最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第二一○號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十三年度判字第二一○號

上訴人

甲○○○○○○

被上訴人

臺南縣政府

代表人

乙○○

右當事人間因損失補償事件，上訴人對於中華民國九十一年十一月十九日高雄高等行

政法院九十一年度訴字第一四二號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

本件上訴人起訴主張：上訴人前就坐落臺南縣龍崎鄉○○段一○六四之三地號等三筆，申請土石開採許可證，業經被上訴人審核符合規定，以民國八十七年九月二十一日八七府農保字第一六九八四○號函核准。上訴人向被上訴人繳納水土保持保證金新臺幣（下同）一百零八萬元後，提出開工報告，申請准許開工。惟被上訴人嗣又以八十九年十二月五日府工採字第一九七二三三號函通知原所核發土石採取許可證應予註銷（即廢止）。上訴人乃依行政程序法第一百二十六條、第一百二十條第二項規定，向被上訴人請求予以合理補償等情，爰請判決被上訴人應給付上訴人三千九百十七萬二千三百八十三元。

被上訴人則以：上訴人於前開土地申請採取土石，雖領有被上訴人八十七年九月二十一日八七府農保字第一六九八四○號之土石採取許可證，並於八十八年二月二十五日申報開工，惟因未依土石採取規則第二十四條規定完成採取場界椿、土石採取場設施及聯外道路，尚未核發土石採取場登記證及水土保持施工許可證。嗣經被上訴人於八十九年十一月十五日會同有關單位度勘查認定，如依所送土石採取計畫開採土石，將影響土石區內外三座高壓鐵塔之安全，故以八十九年十二月五日八九府工採字第一九七二三三號函註銷原所核發之土石採取許可證。上訴人以被上訴人註銷其土石採取許可，有利益之損失，申請賠償，惟因上訴人尚未依規定取得土石採取場登記證及水土保持施工許可證，所請損失補償三千九百十七萬二千三百八十三元，均為申請土石採取之必要開銷、尚未施設設施之估價及期待之利益，不符合行政程序法第一百二十六條之規定，被上訴人駁回其申請，應無不合等語，作為抗辯。

原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以上訴人前就坐落臺南縣龍崎鄉○○段一○六四之三、一○六四之四、一○六四之十九地號等三筆，面積計四．八五八一公頃，向被上訴人申請土石開採許可證，經被上訴人審核符合土石採取規則（業經經濟部九十二年三月十二日經礦字第○九二○二七○五三三○號令發布廢止）有關規定，以八十七年九月二十一日八七府農保字第一六九八四○號函核發，上訴人於八十八年二月二十五日向被上訴人繳納水土保持保證金一百零八萬元後，提出開工報告，申請准許開工。嗣被上訴人於八十九年十一月十五日會同相關單位及上訴人代理人郭春鎮會勘系爭土地結果，以八十九年十二月五日府工採字第一九七二三三號函通知上訴人，認如依上訴人所送土石採取計畫開採，將影響土石區內外三座高壓鐵塔之安全，不宜採取，原所核發土石採取許可證應予註銷（應係廢止），上訴人乃依行政程序法第一百二十六條之規定，請求給予合理補償。被上訴人於九十年八月三日以九○府工採字第一○四四三二號函請上訴人詳述具體理由，檢據及提供計算依據以供憑辦，惟上訴人未補正即逕行提起訴願，續於九十一年一月九日提出計算書向被上訴人請求損害補償三千九百十七萬二千三百八十三元，被上訴人遂以九十一年一月二十五日府工採字第○九一○○○六五三八號函復拒絕補償，有被上訴人之前開函、臺南縣政府土石採取許可證、會勘紀錄及訴願決定書等附於原處分卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。按行政機關依行政程序法第一百二十三條第五款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。被上訴人發給上訴人開採許可證後，以開採結果會造成採取區內三座高壓鐵塔之安全為由，廢止原已核發之開採許可證，本應給予合理之補償。關於上訴人請求所受損害一千四百一十七萬二千三百八十三元部分：上訴人雖已取得被上訴人核發之土石採取許可證，然未依土石採取規則第十三條、第二十四條第一項、第二項規定，領得被上訴人核給土石採取場登記證，並報經濟部礦務局備查，依規定尚不能動工採取土石，且上訴人亦尚未進行採取土石，復無施作沉澱池、洗車台及聯外道路，亦經勘驗現場屬實，製有勘驗筆錄在卷可佐，足見上訴人自取得土石採取許可證後，尚無施作設施之損害可言。至申請土石採取許可證所繳納之規費一千二百元，無論准許與否，於提出申請時即需繳納，此與授益行政處分廢止之損害補償自屬無關。又本件土石採取許可證，被上訴人係於八十七年九月二十一日核發，則上訴人所提附件證物十編號十三至三十六之單據，發生時間均於八十七年九月二十一日核准前，縱然屬實，顯非屬因本件行政處分廢止致生之損害；另編號三十九之一至七十四部分，經勘驗現場並無動工施作情形，現場道路僅有原存之產業道路外，並無其他道路可對外聯絡，即上訴人於勘驗現場時亦稱「現場尚未動工，也無其他設備，僅於山下必須通往另場之路，造有橋樑二座」等語，與附件說明欄所載似有未合。又上訴人所述造有橋樑二座，惟於勘驗現場時並無道路可通達，縱為屬實，亦非本件核准開採區之範圍，且未申請核准，是上訴人雖提出發票或收據，然無法舉證證明與本件土石採取區有關，自不得請求補償。至上訴人所提與交通部臺灣區國道新建工程局簽立借土計畫書之內容，均係臺南縣龍崎鄉一○八三之四地號採取區之土地，與本件尚屬無涉，有交通部臺灣區國道新建工程局合約書在卷可證，上訴人予以曲解，將另區土石採取問題，與本件相混，自不能作為本件損害之請求。關於上訴人請求所失利益二千五百萬元部分：依行政程序法第一百二十條第二項規定，請求補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。依該條文反面解釋，應不包括「該處分不存續所未能獲得之利益」的抽象利益，亦即民法第二百十六條第二項「依通常情形或依已定之計畫、設備或其他特別情事，可得預期之利益，視為所失利益」之規定，於此尚不能類推適用，亦即損失補償係以填補損失為目的，原則上不包括屬於消極損害之所失利益在內。準此，上訴人請求因信賴被上訴人所核發土石採取許可證，嗣為被上訴人廢止，遭致所失利益二千五百萬元之損害，應由被上訴人予以補償云云，即屬無據，尚難准許，因將上訴人之訴駁回。

