最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第八四九號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十三年度判字第八四九號

上訴人

甲○○

上訴人

乙○○

被上訴人

臺中市政府

代表人

丙○○

右當事人間因徵收補償事件，上訴人不服中華民國九十一年四月三十日臺中高等行政

法院九十年度訴字第一六六三號判決，提起上訴。本院判決如左：

主文

理由

一、上訴人於原審起訴主張：緣上訴人所有臺中市○區○○段四四七之三地號等土地，經被上訴人以民國八十九年十月二日府地用字第一三六五六九號公告徵收作為高鐵聯外道路鐵路北側大慶街至縣市○道路工程用地，上訴人對地價補償按公告現值每平方公尺新臺幣（下同）九、○○○元加四成認為偏低，於公告期間提出異議，案經被上訴人函請其所屬中山地政事務所查明地價補償並無錯誤後，被上訴人以八十九年十一月十七日府地價字第一六一三○四號函知上訴人，上訴人仍有異議，復提出陳情，被上訴人乃將全案提請九十年一月九日臺中市地價及標準地價評議委員會九十年第一次會議復議，經決議：「以公告現值加五成為補償標準。」，被上訴人旋以九十年一月十九日府地價字第一○一五五號函報經內政部以九十年五月八日台內地字第九○六四八九六號令：「有關徵收補償地價之加成補償成數之評定時機，依土地徵收條例第三十條第二項規定，係『比照一般正常交易價格，．．．於評議當年期公告土地現值時評定之』，因加成補償成數係比照一般正常交易價格評定，不宜因個案情形予以變動。」，被上訴人遂以九十年六月一日府地用字第七五一六五號函復上訴人：「．．．四、本案依內政部令，仍維持原公告土地現值加四成作為補償。」。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。（一）經查上訴人所有臺中市○區○○段四四七－三地號等土地，經被上訴人機關以八十九年十月二日府地用字第一三六五六九號公告徵收作為高鐵聯外道路鐵路北側大慶街至縣市○道路工程用地，上訴人對地價補償案公告現值每平方公尺九、○○○元加四成認為偏低，於公告期間提出異議，案經被上訴人機關函請其所屬中山地政事務所查明後，原處分機關遂以八十九年十一月十七日府地價字第一六一三○四號函知上訴人地價補償並無錯誤後，上訴人仍有異議，復提出陳情，被上訴人機關乃將全案提請九十年一月九日臺中市地價及標準地價評議委員會九十年第一次會議復議，經決議﹕「以公告現值加五成為補償標準」，準此，上訴人既已依法就地價補償之公告提出異議，故臺中市政府地價及標準地價評議委員會八十九年第三次會議以公告土地現值加四成作為補償標準之評定顯然並未確定，況經被上訴人機關提請臺中市地價及標準地價評議委員會復議後，該委員會遂於九十年第一次會議復議決議﹕以公告現值加五成為補償標準，被上訴人機關自應受其拘束並依職權撤銷原以公告土地現值加四成作為補償標準之處分，改以公告現值加五成為補償標準作成新處分，始保護人民正當合理之信賴。詎料，被上訴人機關竟未遵依臺中市地價及標準地價評議委員會復議結論，反以九十年一月十九日府地價字第一○一五五號函報請內政部函釋，經內政部以九十年五月八日台內地字第九○六四八九六號令﹕「有關徵收補償地價之加成補償成數之評定時機，依土地徵收條例三十條第二項規定，係『比照一般正常交易價格，．．．於評議當年期公告土地現值時評定之』，因加成補償成數係比照一般正常交易價格評定，不宜因個案情形予以變動」，被上訴人機關遂以上開函釋作為依據而作成核駁之原處分，顯已違反法律優位原則。（二）又訴願決定機關於訴願決定理由固因引用內政部八十九年五月八日台內字第九六四八九六號令修正之土地徵收補償地價加成補償注意事項第七點規定，作為駁回上訴人訴願之理由，惟按法規命令牴觸憲法法律或上級機關之命令者，或無法律之授權而剝奪或限制人民之自由權利者無效，行政程序法第一百五十八條第一項第

