最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第九六八號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十三年度判字第九六八號

上訴人

臺灣區麥粉工業同業公會

即原審原告

代表人

甲○○

訴訟代理人

劉紹梁律師

訴訟代理人

李嘉慶律師（兼送達代收人）

訴訟代理人

吳心懿律師

上訴人

行政院公平交易委員會

即原審被告

代表人

乙○○

右當事人間因公平交易法事件，不服中華民國九十一年七月十九日臺北高等行政法院

九十年度訴字第一二○七號判決，提起上訴。本院判決如左：

主文

理由

壹、本件上訴人臺灣區麥粉工業同業公會（下稱上訴人臺灣麥粉公會）上訴意旨：一、按公平交易法（下稱公平法）第七條第一項及同條第二項規定，可知公平法對聯合行為之規範，並非只要有聯合行為之事實，即認為違法，尚需聯合行為已足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者，始屬不法。二、本件原判決僅以上訴人臺灣麥粉公會以協調方式辦理小麥聯合採購，即認此一行為業已該當聯合行為，然而有關該行為究係如何足以影響市場功能上訴人臺灣麥粉公會於原審既已有所爭執，並主張上訴人行政院公平交易委員會（下稱上訴人公平會）就此應詳予舉證，詎原判決竟全然未予說明，而僅以「聯合分配全年進口量行為既不在許可範圍內」，即得出上訴人之行為屬違法聯合行為之結論，且未交代此部分取捨之理由，是原判決就此自有判決不適用法規及判決不備理由之違法。又農委會「申請小麥進口辦法平準基金作業程序」（現已停止適用）事實上並未明文禁止上訴人不得採取協調方式辦理採購，是原判決就此部分之認定自有判決不依證據之違法，而有違證據法則。三、原判決認上訴人臺灣麥粉公會提出「百分比表」、「重新分配表」及「庫存量撥補表」等表格並據以執行，屬不當實施定數分配並介入會員事業庫存撥補等限制競爭之事實行為乙節有行政訴訟法第二百四十三條第二項第六款規定「判決不備理由」之違法。惟按該等調查統計表事實上並非上訴人所製作，而係上訴人公平會依據相關數據自行製作而成。且查，上訴人臺灣麥粉公會於原審時並曾將陳述紀錄中對上訴人臺灣麥粉工會有利之部分為彙整，同此證明上訴人臺灣麥粉公會並無實施總量管制或限制會員事業進口小麥，原判決就此竟完全未予斟酌，且未說明何以不採之理由，自有判決不備理由之違法。況上訴人臺灣麥粉工會於原審既已否認其計算及內容之正確性，則原判決未經詳查，即認該調查統計表得用以證明待證事實，則其判決自非適法。四、按工業團體法第四條之規定可知工業團體之任務本即包括會員業務狀況之調查事項，茲上訴人臺灣麥粉工會既係依照工業團體法所成立之同業公會，則於辦理小麥聯合採購及聯合裝船作業事宜時，本著協助會員事業及配合政府農糧政策之原則，依前開法律之規定，自得調查、統計會員事業之生產、運銷及業務狀況。原判決卻就上訴人臺灣麥粉公會於原審所提出之工業團體法第四條規定完全未予適用且置之不論，即遽認上訴人臺灣麥粉公會開會調查會員事業下一年度進口量係實施總量管制而違法，顯有判決不適用法規之違法。五、原判決既認上訴人臺灣麥粉公會曾按照會員事業需求增購小麥，亦即會員事業得自由決定聯合採購進口之數量，即可見上訴人臺灣麥粉公會實際上並未實施總量管制，且未逾越原許可決定之負擔，乃原判決一方面認上訴人臺灣麥粉公會有實施總量管制，另一方面卻又認上訴人臺灣麥粉公會曾按照會員事業之需求增購小麥，足見其判決理由前後相互矛盾，而有判決理由矛盾之違法。至關於原判決駁回上訴人臺灣麥粉公會請求撤銷公平會八十九年六月七日（八九）公處字第○九一號處分及行政院臺八十九訴字第三四八八四號訴願決定中，認定上訴人臺灣麥粉公會行為違法而命停止限制競爭行為之部分：查原判決雖從聯合行為之主體、方法、合意、內容及目的等面向，分析上訴人臺灣麥粉公會之行為如何違反公平法之禁制規定，惟其卻漏未就該行為如何足以影響市場功能而符合公平法第七條第二項之規定說明記載其判決之理由，構成判決不備理由之違法，又縱認上訴人臺灣麥粉公會之行為在外觀形式上已足以影響市場功能而該當聯合行為，惟該聯合行為非必然違法。為此，請求將原判決不利於上訴人臺灣麥粉公會部分廢棄，確認上訴人公平會（八九）公貳自第0000000─○一九號函之處分違法，將上訴人公平會八十九年六月七日（八九）公處字第○九一號處分及行政院臺八十九訴字第三四八八四號訴願決定關於認定上訴人臺灣麥粉公會行為違反公平法第十四條聯合行為之規定，而命上訴人臺灣麥粉公會停止限制競爭行為部分均撤銷等語。