上訴意旨略謂：被上訴人發給上訴人開採許可證後，又以開採結果會造成採取區內高壓鐵塔之安全為由，廢止原已核發之開採許可證，依行政程序法第一百二十三條第五款規定，自應給予上訴人合理補償，原判決將上訴人所請全數駁回，顯係違背法令。

上訴人委任郭文宏土木技師事務所處理，支付每公頃規費新臺幣二十五萬元、測量費用二萬元，以五公頃計算，共計一百三十五萬元。上訴人搜購土地及週邊設施之施作所費不貲，且土石採取證已核發，顯見上訴人有依土石採取規則完成前續作業，花費自屬有據。又上訴人為取得土石採取證，須搜購週邊之土地並取得地主之同意書，土石採取證方可核發，上訴人又豈可能於取得週邊土地地主之同意書於土石採取許可證核發後，未為施工。且上訴人因委託任健企業有限公司施工之工作便橋，在未驗收前即遭大雨沖毀，致上訴人須給付任健有限公司七十一萬五千一百五十九元，有臺灣臺南地方法院八十八年度訴字第二三七六號民事判決可證，另因開闢運輸道路超過五米以上致遭被上訴人罰款，原判決卻認無法證明與本件有關，顯然有所偏頗。依行政程序法第一百二十六條第一項規定之「合理補償」雖為不確定法律概念，然依學者見解，民法第二百十六條規定之「所受損害及所失利益」，仍可作為參酌之標準。原判決認為不能類推適用，顯然有所誤會。又依行政程序法第一百二十條第二項「請求補償額度不得超過受益人因該處分所未能獲得之利益」，原判決為反面解釋，認為應不包括「該處分不存續所未能獲得之利益」，顯然曲解該條法意。準此，上訴人請求因信賴被上訴人核發土石採取許可證可獲得之利益，嗣為被上訴人廢止，遭致損失，應由被上訴人予以補償，自屬有理云云。

查本件被上訴人於八十九年十二月五日以八九府工採字第一九七二三三號函通知上訴人原所核發土石採取許可證應予註銷（即廢止），係於九十年一月一日行政程序法施行前，本件尚無適用該法之餘地。惟依本院八十三年判字第一二二三號判例意旨，原處分機關倘依行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有重大危害之理由，而廢止授予利益之合法行政處分時，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。所謂「因信賴該處分致遭受財產上之損失」，係指原處分之受益人因信賴原處分機關之行為而展開具體之信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，因嗣後原處分機關之撤銷或廢止行為，致使受益人遭受不能預見之財產上損失而言。又因信賴利益之損失補償，係行政機關依法執行公權力，致受益人發生財產上之特別犧牲，而給予受益人合理之補償，自以填補受益人財產上之損失為限。參酌徵收補償之範圍，上開判例所指「合理之補償」，自不包括民法第二百十六條之「所失利益」在內。至受益人有無因信賴該處分致遭受財產上之損失，自應由受益人負舉證責任。而證據之證明力，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則或經驗法則，自不得遽指為違法。原判決以上訴人自取得土石採取許可證後，尚無施作設施之損害可言，其申請土石採取許可證所繳納之規費，無論准許與否，於提出申請時即需繳納，與授益行政處分廢止之損害補償無關。所提附件證物十編號十三至三十六之單據，發生時間均於八十七年九月二十一日核准前，顯非屬因本件行政處分廢止致生之損害；另編號三十九之一至七十四部分，經勘驗現場並無動工施作情形，無法證明與本件土石採取區有關，自不得請求補償。另上訴人請求所失利益之損害補償部分，因屬無據，尚難准許，經核於法並無違誤。又上訴人另主張委任郭文宏土木技師事務所處理，須支付一百三十五萬元費用；搜購土地及週邊設施之施作所費不貲；委託任健企業有限公司施工之工作便橋，致上訴人須給付七十一萬五千一百五十九元；另因開闢運輸道路超過五米以上致遭被上訴人罰款云云，係就有無因信賴原處分致遭受財產上損失之事實為爭執，且與原審起訴書證十之主張不同，應屬新攻擊方法之提出，基於本院係以原判決確定之事實為判決基礎，上開未經原審調查斟酌之證據，本院無從斟酌。至原判決逕行適用行政程序法之規定，雖有未洽，惟其判決之結果，尚無不同，仍應予維持。上訴論旨，執前述理由，就本件所涉法律上之見解與原判決為不同之主張，並以原審取捨證據、認定事實之職權行使為不當，指摘原判決有違背法令情事，核其上訴難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　蘇 金 全