最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第九三○號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十三年度判字第九三○號

上訴人

南港輪胎股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

陳哲宏律師

訴訟代理人

羅淑瑋律師

被上訴人

臺北市政府環境保護局

代表人

乙○○

右當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國九十二年五月一日臺北高等行

政法院九十年度訴字第五二五五號判決，提起上訴。本院判決如左：

主文

理由

一、緣上訴人係屬廢棄物清理法規定應申報營業量及繳交回收清除處理費之業者，其未依規定期限繳交民國八十九年七至八月廢輪胎回收清除處理費，案經行政院環境保護署於（以下簡稱環保署）八十九年十月十二日以環署廢字第○○五九九一一號函催限期繳費，惟迄八十九年十一月二十八日仍未繳交，環保署遂於八十九年十二月四日以環署廢字第○○七二六一五號函移由被上訴人以上訴人違反廢棄物清理法第十條之一第三項暨廢物品及容器回收清除處理辦法第八條規定，依同法第二十三條之一規定，於八十九年十二月十一日以北市環五字第八九二四○七九七○○號函送八十九年十二月五日北市環罰字第Ｘ一四八五七三號舉發通知書予以告發，並於九十年一月十八日以廢字第Ｘ○一六一五九號處分書裁處上訴人新台幣（下同）八百五十二萬四千三百五十元罰鍰。上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟。

二、本件上訴人於原審起訴主張：依行政程序法第八條規定，行政行為應以誠實信用之方法為之。被上訴人依廢棄物清理法第十條之一第三項及第二十三條之一第一項規定，限期上訴人繳交回收清除處理費，並以上訴人逾期未繳納予以裁處。惟上訴人於八十九年十月六日以（八九）南總字第八九○三四○號函向被上訴人說明遭逢經濟不景氣影響，經營困難，已向財政部申請紓困，當於財政部核准紓困後，繳納回收清除處理費，並請求展延繳交該項費用等情。是上訴人未繳交該項費用，並非故意或過失，且被上訴人明知上訴人於財政部核准紓困前無財力繳納，仍不考量上訴人之財務困境，既未展延繳款期間，反令上訴人在不可能有財力繳納之期間內繳納，故被上訴人行使裁量權，訂定上訴人無力繳納之催繳期間，再以上訴人逾期未繳回收清除處理費予以裁罰，實違誠信原則，且本件應有司法院釋字第二七五號解釋之適用。按廢棄物清理法第二十三條之一規定，係對未依同法第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費，且限期催繳仍不繳納者，處以罰鍰，其法律性質係行政秩序罰，其立法意旨，無非對故意違反繳納義務者，藉該行政罰加以制裁，並防止其繼續不繳納，達到維持行政秩序，促各個應繳交回收清除處理費者均按時繳交。然上訴人身處財務困境，等待財政部紓困，連生產所需主要原件之應付款亦生拖延，上訴人係無能力及時繳納而非故意不繳，被上訴人採取制裁手段裁處罰鍰，對防止上訴人繼續不繳納之目的毫無幫助，反使上訴人財務狀況更行惡化，造成難以回復之損害。按廢棄物清理法第二十三條之一規定，係對限期催繳仍不繳納者裁處罰鍰，故被上訴人應先限期催繳，且依誠實信用原則訂定一令應繳納者有能力遵守之合理期間，而於合理期間內，使應繳納者有能力且確實繳納，達到同法第十條之一第三項規定之目的，亦不致令上訴人財務狀況惡化。是被上訴人於催繳時漏未考量上訴人目前財務困難及已向財政部申請紓困等情，未訂定一合理催繳期間，捨上訴人權益損害較少，且有助於目的達成之方式，而選擇對上訴人裁處罰鍰，既無助其目的之達成，反造成嚴重損害，原處分難謂無違比例原則，訴願決定未及於此，認被上訴人之裁罰，符合法律保留原則及比例原則云云，難令上訴人甘服。按廢棄物清理法第十條之一第三項規定，經公告指定業者應向主管機關登記，其中製造業者、輸入業者尚應繳納回收清除處理費，分別按當期營業量或向關稅總局申報之進口量、容器材質資料等，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率繳交，而對未繳交上開費用者，主管機關應依法限期催繳，此有環保署八十九年十月十二日環署廢字第○○五九九一一號等歷次函釋所承認之應踐行程序。是主管機關依法所為之催繳，應對上開業者說明應繳納之費用金額及其所憑以計算之數量、資料等依據，暨應於一定期限前繳納，尚難單純以被上訴人八十九年十二月十一日北市環五字第八九二四○七九七○○號函附之八十九年十二月五日北市環罰字第Ｘ一四八五七三號舉發通知書，僅通知該業者繳納金額，經催繳仍未繳納者，移送法院強制執行云云，仍應分別說明應繳納回收清除處理費之計算及其依據。被上訴人對上訴人前所為申報金額八百五十二萬四千三百五十元，是否係本件應繳交之金額，未見說明。按行政程序法第九十二條第一項規定，行政機關之行政行為內容應具體明確，始發生法律上之效果，是主管機關依上開廢棄物清理法之規定，對上訴人所為之催繳內容應具體明確，始發生法律上之效果。另於限期內未辦理繳交者，係屬繳納義務之違反，方得移送法院強制執行，有關被上訴人八十九年十二月十一日北市環五字第八九二四○七九七○○號函，僅說明應繳納之回收清除處理費逾期未繳交者，移送法院強制執行，未有其他說明，為維護民眾權益及信賴保護利益，被上訴人僅得針對上訴人未繳交回收清除處理費部分移送法院強制執行，不得再處罰鍰，故被上訴人所為處分不適用法規，顯屬違法，訴願決定未予查明，遞予維持，亦有違誤等語，爰請判決撤銷原處分及訴願決定。

