最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第四二八號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十三年度判字第四二八號

上訴人

甲○○

被上訴人

臺中縣政府

代表人

乙○○

右當事人間因有關核發證明事務事件，上訴人不服中華民國九十一年六月二十六日臺

中高等行政法院九十年度訴字第一五九五號判決，提起上訴。本院判決如左：

主文

理由

一、上訴人於民國（以下同）八十九年十月向被上訴人申請核發臺中縣神岡鄉○○○段后寮小段三三○之二二、之二三、之五七地號土地（以下簡稱系爭土地）「供公眾通行現有道路」證明，經被上訴人派員會同有關單位於八十九年十月二十七日實地會勘，並經被上訴人查明系爭土地及其地上建物之門牌號碼、建號及使用情形後，以九十年三月八日府建城字第五二五七一號函復上訴人：本案出入通道土地，雖可推定通行滿二十年以上，惟不符『供公眾通行』、『公益上需要』之明確之認證依據。駁回上訴人之申請，上訴人不服提起訴願，遞遭駁回，遂提起行政訴訟。

二、上訴人於原審起訴主張：查系爭土地自民國五十七年起即供公眾通行，前後已歷時二十三年，且毗鄰土地所有人現仍通行系爭道路，又系爭土地雖係上訴人之所有權，但並未有任何圍籬，仍可由不特定公眾通行。故系爭土地符合臺灣省建築管理規則第四條第一項第一款規定，及改制前行政法院四十四年判字第十一號及六十一年判字第四三五號判例意旨，已為既成巷道，可認有公用地役關係。按都市計畫圖，係依都市計畫書圖製作規則測製，且都市計畫圖經逐級核定，具公定法律效益事實，是被上訴人在無法律依據之下，即主張都市計畫圖內系爭土地為必須另作認定之私設道路，於法未合。被上訴人自始提不出任何法律依據說明其何以未經公共通行認定，而逕行標示系爭巷道為私有巷道，致人民權益受損。系爭土地於六十一年為非都市土地，華豐製衣股份有限公司，以系爭土地、建物向被上訴人申請工廠設立許可獲准，並於六十六年易名九易企業，系爭巷道雖不符合建築法規定八公尺寬之限制，但為被上訴人依臺灣省非都市土地執行要點第十七條規定，認定為公共通行之現有巷道；七十三年，喬翔鞋業（股）公司重新申請獲准，並於八十二年，易名為潤驪實業，八十六年易名為寶翔鞋業，依該二次申請所附基地圖明顯亦以既成道路雙邊退縮辦理，亦是足證系爭巷道為既成道路。再者，七十年擴大豐原都市計劃圖，七十六年、八十六年同計劃該區域細部圖納入系爭巷道。第一至三版空照圖，測製單位將系爭巷道納入空照圖標示，依據已是明顯。按公共地役權，不因物權移轉而變更，絕非被上訴人所謂行政裁量權之所能否定，為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定等語。

三、被上訴人則以：上訴人申請核發系爭土地為「供公眾通行現有道路」證明乙案，應依「臺灣省建築管理規則」第四條第一項第一款及第二項規定，由被上訴人就該等土地供作道路使用之寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要等認定之。被上訴人依上開規定訂期會同各相關單位共同實地會勘，難認有「久供公眾通行」之事證，自應予以否准所請「供公眾通行道路」證明之申請案。上訴人亦承認本案系爭通道於八十年間已自前開三三○之六、之八地號土地中斷通行，中斷期間將近十年，依民法第八百五十二條之規定，縱或有供特定人僅為農田灌排或巡水需要而暫為通行系爭通道，仍難證明係為公眾所必要通行之道路等語，作為抗辯。