貳、上訴人公平會之答辯及上訴意旨：一、答辯意旨：（一）、上訴人臺灣麥粉公會自公平法施行（八十一年二月四日）以來即持續利用內部會議，共同決議實施總量管制暨定量配額制等違法行為，顯然該行為之違法期間甚長，非僅僅逾越上訴人公平會（八六）公聯字第一二號許可決定書之內容而已，上訴人公平會雖於原許可決定書中（八六年度公聯字第一二號）要求上訴人臺灣麥粉公會定期報備各進口人之登記採購量等資料，惟並未賦予上訴人臺灣麥粉工會得決議實施總量管制暨定量配額制等違法行為。惟上訴人臺灣麥粉公會竟無視前揭限制，仍持續實施系爭違法行為，其惡性難謂不重大，而今上訴人臺灣麥粉公會為求卸責，竟仍強辯其所為「配額」、「庫存強制撥補」等「限制進口數量」之行為屬許可範圍，實不可採。（二）、原判決依據相關會員廠之陳述紀錄、上訴人臺灣麥粉公會所委製之配額表方案、百分比新表實施分配、及庫存量撥補表等相關資料，認定上訴人臺灣麥粉公會所為系爭「配額」、「庫存強制撥補」等行為，已逾越上訴人公平會所許可之範圍，足以影響國內麵粉市場之競爭效能，且非公平法第十四條第五款「為加強貿易效能之聯合進口」之內涵。原判決之論斷內容甚為詳盡，顯無判決不備理由之情事，足見上訴人臺灣麥粉公會所辯之不可採。（三）、上訴人臺灣麥粉公會所為系爭「限制進口數量」之作為，已足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者，原判決核認其已違反公平法第十四條前段規定，至為明確：原審於審酌本案雙方當事人所提出之證據資料後，於判決理由中已明確認定上訴人臺灣麥粉公會所實施總量管制暨配額制之行為，足以限制會員事業自由決定其採購數量，甚至造成部分麵粉廠有長期原料不足之現象，而且上訴人臺灣麥粉公會不當介入會員廠之庫存管理行為，已足以限制會員廠之產量，妨礙事業公平競爭。又上訴人公平會於原審訴訟程序中，業已就上訴人臺灣麥粉公會系爭聯合行為對市場所造成之影響提出詳細論析。（四）、上訴人臺灣麥粉公會提出工業團體法之規定主張其有調查、統計會員事業之生產、運銷及業務狀況之權利，惟上訴人臺灣麥粉公會所為系爭違法行為實已逾越前述範圍，並不影響本案上訴人公平會所為原處分之合法性，因上訴人臺灣麥粉公會被認定之違法行為，係其決議實施小麥進口總量管制、定量配額制、不當介入會員廠庫存管理、暨採購資訊未全面通知所屬會員之行為，與其是否有彙總會員產銷資料之權利無關。再者，上訴人臺灣麥粉公會所援引工業團體法之規定，並未賦予上訴人臺灣麥粉公會限制所屬會員事業進口小麥採購量之權限，更無准許上訴人臺灣麥粉公會介入所屬會員廠庫存撥補管理，上訴人臺灣麥粉公會所為系爭行為，牴觸公平法聯合行為禁止規定，上訴人公平會自得依法處分。況行政院農業委員會業於八十五年一月十八日修訂「申請小麥進口辦法平準基金作業程序」（現已停止適用），取消小麥進口人應於每年九月份登記下一年度各月份進口量、小麥進口業者應須自行控制二個月之安全庫存量等之程序規定，豈料，上訴人臺灣麥粉工會竟無視前述規定之修正，仍於每年十月間召集全體會員廠開會討論次年預定進口量噸數，以為採取配額定量分配之依據，並於八十七年七月採購作業上，進行所謂「庫存量撥補表」。