最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第一七一五號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十三年度判字第一七一五號

上訴人

高雄市政府

代表人

丙○○

被上訴人

甲○○

訴訟代理人

乙○○

右當事人間因工程受益費事件，上訴人對於中華民國九十二年一月三十日高雄高等行

政法院九十一年度簡字第二○八號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

一、本件上訴人主張：本件七十七年高雄市○○路工程受益費如已依工程受益費徵收條例第五條規定審定，其徵收效力即已確立，嗣縱未依工程受益費條例第六條規定作業時程開徵，係屬行政作業違失之問題，應不影響工程受益費之徵收效力。另行政程序法施行前已發生之工程受益費請求權，無該法之適用，原不得依該法第一百三十一條第一項，認工程受益費請求權之消滅時效期間為五年。又工程受益費並非「稅」，其徵收依據為工程受益費徵收條例，並非課稅處分，與稅捐之徵收法源不同，亦不適用稅捐稽徵法徵收期間五年之規定，而應類推適用民法第一百二十五條規定，十五年間不行使而消滅。查本件上訴人於七十七年開闢高雄市○○路應開徵之工程受益費，由上訴人所屬稅捐稽徵處自八十年九月一日至八十三年三月三十一日止，分六期開徵，被上訴人未為繳納，於八十九年十月二十二日接獲上訴人所發之催繳通知書後，始申請復查，惟因該催繳通知書僅係通知繳款之觀念通知，非屬開徵工程受益費之處分，其復查申請及訴願，於法自有未合。再者，關於工程受益費徵收時效問題，原判決與原審法院就同類事件所為判決表示之法律見解歧異，為此請求許可上訴人提起上訴，並為廢棄原判決，駁回被上訴人在第一審之訴。

二、被上訴人則以：（一）依據憲法賦予之法律位階、中央法規標準法規範、新法優於舊法、特別法優於普通法、稅捐稽徵法第四十八條之三規定及法律從新從輕原則，工程受益費應適用行政程序法之規定，受行政程序法之約束。（二）就行政程序法第四條、第六條及第八條規定，人民相信政府所作所為係以保護人民之福祉為之，縱使因行政程序法之制定與施行，致發生時效消滅問題，應不可歸責於人民，政府之行政行為仍應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，非有正當理由不得為差別待遇。（三）因工程受益費之徵收在當時規定暫緩徵收，許多人並不瞭解此一規定，在未買賣土地之狀況下，並不會察覺有工程受益費繳納問題，所以皆無所適從，今經行政程序法之制訂及施行，已逾請求權時效，應不可歸責於納稅人，應本誠信原則，就當事人有利及不利之情形，一律注意。（四）行政程序法於八十八年二月三日經總統公布，並自九十年一月一日施行，其間仍有二年時間，稽徵機關可作催徵工作，行政機關須於八十九年十二月三十一日前，積極作徵起工程受益費之工作，使符合稅捐稽徵法第二十三條規定，亦可於施行前制訂其他條款以為因應，否則應按稅捐稽徵法第二十三條規定，未於五年徵收期間內徵起者，不得再行徵收等語，資為抗辯。