三、被上訴人則以：上訴人係屬環保署指定之物品製造或輸入業者，應依其種類於每單月十五日前向中央主管機關申報前兩個月營業量或進口量，並於申報期限內，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構、帳號繳交回收清除處理費用，惟上訴人未繳交八十九年七月至八月之回收清除處理費用，嗣經環保署於八十九年十月十二日以環署廢字第○○五九九一一號函請上訴人限期辦理，惟上訴人仍遲未繳交該項費用，該署遂於八十九年十二月四日以環署廢字第○○七二六一五號函請被上訴人依法處理，故上訴人確未依規定期限繳交回收清除處理費用，被上訴人據以告發及處分，並無違誤。參照廢棄物清理法第十條之一第三項就相關業者繳交回收清除處理費用之立法意旨，係本於改善環境衛生，維護國民健康，由相關業者依規定繳交費用，藉以處理相關業者所產生之廢棄物，乃本於公共利益之目的及必要。另該規定之法律性質係行政秩序罰，乃國家為達成行政目的，維護社會秩序及公益而設，且現行法規並未賦予被上訴人得衡酌是項罰款對上訴人生計是否有重大影響及免予處罰之裁量，被上訴人基於上訴人違規事實予以處分，並無不當。況上訴人既係行政院環境保護署公告之業者，即應配合政府推動資源回收政策，達到資源永續利用之目標，惟上訴人未善盡企業廠商之環保責任，經行政院環境保護署發函告知仍未繳交回收清除處理費，違規事實洵足認定，從而，被上訴人依廢棄物清理法第二十三條之一規定之最低額度，裁處應繳納費用一倍之罰鍰，用促踐行改善之義務，即無不合。上訴人稱曾行文告知被上訴人於財政部核准紓困後即繳納回收清除處理費，被上訴人逕予處分有違誠信原則云云。惟經被上訴人查證結果，於八十九年十月二十三日以北市環稽貳字第八九六一一○八五○○號函復「請求免罰，依法無據，歉難辦理」在案，並就上訴人於紓困後再繳交回收清除處理費之要求，代為轉陳行政院環境保護署，該署則於八十九年十一月三日以環署廢字第○○六○八○一號函復說明本案仍應依廢棄物清理法第二十三條之一規定辦理，該函復結果並已副知上訴人。則上訴人指稱被上訴人有違誠信原則云云，尚待斟酌。依廢棄物清理法之規定，上訴人負有繳交系爭回收清除處理費之公法上作為義務，一旦違反，即推定有過失，不得以其內部財務困難卸免其應負之公法上責任。另本件上訴人雖已補辦申報作業，惟遲未繳交回收清除處理費，被上訴人依法限期催繳，其催繳行為即屬對上訴人說明其費用金額及所憑以計算之數量、資料等依據，按行政機關之行政行為內容應具體明確，始發生法律上之效果，環保署依上開廢棄物清理法規定限期催繳，其催繳內容已具體明確，發生法律上上訴人負有繳納之效果，故原處分並無違誤等語資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查上訴人既屬廢棄物清理法規定應申報營業量及繳交回收清除處理費之業者，即應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，並應於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構、帳號繳交回收清除處理費用。惟上訴人並未依規定期限申報繳交八十九年七至八月廢輪胎回收清除處理費，為環保署於八十九年十月十二日以環署廢字第○○五九九一一號函催請上訴人「於八十九年十月二十五日前完成申報繳費事宜，逾期則依廢棄物清理法第二十三條之一規定查處」，上訴人訴訟代理人之複代理人於原審九十二年四月九日行準備程序時，自承上訴人已收受上開限期催繳函，經記明筆錄在卷，惟上訴人僅於八十九年十月六日完成申報八十九年七至八月營業量，仍未於限期催繳期限內完成繳納回收清除處理費，則上訴人違反廢棄物清理法第十條之一第三項規定經限期催繳仍不繳納之事實明確，自應依廢棄物清理法第二十三條之一第一項前段之規定處罰。公告指定業者應依規定期限申報營業量及繳交回收清除處理費，乃廢棄物清理法暨廢物品及容器回收清除處理辦法所明定之義務，其規定並未容許公告指定業者得以任何理由展延其應依法定期限申報及繳納回收清除處理費之義務，是上訴人以其財務困境為由要求展延繳交期限，於法無據。又廢棄物清理法暨廢物品及容器回收清除處理辦法就相關業者繳交回收清除處理費用之立法意旨，係本於改善環境衛生，維護國民健康，由相關業者依規定繳交費用，藉以處理相關業者所產生之廢棄物，乃本於公共利益之目的及必要，為維護社會秩序及公益而設，且現行法規並未賦予被上訴人得衡酌是項罰款對上訴人生計是否有重大影響及免予處罰之裁量，則被上訴人基於上訴人違規事實據以處分，即無不洽。況上訴人於八十九年十月六日以（八九）南總字第八九○三四○號函請被上訴人免予罰款，並同意展延廢輪胎處理費云云，被上訴人所屬衛生稽查大隊於八十九年十月二十三日以北市環稽貳字第八九六一一○八五○○號函復以有關暫緩繳納五、六月廢輪胎回收清除處理費乙節，已行文環保署裁示中。至罰鍰部分，請求免罰，依法無據，歉難辦理等語，並經環保署於八十九年十一月三日以環署廢字第○○六○八○一號函復展延繳交八十九年五月至六月輪胎回收清除處理費案，與法不合，仍應依廢棄物清理法第二十三條之一規定辦理。則被上訴人或環保署既從未准許上訴人免罰或延緩繳交回收清除處理費，上訴人徒以其行文向被上訴人說明仍遭處分為由，指摘被上訴人有違誠信原則云云，要無足取。揆諸司法院釋字第二七五號解釋之意旨，廢棄物清理法規定應申報營業量及繳交回收清除處理費之業者，僅須違反其法定作為義務，即推定為有過失，至上訴人主張其身處財務困境云云，依前所述，尚不能作為其經限期催繳仍不繳納而無過失之論據。上訴人未依規定期限申報繳交八十九年七至八月廢輪胎回收清除處理費，經環保署於八十九年十月十二日以環署廢字第○○五九九一一號函，催請上訴人「於八十九年十月二十五日前完成申報繳費事宜，逾期則依廢棄物清理法第二十三條之一規定查處」後，上訴人始於八十九年十月六日完成申報其八十九年七至八月營業量，有該營業量申報表三張影本附卷為憑，依行為時廢棄物清理法第十條之一第三項之規定，上訴人自應按其申報之營業量，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構、帳號繳交回收清除處理費用，此乃法定之作為義務。上訴人未盡其法定作為義務，依法主管機關僅須催繳即足，若相關業者經限期催繳仍不繳納者，依法即可移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰（行為時廢棄物清理法第二十三條之一第一項前段規定參照）。上訴人訴稱主管機關之催繳應具體說明應繳納之費用金額及其所憑以計算之數量、資料等，始發生法律上上訴人負有繳納之效果云云，委無可採，本件亦無上訴人所指原處分違反信賴保護利益之可言。末查本件被上訴人所為裁處上訴人八百五十二萬四千三百五十元罰鍰之處分，係於法定罰鍰額度之內，且係最低額度罰鍰，並無違反比例原則為由，駁回上訴人之訴。