上訴人臺灣麥粉公會前揭行為已造成各會員廠不能自行決定採購量，而配額不足之會員廠，不得不向同業產銷較低之廠商以不合理之高價購買原料，造成原料販售者毋庸生產即徒增暴利，嚴重阻礙市場公平競爭之機制。故原審之論證於法無違。認定合於論理法則及經驗法則，並無任何理由矛盾之處，上訴人臺灣麥粉公會所訴不過卸責之詞而不足採等語，資為抗辯。二、上訴人公平會上訴意旨略謂：（一）、基於依法行政之法理，行政機關之作為固不能完全排除司法之監督，惟基於權力分立原則，行政法院應僅能審酌行政機關之決定是否合法，而不能審查行政機關如何決定始更符合行政目的，且於法律構成要件實現時，行政機關得在數個皆為法律所許可之法律效果中，斟酌選擇採用任一，在法律上應受同等之評價，倘無明顯權力濫用或逾越權限者，即無裁量違法之虞。本案上訴人公平會所為之行政處分，係由九位具經濟及法律知識之學者專家所組成之委員會所作成，各委員據其專業依法獨立行使職權，參與調查程序，並慮及上訴人臺灣麥粉公會系爭行為對整體經濟之影響，始於法律授權之範圍內，作成裁處新臺幣（下同）二千萬元罰鍰之決定，就此適當及專業之決定，上訴人臺灣麥粉公會並未提出任何具體理由，足以動搖上訴人公平會專業裁量之正當性與合法性，原判決未詳加審酌上情即採信上訴人臺灣麥粉公會片面之詞，逕以裁量瑕疵推翻上訴人公平會所為之專業判斷，顯與行政訴訟法第四條第二項及第二百零一條之規定未合，而有法規適用不當或不適用法規之違法。（二）、按公平法施行細則第三十三條規定，上訴人公平會依法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度。上訴人公平會為統一裁量基準，乃訂定有行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表，將上開列示考量事項區分等級予以配分，彙整加總後再對照違法等級暨罰鍰額度，裁處適當之罰鍰數額。上訴人公平會就本案即據前開法定應注意事項逐一審酌以為裁量罰鍰額度之基準，且於原審歷次答辯狀內詳細陳明在案，並無任何裁量濫用之違法，原判決未詳細審酌上訴人公平會提陳之所有證據，即論斷上訴人公平會之罰鍰裁量有瑕疵，實與法有違。（三）、末查本案上訴人公平會係因有益於整體經濟及公共利益為由，給予上訴人臺灣麥粉公會聯合行為例外許可，惟亦同時給予附負擔，以降低負面效益。然上訴人臺灣麥粉公會卻以取得上訴人聯合行為例外許可之機會，藉助二階段賽局理論之適用及割喉競爭策略之運用，以超額產能為嚇阻工具，以遂行聯合行為，本案係經上訴人依據長期產銷資料及訪談相關麵粉廠業者，印證出上訴人臺灣麥粉公會利用所屬會員龐大過剩產能之弱點，促使會員事業遵守聯合壟斷默契，致造成小廠單位產能利潤反高於大廠單位產能利潤之奇特現象，此種以人為運作達成供需均衡假象之方式，並不符合市場功能，上訴人依法裁處罰鍰二千萬元，裁量上並無違誤之處。為此請求將原判決不利於上訴人公平會部分廢棄，廢棄部分駁回上訴人臺灣麥粉公會在原審之訴等語。

