，本院自應受該法律見解之拘束。而被告所援引的上述判決，姑且不論其案情是否與本件案情相同，然因各該判決的法律上判斷核屬個案的法律見解，對本院並無拘束力，因此尚難援引上述判決的法律見解，而為被告有利之認定。

（五）被告主張如本院認定原處分違法，則請斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背，以情況判決駁回原告之訴云云。然按行政訴訟法第198條第1項規定：「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」第199條第1項規定：「行政法院為前條判決時，應依原告之聲明，將其因違法處分或決定所受之損害，於判決內命被告機關賠償。」行政訴訟法第198條規定即所謂之情況判決，按情況判決之設在於避免撤銷原屬違法之行政處分後，將對公益造成損害，是違法行政處分經受處分人訴請撤銷者，行政法院本應予以撤銷，否則依法行政原則無以貫徹；惟如因撤銷行政處分會對既成事實造成衝擊，嚴重損及公共利益，則例外使該違法之行政處分存續。查，被告於102年1月24日在系爭土資場查獲的系爭製程產出物，其中官輝土資場部分，後來經被告於102年7月3日前往稽查結果，系爭製程產出物已經與土方以6：4至7：3的比例混合後，用於墊高該土資場地勢，避免淹水，並未外運；另外，宏昇土資場部分，後來經環保署南區督察大隊於102年4月12日前往稽查結果，系爭製程產出物覆埋在該土資場內，並無外運等情況，此有被告廢棄物管理稽查紀錄單及環保署南區督察大隊督察紀錄等附卷（本院更二審卷2第231、227頁）可以證明。此外，並無證據足以證明系爭製程產出物有何危害環境之情形，是系爭製程產出物現況縱無改變，亦難謂對於公益有何重大損害，自不符合行政訴訟法第198條規定得為情況判決之情形。況且，本院若依被告所訴作成情況判決，尚應依行政訴訟法第199條第1項規定，命被告賠償原告所受之損害，即為清除處理系爭製程產出物的費用，如此迂迴處理，最終仍由被告負擔費用，實無必要。因此，被告上述主張，亦不可採。

（六）本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。

六、結論︰原處分關於命限期於103年5月28日前完成改善部分，既有違誤，訴願決定予以維持，亦有未洽。原告訴請訴願決定及原處分關於命其限期於103年5月28日前完成改善部分均撤銷，為有理由，應予以撤銷。

高雄高等行政法院第三庭