三、原審係以：（一）按以財政收入為主要或次要目的之強制性公法金錢給付義務為公課，其中以量能原則為基準，對繳納者無對待給付，又於憲法明定為人民基本義務者，是為租稅，租稅以外之公課，為非稅公課。其中以規費與受益費最為重要，規費以特定（現實）之對待給付，受益費以受益之可能性（潛在的對待給付），均以對待給付為要件。依工程受益費徵收條例第二條第一項規定觀之，工程受益費之課徵，係各級政府為推行都市建設，提高土地使用，便利交通或防止天然災害，而建築或改善道路等工程之特定用途，以該管區域內公私有土地及其改良物有直接受益之可能，而本於對等補償原則，為滿足財政需求，對於有特定關係之人民所課徵之公法上負擔，其性質為非稅公課。（二）時效，乃一定事實狀態存在於一定期間之法律事實；其由權利之不行使而造成無權利狀態，繼續存在於一定期間而發生權利消滅之效果者，為消滅時效。時效制度與人民權利、義務有重大關係，其目的在於尊重既有之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定。公法上之請求權，依九十年一月一日施行之行政程序法第一百三十一條第一項規定，除法律另有規定外，因五年間不行使而當然消滅。在該法施行前，除稅捐稽徵法第二十三條第一項、關稅法第四條之二第一項及決算法第七條等少數法律有特別規定外，並無如民法第一百二十五條一般消滅時效期間之規定。然時效制度既在尊重既存之事實狀態及維持法律秩序之安定，政府與人民間公法上之權利義務關係，自不宜經久不能確定。另司法院釋字第四七四號解釋就公務人員保險給付請求權在公務人員保險法未有消滅時效期間規定之前，應類推適用性質相類似之公務人員退休法、公務人員撫卹法等有關退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定，予以指明。同理，工程受益費徵收條例在行政程序法公布實施前，未有如稅捐稽徵法第二十三條徵收時效之規定，自應類推適用性質相近之法律規定。又除行政程序法第一百三十一條第一項規定公法上請求權之消滅時效期間為五年外，八十七年十一月十一日修正公布之行政執行法第七條第一項規定行政執行之執行時效期間為五年；另與工程受益費同屬非稅公課之規費法（九十一年十二月十一日公布施行）第十七條第一項亦規定徵收時效期間亦為五年。上開規定，將基於法理所生之公法上請求權消滅時效之一般法律原則，予以明文化，惟並非須有該等規定，始有如上條文規定之適用。（三）所謂「類推適用」係指法律未規定之事項，比附援引與其性質相類似之規定以為適用。行政程序法施行前關於工程受益費之課徵，法律既無關於其時效之規定，而工程受益費依徵收條例第十三條前段規定以稅捐稽徵機關為經徵機關，性質上又為非稅公課之一種，參酌前揭司法院釋字第四七四號解釋意旨，關於其時效自應類推適用性質相近同屬公課之稅捐稽徵法第二十一條關於五年核課期間之相關規定。雖內政部曾以九十年六月二十一日台九十內營字第九○八四一四六號函釋略謂工程受益費徵收之請求權時效之起算時點，以實際開單徵收之繳納期限開始之日為起算點；而行政程序法施行前已發生之工程受益費請求權，得類推適用民法第一百二十五條規定因十五年間不行使而消滅等語，惟就工程受益費何以係依民法第一百二十五條規定之十五年時效，未見其理由之說明，且工程受益費既有與之性質相近之同屬公課之稅捐稽徵法所定時效規定可類推適用，自無類推適用性質較遠之民法所定十五年一般時效規定之理，內政部此函有法理上之瑕疵，自得不予援用。至消滅時效之起算點，因公法上其他法律並無相關規定，故仍應適用一般原則，自請求權可行使時起算，即其起算，自工程受益費徵收條例第六條第二項所定開徵期間屆滿時起算。（四）時效制度，在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，公法上之權利義務關係，宜因時效之完成，而使之絕對確定。如公法之消滅時效，採抗辯權發生主義，則產生公法上之自然債務，有違公法明確性之原則；若採權利消滅主義，即公法上之請求權，於時效完成時，本權利及請求權皆歸於消滅，對所有負公法上之給付義務人，皆發生相同之結果，亦符合明確、平等原則。參以稅捐稽徵法第二十一條第二項規定「在核課期間內未經發現（應徵之稅捐）者，以後不得再補稅處罰。」及第二十三第一項前段規定「應徵之稅捐未於徵收期間徵起者，不得再行徵收。」暨行政程序法第一百三十一條第二項並規定：「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」意旨，足認我國公法上消滅時效，係採原權利因時效完成而完全消滅之規定。（五）經查：被上訴人所有坐落高雄市○○區○○段一小段七○八之九地號土地，因高雄市○○路開闢工程應徵收工程受益費新臺幣五七、二四四元，該工程於七十七年十一月十九日完工，上訴人所屬稅捐稽徵處未依工程受益費徵收條例第六條規定，於該工程完工後一年內開徵，而於八十年九月一日（第一期）始開徵該道路工程受益費，嗣於八十九年十一月二十八日復發單催繳上開工程受益費，被上訴人以該工程受益費已逾徵收時效為由，提出陳情，上訴人函復以本件實際開單徵收之繳納期限開始之日為八十三年二月三十日（應為二月二十八日之誤），係行政程序法施行前已發生之工程受益費，故時效尚未消滅，被上訴人仍應繳納該筆工程受益費之事實，有上訴人前揭函釋、稅額繳款書、工程受益費徵收底冊附原處分卷可憑。