參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：一、確認訴訟部分（確認上訴人公平會（八九）公貳自第0000000─○一九號函之處分違法部分）查上訴人臺灣麥粉公會於八十六年十月二十一日依公平法第十四條第五款規定，向上訴人公平會申請聯合採購合船裝運小麥；經上訴人公平會以八十六年十二月三十一日（八六）公聯字第一二號許可在案。嗣上訴人公平會經人檢舉，上訴人臺灣麥粉公會涉嫌以減量採購小麥方式，達其全面調漲麵粉價格之目的，影響消費者權益等情。案經上訴人公平會調查結果，認上訴人臺灣麥粉公會於辦理國內三十三家麵粉廠小麥聯合採購、合船進口作業事宜時，藉協調、配合及邀集會員廠商召開開會等方式，有不當協議實施總量管制暨配額制，並介入會員廠庫存撥補管理等行為，逾越上訴人公平會八十六年十二月三十一日（八六）公聯字第一二號許可決定書之範圍，乃依公平法第十六條之規定，以八十九年六月七日（八九）公貳字第0000000─一九號函，撤銷（廢止）前揭許可決定；惟為避免影響國內麵粉產銷市況之銜接，命上訴人臺灣麥粉公會至遲八十九年九月三十日之緩衝期終止前，停止辦理小麥聯合採購、合船進口作業事宜，且不得有總量管制暨配額制等違法限制小麥進口數量之行為，另以上訴人臺灣麥粉公會違反公平法第十四條前段規定，依同法第四十一條規定，以八十九年六月七日（八九）公處字第九一號處分書，命上訴人臺灣麥粉公會自處分書送達之次日起，應立即停止前項限制競爭之行為，並處上訴人臺灣麥粉公會罰鍰二千萬元等情，有各該上訴人公平會之決定書在卷可稽，並為兩造所不爭堪認為實。次查八十六年年底，上訴人臺灣麥粉公會所屬採購業務組提出三種配額表方案，由各會員協調採何案，做為下次進口比例之標準，最後決定採行第二案，即以八十二年六月至八十六年十一月止（即以自八十二年第十三船至八十六年第二十三船止）各公司之進口百分比例，經對照八十七年一至二月之採購統計表發現該二月之比例與前揭新配額第二方案之比例完全相同。八十七年三月順大裕麵粉廠停產後，上訴人臺灣麥粉公會又提出乙份依前揭第二方案扣除順大裕後之百分比新表實施分配，前揭新分配表之「配額」標準，經對照八十七年七月公會提出之「庫存量撥補表」中百分比是一致的，另對照八十八年第一至第三季之採購量比例表趨向一致，是以認定上訴人臺灣麥粉公會對於會員有協調定量配額制之情事。又八十七年七月上訴人臺灣麥粉公會在採購作業上，有所謂「庫存量撥補表」，並進行庫存撥補。據會員麵粉廠在上訴人公平會所作筆錄，可知前揭庫存量撥補表之主要目的在於調整各廠申報數量與實際庫存量，以兩個月庫存量為依據，據以決定配船之進貨量，讓庫存量較多者降低進口量，無須削價競爭，庫存量少者不會斷料而無東西賣。此有上訴人公平會原處分卷之筆錄可按。再經對照八十七年七至八月及九至十月採購統計表之比例，上訴人臺灣麥粉公會確實有實施該表之執行，此可從如泰益、僑泰興、新生、嘉和、新竹、宏興、大豐、東陽、福懋、國興、新豐、環球、東昇、豐盟、統一、東亞、金泰成等廠，調整後四個月之採購量與前一至六月及後十一、十二月之兩個月之採購量差距變化甚大即可證明。八十七年十月間上訴人臺灣麥粉公會召集全體會員廠開會討論八十八年預定進口量為八十七萬公噸，另加五％估計為九十一萬三千五百公噸。經對照上訴人臺灣麥粉公會八十八年八月十日確認之修正船期與數量表相近似，證實上訴人臺灣麥粉公會確係依八十七年十月之開會決議事項辦理，上訴人臺灣麥粉公會確實依據決議實施總量管制之限制競爭行為。前揭「配額」表經上訴人臺灣麥粉公會代表人於八十八年九月十五日到會說明，亦證實確有前揭表單之製作，雖辯稱係供參考，不具拘束力云云，惟經上訴人公平會彙整調查統計表對照及多家麵粉廠之到會陳述說明，證實上訴人臺灣麥粉公會有透過協調、配合及召集會員廠商開會等方式，不當實施總量管制暨定數分配，並介入會員廠庫存撥補管理等限制競爭行為。