五、上訴人上訴意旨略謂：按司法院釋字第二七五號解釋，行政罰需以受處罰人有故意、過失為要件。查本件行為時廢棄物清理法第二十三條之一規定，對未依同法第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費，且限期催繳仍不繳交者，處以罰鍰，其性質為行政罰，則參照前揭司法院釋字第二七五號解釋，須以上訴人有故意、過失為要件，始得據以處罰。而參照刑法第十三條對故意之定義，上訴人並無故意。復參酌最高行政法院九十一年度判字第二二七八號、臺北高等行政法院八十九年度訴字第七二六號判決意旨對過失之認定，需以行為人對違章行為之發生需有應注意能注意而不注意為其構成要件。而上訴人早因財務困窘無力繳交回收清除處理費，並函告被上訴人因上訴人經營困難，財務不順，已向財政部申請紓困等情，在此情形，要求上訴人遵守此等注意義務，係屬無期待可能性，此情形不可歸責於上訴人，非屬上訴人能注意之事項，因此上訴人無過失責任可言。又依司法院釋字第二七五號解釋理由書認行政罰需以行為人有歸責之原因為前提。而依學者見解，即行為人需有期待可能性。然依前述，上訴人於行為當時，連生產原料都已無法支付情形下，要求上訴人繳納回收清除處理費，欠缺期待可能性，故原審徒以相關規定並未容許公告指定業者得以任何理由展延其應依法定期限申報及繳納回收清除處理費之義務云云，強命上訴人履行一欠缺履行可能性之義務，實有違司法院釋字第二七五號解釋之意旨，有判決不適用法規之違法。行政訴訟法第一百三十三條規定行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據。本件上訴人未繳納回收清除處理費係因上訴人財力困窘，非因上訴人之故意、過失，且欠缺期待可能性，亦無可歸責之原因。然原審對此卻未依職權調查，故原審判決有應調查證據未予調查之違背法令。末查上訴人已身陷財務困窘之境，有賴財政部之紓困，無力繳交回收清除處理費，原處分之罰鍰徒使上訴人財務更加困窘，對於回收清除處理費之繳交並無助益，故原處分顯然違背行政程序法第七條之比例原則，原審對此未加審酌，實有判決違背法令之違法等語，求為判決廢棄原審判決，並撤銷原處分及訴願決定。