（六）上訴人固主張其已於八十年九月一日就第一期工程受益費辦理開徵，繳款書（即徵收工程受益費行政處分）係以平信送達於被上訴人，而八十九年十一月二十八日所發系爭繳款書，並非行政處分，僅屬催繳通知，被上訴人不得以之為撤銷訴訟標的云云。惟此經被上訴人予以否認，並主張上訴人所為八十年九月一日起至八十三年八月三十一日止前後六期之徵收工程受益費繳款書，被上訴人從未受送達。查本件上訴人無法提出確有合法送達八十年九月一日起至八十三年八月三十一日止前後六期核課工程受益費處分書之相關資料，其主張即不足採，自應認被上訴人收受上訴人八十九年十一月二十八日所為催繳通知書時，系爭工程受益費核課行政處分書始生效力。上訴人另主張本件工程受益費之徵收，係屬「一般處分」，於公告日起即發生效力，並非須以書面通知各受益人後始生徵收效力云云；惟按工程受益費之「公告」，依工程受益費徵收條例第六條第一項之規定，公告係於開工前三十日內為之，故公告當時各受益人對其應負擔之數額尚未確定，無從爭執之，須待經徵機關於完工後以書面各別通知各受益人，始得確定其各自應繳納之數額，受益人此時若對受益費之數額不服，才得據以提出爭執；且一般處分限於向「不特定人或得特定人」所為之決定或措施，若相對人係「特定人」，則應屬典型之行政處分，而不能認其為一般處分，故仍應以經徵機關實際開單徵收時起始生開徵之效力。（七）本件工程受益費之徵收時效，依前揭說明應為五年而非十五年，而徵收時效之起算點，依工程受益費徵收條例第六條第二項規定，以工程完工後一年之開徵期限屆至開始起算，本件即應自七十八年十一月十九日之翌日起算（即七十八年十一月二十日）徵收時效，至八十三年十一月十九日即已滿五年。是上訴人於八十九年間始補發（催繳）本件工程受益費催繳書，顯已逾五年之時效期間而當然消滅，其於無請求權情形下，再對被上訴人發單課徵，所為處分即有違誤；且經被上訴人申請復查（雖以陳情方式，然其內容係不服系爭工程受益費之徵收處分，應認屬復查之申請）後，仍以九十年十一月二十六日高市府財稅字第四七○四七號函復被上訴人，仍應依法繳納之處分，亦有不當。訴願決定未予糾正，予以維持，亦有未合等情，因而將訴願決定及原處分均予撤銷。

四、本院按：工程受益費徵收條例就主管機關之工程受益費請求權行使之消滅時效期間，未為明文規定，而公法與私法，各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係（本院五十年判字第三四五號判例參照）。世界各國法律莫不承認時效制度，是時效制度係公法與私法之共通原理，公法未明定消滅時效期間者，應類推適用其他性質相類之消滅時效規定，無性質相類之規定時，即應類推適用民法之一般消滅時效規定。次按工程受益費係國家為謀公共利益而設置、建造或維護公共設施，並對因此享有特別利益之人民，所為公法上之強制徵收，用以彌補施工費用支出之措施。此項受益費之徵收，與一般租稅之課徵，雖均係國家基於法律之授權，為支應財政之需要，而課予人民以公法上金錢給付為內容之負擔（公課），然前者係因特定個人享受特別利益，而須承受是項「特別負擔」；而後者則是對人民普遍課賦，而非針對特定個人為之，人民所承受之負擔為「一般負擔」，兩者之性質不同。抑且工程受益費之徵收，乃以工程受益費徵收條例為其依據，此與各項稅捐徵收之法源亦有不同，是於行政程序法施行前，工程受益費徵收條例就徵收之時效期間，雖未為明文規定，亦難類推適用稅捐稽徵法第二十一條有關核課期間五年之規定。另行政程序法及行政執行法均係自九十年一月一日起施行，時效係關於請求權之消滅規定，自屬實體規定，依實體從舊原則，行政程序法第一百三十一條第一項及行政執行法第六條施行前，關於公法上請求權之行使，亦無上開法律關於五年消滅時效期間規定之適用。從而，本件系爭工程受益費之請求權時效，應類推適用民法第一百二十五條十五年時效期間之規定。經查：（一）本件上訴人辦理高雄市○○路開闢工程，就被上訴人所有系爭土地開徵工程受益費新臺幣五七、二四四元，該工程於七十七年十一月十九日完工，上訴人所屬稅捐稽徵處未依工程受益費徵收條例第六條規定，於該工程完工後一年內開徵，而於八十年九月一日（第一期）始開徵該道路工程受益費，惟未送達於被上訴人。嗣於八十九年十一月二十八日，上訴人復發單催繳上開工程受益費等情，為原審依法認定之事實。（二）依工程受益費徵收條例第六條第二項規定，本件被上訴人之工程受益費請求權時效，應自工程完工後一年之開徵期限屆至開始起算，即自七十八年十一月十九日之翌日起算（即七十八年十一月二十日），至八十九年十一月二十八日止，未滿十五年，揆之前開規定及說明，其請求權尚未罹於時效而消滅。從而，上訴人對被上訴人發單課徵工程受益費，復查核定及訴願決定遞予維持，核均無不合。原審以本件消滅時效期間為五年，以上訴人之請求權已罹時效消滅，而就訴願決定及原處分併予撤銷，即有未洽，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為有理由，應由本院將原判決予以廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。

據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百五十九條第一款、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官葉　振　權

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　阮 桂 芬