上訴人公平會乃認定上訴人臺灣麥粉工會有逾越許可之範圍行為，而為廢止許可之處分，並無不當。按聯合行為之例外許可，係不違背法律維持公平競爭以及促進效率的反壟斷目標，適度許可的聯合，有助於促進競爭或化解市場機能面臨的危機，所以本案聯合採購合船裝運之聯合行為許可決定，即為加強貿易效能，而就國外商品之輸入採取共同行為。惟上訴人公平會所為之聯合許可係賦予上訴人臺灣麥粉公會之會員廠辦理進口量登記、共同議價開標及共同裝船進口之權責，並未賦予上訴人臺灣麥粉工會協調、限制、分配各會員廠得進口小麥數量之權限。其中「聯合採購」及「聯合裝船」給予許可時，會員間之「聯合分配全年進口量」等足以影響國內市場之行為即已予限制。況上開上訴人公平會認定之聯合行為中上訴人臺灣麥粉公會所實施「配額」「庫存強制撥補」等行為內涵，上訴人臺灣麥粉公會早於八十一年六月十七日（八一）公聯字第○○一號許可決定書中許可理由明示禁止，顯非本法第十四條第五款「為加強貿易效能之聯合進口」之內涵，上訴人臺灣麥粉公會所為顯屬「限制進口數量」作為，應非許可之範圍內。另上訴人臺灣麥粉公會上開逾越許可之行為，已限制麵粉業者之經營發展及妨礙麵粉市場競爭之功能，對市場之競爭性與公平性弊害甚大。且依行政院農業委員會所訂「申請小麥進口辦法平準基金作業程序」第二點、第五點、第十點第一項、第十一點，明示上訴人臺灣麥粉公會僅係負責彙總登記進口量及保證金額，並未賦予上訴人臺灣麥粉公會有協調各會員業者小麥進口量之權限。今上訴人臺灣麥粉公會將負責彙總解釋為可協調進口小麥之數量，致造成限制全體會員廠之產量，使整個產業發展成「共存共榮」現象，顯逾越許可範圍。從而，上訴人公平會依行為時公平法第十六條之規定，以八十九年六月七日（八九）公貳字第0000000─一九號函，撤銷（廢止）前揭許可決定；惟為避免影響國內麵粉產銷市況之銜接，命上訴人臺灣麥粉公會至遲八十九年九月三十日之緩衝期終止前，停止辦理小麥聯合採購、合船進口作業事宜，且不得有總量管制暨配額制等違法限制小麥進口數量之行為，並無不合，此部份確認之訴無理由，應予駁回。二、撤銷訴訟及回復原狀之給付部分（此部分尚可分兩部分說明）：（一）上訴人臺灣麥粉公會無理由部分（即上訴人公平會八十九年六月七日（八九）公處字第○九一號處分及行政院臺八十九訴字第三四八八四號訴願決定均撤銷除罰款部分之撤銷訴訟；上訴人公平會應返還上訴人臺灣麥粉公會已繳交之兩千萬元罰鍰，暨自八十九年七月二十七日起至清償日止，按年利率百分之五計算之利息全部給付訴訟部分）：依據檢舉人所提供資料及部分麵粉業者在上訴人公平會調查時說明之紀錄觀之，本案聯合行為之主體，為上訴人臺灣麥粉公會下轄「聯合採購業務暨加工技術委員會及聯合採購業務組」，上訴人臺灣麥粉公會下轄委員會或業務組屬上訴人臺灣麥粉公會之內部組織，對外無代表性，所作成之決議仍須已上訴人臺灣麥粉公會名義對外宣布，自係屬上訴人臺灣麥粉公會之行為。而如前所述統計表之對照及部分麵粉廠在上訴人公平會調查時說明之陳述意見，前揭表單即確實被採用並據以執行，則上訴人臺灣麥粉公會之行為即屬限制特定市場競爭，致妨礙市場功能者，自應予以認定係本案聯合行為之主體。且上訴人臺灣麥粉公會亦如前所述，透過下轄「採購業務暨加工技術發展委員」召開之年終會議及下屬「採購業務組」之每季或不定期會議之便，涉及以協議方式限制事業自由決定其採購數童之限制競爭行為；八十七年七月在採購作業上，更進行所謂「庫存量撥補表」，介入調整各會員廠之實際庫存量，並據以決定各會員廠配船之進貨量，此等限制競爭之行為，即構成違反公平法第七條、第十四條聯合行為之禁制規定。