六、本院按：人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰，固為司法院釋字第二七五號解在案。換言之，行政罰仍應以受處罰之人民有故意或過失為要件。次按「公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用；其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。該基金用於支付實際回收清除處理費用、補助獎勵回收系統、再生利用、執行機關代清理費用、中央主管機關評選之公正團體執行稽核認證費用、及其他經中央主管機關同意核准之用途。」、「未依第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰；．．．」為行為時廢棄物清理法第十條之一第三項及第二十三條之一第一項前段分別定有明文。復按「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查。」、「業者應依申報營業量或進口量，於前條第一項規定申報期限內，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構（以下簡稱金融機構）、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用，專戶存管並依本辦法及基金收支保管及運用辦法規定辦理。．．」廢物品及容器回收清除處理辦法第七條、第八條亦定有明文。本件上訴人係環保署指定之物品製造或輸入業者，即知應依其種類於每單月十五日前向中央主管機關申報前兩個月營業量或進口量，並於申報期限內，依中央主管機關核定公告之費率繳交回收清除處理費用，惟上訴人未於八十九年九月十五日前申報七、八月營業量或進口量且未繳交回收清除處理費用，嗣環保署於八十九年十月十二日以環署廢字第○○五九九一一號函知上訴人：「貴公司未於申報期限內辦理八十九年七月至八十九年八月營業（進口）量申報及繳交回收清除處理費，請於八十九年十月二十五日前完成申報繳費事宜，逾期則依『廢棄物清理法』第二十三條之一規定查處」等語，即限期催告上訴人申報繳費事宜，上訴人雖按上開函示意旨補辦申報手續，惟拒不繳交回收清除處理費。至此，上訴人已有明知違反公法上作為義務，仍有意使其發生之故意，尚非止於原審認定之推定為有過失。雖上訴人於八十九年十月六日以（八九）南總字第八九○三四○號函被上訴人略以：「本公司因財務困難，致延誤繳交廢胎處理費而遭受貴局罰款，謹請貴局體諒傳統產業困境，免予罰款，並同意展延廢輪胎處理費．．．」等語，遭被上訴人拒絕。上訴人是由於何原因造成財務困難，與其故意拒繳交回收清除處理費無涉；亦即上訴人因主觀自身財務原因無法繳交系爭費用，與因願如期繳交，惟由於客觀因素無法如期向中央主管機關繳納有別，不得逕認上訴人無期待可能性。由於上訴人故意不繳交之事實甚為明確，原審未依行政訴訟法第一百三十三條規定，調查與本案無涉之上訴人公司財務狀況，於法尚無違誤。另「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。」行政程序法第七條定有明文，此為行政法上之比例原則。參照廢棄物清理法暨廢物品及容器回收清除處理辦法就相關業者繳交回收清除處理費用之立法意旨，係本於改善環境衛生，維護國民健康，由相關業者依規定繳交費用，藉以處理相關業者所產生之廢棄物，乃本於公共利益之目的及必要，為維護社會秩序及公益而設，且現行法規並未賦予被上訴人得衡酌是項罰款對上訴人生計是否有重大影響及免予處罰之裁量權限，被上訴人於法定罰鍰額度─「應繳納費用一倍至二倍之罰鍰」之內，採最低額度罰鍰，即處上訴人八百五十二萬四千三百五十元之罰鍰，依其採取之處罰方法，應有助於環境衛生改善及國民健康維護目的之達成，自屬符合比例原則。被上訴人原處分，於法尚無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原審判決均予維持，核無違誤，上訴意旨為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　莊　俊　亨