四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人於八十九年十月向被上訴人申請核發系爭土地「供公眾通行現有道路」證明，案經被上訴人派員會同有關單位於八十九年十月二十七日實地會勘，被上訴人乃據以認定系爭通道係屬同一戶內所通行使用，並不符合供不特定之多數人即公眾通行之條件，且系爭通路所有權屬上訴人所有，現供上訴人一家人所使用，亦不具有公用地役關係存在，乃依臺灣省建築管理規則第四條之規定認定系爭上地「非屬供公眾通行道路」，以九十年三月八日府建城字第五二五七一號函復上訴人，所請礙難照准等情，有會勘紀錄、簽稿、土地登記簿謄本、建物登記簿謄本及門牌整編證明書等附於原處分卷可稽。於本件行準備程序時，經本院會同兩造前往現場勘驗結果，系爭通路土地，從前寮路轉入本通道後，迄進入上訴人所設大門，再進入上訴人建物前空地僅上訴人一戶通行系爭通路各情，有本院履勘筆錄及現場所拍攝之照片附卷可憑。從而被上訴人依據調查之結果，認系爭通路土地非屬臺灣省建築管理規則第四條規定之「供公眾通行，具有公用地役關係之巷道」，否准上訴人核發「供公眾通行現有道路」證明之申請，並無不合等由，乃駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴意旨略謂：經濟部五十八年頒布工廠設立登記規則第五條規定，縣市政府受理申請工廠設立許可案件，必須就廠址、廠房作業性質是否符合都市計畫及建築法令，使用土地是否符合有關地政法令辦理，自六十一年起至七十二年於三十六號建物合法申請設立二家工廠，七十三年起迄八十八年合法申請設立工廠三家，後續之工廠登記移轉及七十三年之重新申設亦為被上訴人核准，應已符合工業區法令之管制，並延遞至八十八年工廠設立並未間斷；都市計畫圖之納入系爭土地為非都市○○巷道於此亦明顯有據，且亦標示於臺灣基本圖一至三版，依行為當時臺灣省建築技術規則第一百十八條規定，以該申請設立基地圖，即以現有道路標明為被上訴人核准設立有據，系爭土地即為現有巷道不容置疑。次依建築法與上開規則核准工廠建築物之興建與登載，並核准工廠設立登記核發工廠登記證長達近三十年，系爭土地明顯即受臺灣省建築管理規則第四條第三項及第六條之法規明文認定效力，而無重作認定之必要，其廢除亦必須經該第六條規範之公告程序完成，始得廢除之。原審無視前述規定，顯有行政訴訟法第二百四十三條之違法，而未將前述法律、法規不適用理由釋之，又有同條第六款之違法。另未就上訴人舉證都市計畫圖與空照圖依法審理、調查且未備理由，牴觸同法第一百三十三條、第一百三十五條之規定。末依工廠登記規則，系爭土地早為被上訴人認據為工廠申設之道路，亦為被上訴人訴訟代理人所承認，惟依言詞辯論補載筆錄，庭訊筆錄漏列該項證詞，原審以不足影響判決不予論述，明顯有誤。而七十三年喬翔鞋業設廠時，臺中縣政府已審查載明為「自行退縮後已達面臨八公尺道路」有案，基於行政信賴保護原則及行政一貫性，系爭土地仍為既成道路無誤。至於被上訴人所陳，告訴人自承路有中斷，上訴人八十八年六月底始購該地，八十年間豈會有知？若路確有中斷，八十二年潤驪實業、八十六年寶翔鞋業能據以申設承續，又如何通過每年工廠審查，原判決當然違背法令等語。

六、按臺灣省建築管理規則第四條規定：「本規則所稱現有巷道包括左列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。．．．。前項第一款所稱供公眾通行之巷道應由縣市主管機關就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定之。」所稱「公眾通行」乃指供二戶以上通行之謂。依被上訴人存檔工廠登記資料，華豐製衣股份有限公司係於六十一年六月三十日申請工廠設立，登記廠址為神岡鄉○○路六○之一號（整編後為神岡鄉○○村○○路二十一號），並經於六十六年十月五日變更廠名為九易企業股份有限公司（七十二年一月公告註銷工廠登記）；復查該址於七十三年六月二十日另由喬翔鞋業股份有限公司設廠，並歷經兩次廠名變更為潤驪實業股份有限公司及寶翔鞋業股份有限公司，迄八十八年九月十三日核准工廠註銷登記為止，該址僅供單一工廠登記設廠，並非有供多家設廠，此有被上訴人九十一年二月五日府建工字第○九一○二九三六七○○號函可稽（見原審卷第一三○頁）。而目前系爭通路僅供上訴人一戶通行，並據原審受命法官勘驗屬實，有勘驗筆錄及現場照片可憑。足見系爭通路，始終未曾供兩戶以上通行之用，是則原處分以不符「供眾通行」、「公益上需要」之明確依據，駁回上訴人之申請，自無違誤。次按都市計畫法第四十四條規定，道路系統應按土地使用分區及交通情形與預期之發展配置之。又道路系統配置後，其都市計畫圖之編製，都市計畫書圖製作規則並已明定。是以都市○○道路係指依上開法規配置及編製者而言。都市計畫圖上對於非供公眾通行之私設道路，僅表示其使用現況，非屬都市計畫之內容。另台灣地區基本圖，包含主要地物、地貌及地理資料之基本地形圖，其測製係供國家建設規劃設計之用，此觀行為時台灣地區基本圖測製管理規則第一條、第二條之規定自明。從而上訴人所舉都市計畫圖及台灣地區基本圖，雖有標示系爭通路，仍不得據為有利於上訴人之認定。又是否屬於「現有巷道」，應依台灣省建築管理規則第四條規定認定，既如前述，系爭通路尚未經認定，殊無適用同規則第六條公告廢止之可言。至於工廠設立登記規則、台灣省建築技術規則、營建署設計施工篇第一章第三十二條等規定，均非本件辦理「供公眾通行巷道」認定之法源依據，上訴人徒以使用系爭通路之建築物申設工廠長達三十年，符合上開建築法規，主張系爭通路即為「現有巷道」，尚嫌無據。此外上訴人於上訴本院後，另提內政部營建署九十二年一月十日、同年二月二十五日函及被上訴人九十年十二月一日、九十二年二月十一日、同年二月十七日、三月六日等函文為證，然查於九十一年六月十九日原審辯論終結時各該函文尚未存在，係屬新攻擊方法，本院不得予以斟酌。原審就上訴人前述主張，雖部分漏未斟酌，但與判決結果既不生影響，仍應維持。上訴論旨，復就原審其他採證認事之職權行使，指摘其為不當，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　張　雅　琴