另按司法院釋字第五○三號解釋意旨，公平法第四十一條係規範違反第十四條「聯合行為」之處罰，其處分效果為罰鍰，而同法第十六條規定事業逾越第十四條聯合行為例外許可之範圍行為之處罰，其處分效果為撤銷許可，兩者之處罰行政目的及法律效果均不相同，自得予併罰，並無違「一事不二罰原則」，上訴人公平會固得就上訴人臺灣麥粉公會之違反聯合行為禁制之行為依同法第四十一條命停止其行為，並處罰鍰。至於上訴人臺灣麥粉公會請求「上訴人公平會機關應返還上訴人臺灣麥粉公會已繳交之兩千萬元罰鍰，暨自八十九年七月二十七日起至清償日止，按年利率百分之五計算之利息。」部分，則因罰鍰部分尚待上訴人公平會裁量決定（如後述），尚未到達得返還之程度，上訴人臺灣麥粉公會之請求自屬無理由，不應准許。是本件上訴人臺灣麥粉公會在原審此部分之訴，為無理由，應予駁回。（二）上訴人臺灣麥粉公會有理由部分（即上訴人公平會八十九年六月七日（八九）公處字第○九一號處分及行政院臺八十九訴字第三四八八四號訴願決定關於罰鍰貳仟萬元部分）：按上訴人臺灣麥粉公會辦理小麥之「聯合採購」及「聯合裝船」作業，本質上即屬聯合行為，故乃向上訴人公平會申請聯合行為之許可，茲上訴人臺灣麥粉公會前既已多次獲得聯合輸入之許可，顯見上訴人公平會亦認小麥之聯合採購及聯合裝船確有例外許可之必要。甚者，於本件系爭處分之後，上訴人公平會亦再度同意相關業者之聯合採購及裝船，則上訴人公平會於認定上訴人臺灣麥粉公會辦理「聯合採購」及「聯合裝船」作業是否違反公平法第十四條之規定時，不得以上訴人臺灣麥粉公會行為該當公平法規定聯合行為之態樣，即認定上訴人臺灣麥粉公會行為違法情形嚴重；而應就逾越許可之情形與程度詳加調查，並探討其逾越之動機、目的等。惟查上訴人臺灣麥粉公會違法行為之動機、違法行為之目的、違法行為對交易秩序危害程度等項上訴人公平會均列為等級為Ａ，即有裁量濫用之瑕疵。另查本件上訴人臺灣麥粉公會之行為違反公平法，係以上訴人臺灣麥粉公會所提出之所謂「配額表」、「百分比新表」、「庫存量撥補表」為證，並輔以上訴人公平會相關查證資料，乃認定上訴人臺灣麥粉公會有逾越許可之情事。則上訴人臺灣麥粉公會之違法事實，僅限於八十六至八十七年間之系爭表格製作期間，殊不能以會員廠之無相關補強證據即逕予認定上訴人臺灣麥粉公會自八十一年起有違反公平法之事實，況本件聯合行為係以逾越上訴人公平會八十六年十二月三十一日（八六）公聯字第一二號許可決定書之許可內容第二點、第三點及第四點之規定，而為處罰，更難以回溯認定其行為係違反其他行為，是以上訴人公平會認上訴人臺灣麥粉公會之行為延續七年，自無足採。是以關於違法行為對交易秩序持續期間、違法行為所得利益、違法事業之規模、經營狀況、營業額等項，上訴人公平會亦以等級為Ａ列計，亦有瑕疵。上訴人臺灣麥粉公會之行為固有造成消費者之損失，然上訴人臺灣麥粉公會本身並非營利事業而為職業團體，其辦理聯合採購業務則僅為服務會員，不可能因辦理聯合採購而獲得任何實質利益。而上訴人公平會所計算之消費者剩餘縱認正確，該所謂之違法行為所得利益，亦係上訴人臺灣麥粉公會會員事業獲得，而非上訴人臺灣麥粉公會獲得，則上訴人公平會在列計其違法行為所得利益、違法事業之規模、經營狀況、營業額等項時，亦不應以等級為Ａ列計之，此部分上訴人公平會之裁量亦有瑕疵。綜上所述，上訴人公平會就上訴人臺灣麥粉公會處罰鍰二千萬元部分，上訴人公平會裁量有違法之瑕疵，於法自有未合，訴願決定未予糾正，亦嫌疏略。上訴人臺灣麥粉公會執以指摘，為有理由，上訴人臺灣麥粉公會聲明求為撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，即無不合，應予准許，將訴願決定及原處分關於罰鍰部分予以撤銷，由上訴人公平會另對上訴人臺灣麥粉公會作成決定。

肆、本院查：

一、關於上訴人臺灣麥粉公會之上訴部分：（一）、按「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」；又「事業不得為聯合行為。但有左列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，經申請中央主管機關許可者，不在此限：．．．五為加強貿易效能，而就國外商品之輸入採取共同行為者。」；又「中央主管機關為前條之許可時，得附加條件或負擔。」行為時公平法第七條、第十四條、第十五條定有明文；又同法第十六條規定：「聯合行為經許可後，如因許可事由消滅、經濟情況變更或事業逾越許可之範圍行為者，中央主管機關得廢止許可、變更許可內容、命令停止、改正其行為或採取必要更正措施。」另同法第四十一條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰；」本件上訴人臺灣麥粉公會於八十六年十月二十一日依行為時公平法第十四條第五款規定，向上訴人公平會申請聯合採購合船裝運小麥；經上訴人公平會以八十六年十二月三十一日（八六）公聯字第一二號許可決定書略以：其申請符合公平法規定，應予許可，期限至八十九年十二月三十一日止，惟上訴人臺灣麥粉公會應將該聯合行為執行情形，包括每船次各進口人之登記採購量、使用量、庫存量、採購裝船期及價格等，按季函知該會，上訴人臺灣麥粉公會並不得利用許可從事其他聯合行為，或限制各會員自由決定其聯合採購進口之數量，或禁止自行採購進口，或無正當理由拒絕他事業加入該聯合採購，亦不得利用該許可取得之市場地位，為不當之價格決定維持或變更，或有妨礙他事業公平競爭或其他濫用市場地位之行為等。嗣上訴人臺灣麥粉公會經人檢舉涉嫌以減量採購小麥方式，達其全面調漲麵粉價格之目的，影響消費者權益等情。案經上訴人公平會調查結果，認定上訴人臺灣麥粉公會於辦理國內三十三家麵粉廠小麥聯合採購、合船進口作業事宜時，藉協調、配合及邀集會員廠商召開開會等方式，有不當協議實施總量管制暨配額制，並介入會員廠庫存撥補管理等行為，違反公平法第十四條前段規定及逾越上訴人公平會八十六年十二月三十一日（八六）公聯字第一二號許可決定書之範圍，乃分別依：公平法第十六條之規定，以八十九年六月七日（八九）公貳字第八八○二九四七—一九號函，撤銷（廢止）前揭許可決定；惟為避免影響國內麵粉產銷市況之銜接，命上訴人臺灣麥粉公會至遲八十九年九月三十日之緩衝期終止前，停止辦理小麥聯合採購、合船進口作業事宜，且不得有總量管制暨配額制等違法限制小麥進口數量之行為。另違反公平法第十四條前段規定，依同法第四十一條規定，以八十九年六月七日（八九）公處字第九一號處分書，命上訴人臺灣麥粉公會自處分書送達之次日起，應立即停止前項限制競爭之行為，並處上訴人臺灣麥粉公會罰鍰二千萬元。原判決關於上訴人臺灣麥粉公會雖經上訴人公平會許可聯合採購，但其不得利用本許可從事其他聯合行為，或限制申請人之一自由決定其聯合採購進口之數量，或禁止申請人之一自行採購進口，或無正當理由，拒絕他事業加入本聯合採購，而上訴人臺灣麥粉公會以「配額」、「庫存強制撥補」等限制競爭行為，已逾越上訴人所為許可範圍，並影響國內麵粉市場之競爭效能，係違反行為時公平法第十四條前段規定之聯合行為，以及上訴人臺灣麥粉公會在原審之主張如何不足採等事項均已詳為論述，認上訴人公平會依行為時公平法第十六條之規定，以八十九年六月七日（八九）公貳字第0000000—一九號函，撤銷（廢止）前揭許可決定；惟為避免影響國內麵粉產銷市況之銜接，命上訴人臺灣麥粉公會至遲八十九年九月三十日之緩衝期終止前，停止辦理小麥聯合採購、合船進口作業事宜，且不得有總量管制暨配額制等違法限制小麥進口數量之行為，並無不合；又上訴人臺灣麥粉公會違反公平法第十四條之禁止規定，上訴人公平會所為「停止前項限制競爭行為」之處分，亦無不合，而判決駁回上訴人臺灣麥粉公會在原審此部分之訴（即請求確認上訴人公平會（八九）公貳自第0000000—○一九號函之處分違法，以及請求撤銷即上訴人公平會八十九年六月七日（八九）公處字第○九一號處分及行政院台八十九訴字第三四八八四號訴願決定除罰鍰新臺幣二千萬元外部分），其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決此部分有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決此部分有違背法令之情形。（二）、上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決此部分有違背法令之情形。本件上訴人臺灣麥粉公會之上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。（三）、另關於上訴人臺灣麥粉公會在原審請求上訴人公平會返還上訴人臺灣麥粉公會已繳交之兩千萬元罰鍰，暨自八十九年七月二十七日起至清償日止，按年利率百分之五計算之利息全部給付訴訟部分，上訴人臺灣麥粉公會就此部分並未具體說明原判決此部分違背何項法令、不適用或如何適用不當之具體情事，即非主張原判決違背法令以為上訴理由，其此部分上訴為不合法，應予駁回。

二、關於上訴人公平會之上訴部分：（一）、按行政訴訟法第二百零一條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」，同法第四條第二項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」亦即行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查，審查其是否逾越權限或濫用權力；至其餘部分仍應作全面司法審查。濫用權力者，乃當法律構成要件該當時，行政機關行使其裁量權之目的，與法律授予裁量權之目的不符，雖其採取或選擇的方式，並未超出法律規定的法律效果的處理方式外，因與法律授予裁量權之目的不符，即構成違法。諸如：法律授予行政機關於法律構成要件該當時，應審酌具體個案之違規情節、所生影響、所得利益及受處罰者的資力等因素，在上下限的金額內，決定一適當之金額裁罰之。本件公平會八十九年六月七日（八九）公處字第○九一號原處分之事實欄記載「．．．但目前國內三十三家麵粉廠似有藉助聯合採購及配額之保護，使整個產業發展成共存共榮現象。八十六年底，上訴人臺灣麥粉公會為因應統一公司等自行脫離聯合採購再重回採購體系，所衍生配額重新洗牌問題，．．．八十七年七月上訴人臺灣麥粉公會在採購作業上，進行所謂庫存量撥補表，．．．以及八十七年十月間上訴人臺灣麥粉公會召集全體會員廠開會討論八十八年預定進口量（開會地點在臺中全國大飯店）為八十七萬噸．．．」等情，則尚難認該原處分所認定上訴人臺灣麥粉公會之違法聯合行為，係自八十二年間起，有該原處分影本附原審卷可按，則上訴人公平會於審酌本件違法行為對於交易秩序持續期間時，以本案經訪談相關業者得知八十二年以來上訴人臺灣麥粉公會即持續為配額，期間長達五年以上，等級為Α（一．八分），與該原處分所認定之違法事實，尚有未合，亦即其應考量之因素與其所認定之事實不盡相符，並影響罰鍰裁罰之金額，該原處分關於罰鍰部分即有裁量違法之情形，應予撤銷。至原判決另以上訴人公平會考量（１）上訴人臺灣麥粉公會違法行為之動機、（２）違法行為之目的、（３）違法行為對交易秩序危害程度等項上訴人公平會均列為等級為Ａ，即有裁量濫用之瑕疵，以及（５）違法行為所得利益、（６）違法事業之規模、經營狀況、營業額等項時，亦不應以等級為Ａ列計之，此部分上訴人公平會之裁量亦有瑕疵等情，固非無見。惟原處分關於上訴人臺灣麥粉公會之違法聯合行為之主體、方法、合意、內容、目的均已詳為論述說明；又違法聯合行為所得利益，當包括其違法聯合行為為自己或他人而獲得之利益，原判決此部分之理由雖有未合。但該原處分關於罰鍰部分有前揭應予撤銷之理由，而原判決此部分諭知將該原處分及訴願決定關於罰鍰二千萬元部分撤銷，其結果並無不合，本件上訴人公平會之上訴仍應認無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴人臺灣麥粉公會之上訴為一部無理由，一部不合法，上訴人公平會之上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官葉　振　權

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　陳 盛 信