一、二款定有明文，經查土地徵收條例並未限制已評定確定之加成補償成數不得更正，且該條例又未授權行政機關得訂定法規命令加以限制，故上該注意事項之法規命令顯然無效，不得加以適用，況如前述本件土地徵收加成補償評定之公告早已經上訴人異議並未確定已如前述，縱使該法規命令仍有效，訴願機關率加引用亦有違誤。（三）末查被上訴人機關於訴願程序中所提九十年八月二十二日九十府地用字第一○五四○九號函答辯書事實及理由第五點亦坦承原評定以公告土地現值加四成作為補償標準必須再加一成始能達一般正常交易價格，故臺中市地價及標準地價評議委員會九十年第一次會議復議決議：以公告現值加五成為補償標準，亦符合首揭土地徵收條例之規定，並無不妥之處更非因個案考量，附此敘明。（四）另對被上訴人之答辯補充以，經查被上訴人機關九十年一月九日地價及標準地價評議委員會九十年第一次會議所為之復議結果﹕「以公告現值加五成為補償標準」，確實有以書面通知送達上訴人已如前述，故自屬對上訴人之請求有所准駁、對外直接發生法律效果之單方行政處分，殆屬無疑，故被上訴人復以九十年六月一日府地用字第七五一六五號函變更上開行政處分內容，造成上訴人權利受損，自有信賴保護原則之適用。次按「前項徵收補償地價，必要時得加成補償﹔其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之」土地徵收條例第三十條第二項定有明文，然並未就評定確定之加成補償成數是否得以更正加以限制，而被上訴人既辯稱內政部所頒定之「土地徵收補償地價加成注意事項」僅為釋示（行政規則），而非法規命令，自無對外發生法律效果之效力，依法律保留原則，自不得限制人民權利之行使，況該注意事項又係在無法律之授權下所制定，被上訴人引之為圭臬而認已評定確定之加成補償成數不得以更正作成核駁之處分，顯然已侵害人民之財產權（司法院大法官釋字第二一○號、釋字第三九九號解釋意旨參照），準此，被上訴人辯稱適「法」有據，洵不足採。末查被上訴人機關所屬之地價及標準地價評議委員會其會議係採和議制，故被上訴人辯稱「以公告現值加五成為補償標準」之復議決定係部分委員意見而非評議委員全體一致見解，顯屬狡辯，不足為採，而被上訴人機關訴願程序及鈞院第一次答辯自承公告現值加五成始能達一般交易價格，自屬行政訴訟法第一百三十四條之自認等語，請判決予以撤銷訴願決定及原處分。

二、被上訴人在原審答辯則以：（一）按書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起，對其發生效力。行政程序法第一百十條第一項定有明文。本件徵收地價補償金額，經上訴人提出異議後，被上訴人機關九十年一月九日地價及標準地價評議委員會九十年第一次會議重新審議結果，雖曾有將原定公告現值加四成之補償標準，變更為公告現值加五成之決議，惟並未將之作成行政處分通知上訴人，於報請內政部核備時，且經內政部以九十年二月六日台內地字第九○○三一四九號函發回重議。嗣因內政部另以九十年五月八日台內地字第九○六四八九六號令釋，地價評議會評定增加補償之成數，經評定後即不得變更，被上訴人機關以增加補償之成數，依法既不得變更，則再交評議會重為審議，亦不能為變更增加成數之決議，爰以系爭九十年六月一日府地用字第七五一六五號函，通知上訴人維持原定增加成數。依此情形，被上訴人機關既未曾對上訴人為提高增加補償成數之通知，則前開地價評議委員會所為變更補償成數之決議，對於雙方自始即無拘束效力可言。（二）次按行政法上之信賴保護原則，係指人民因信賴行政法規或行政處分，而取得一定利益時，行政機關不得因行政法規之變更或行政處分之撤銷，而侵害其既得權益之謂，此觀司法院釋字第五二五號解釋及行政程序法第一百十七條第二款、第一百二十條、第一百二十六條之規定，即可明瞭。本件被上訴人機關既未曾依系爭地價評議委員會關於增加成數補償之評議結果，訂頒法規命令或作成行政處分，亦即該決議從未對外發生效力，依前引法則，不生信賴保護問題，上訴人起訴狀指被上訴人系爭維持原定增加補償成數之處分，違反信賴保護原則者，應屬誤會。（三）再按行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應溯自法規生效之日起有其適用，此有司法院大法官會議釋字第二八七號解釋可循。查內政部訂頒之『土地徵收補償地價加成補償注意事項』，不過就法令既有規定內容，提示下級機關於辦理加成補償時，應行注意之事項而已，並非中央法規標準法第十八條所稱之法規，該注意事項僅係就徵收法令既有規定內容，提示下級機關於辦理加成補償時，應行注意之事項，自係關於徵收補償法令之解釋，而內政部九十年五月八日台內地字第九○六四八九六令修正該注意事項第七點，亦僅係就土地徵收條例第三十條第二項及第一項之規定，提示其適用方法，並非關於徵收加成補償法規之變更，自屬關於土地徵收條例第三十條第二項及第二十二條規定所為闡釋，依前引大法官會議第二八七號解釋應溯自土地徵收條例公布施行之日生效。從而，該項內政部令關於已評議確定之加成補償成數，不得變更之解釋，於本件徵收補償事件，即應有其適用，被上訴人機關據以為維持原增加補償成數之處分，即屬適法有據，並無不當。（四）至於被上訴人機關九十一年一月二十九日答辯書及訴願答辯書，關於就本案「提出申覆，期能維持再加一成補償以達一般正常交易價格」之記載，係就上開九十年一月九日地價評議會之復議決議而言，所謂「以達一般正常交易價格」係指復議時部分評議委員對於復議當時情形之看法，既非評議委員全體一致之見解，尤無是認最初所為加四成補償之評定，未達當時一般正常交易價格之意旨。故上訴人以之謂被上訴人機關「亦坦承原評定以公告土地現值加四成作為補償標準必須再加一成始達一般正常交易價格」者，應屬誤會。茲內政部九十年五月八日台內地字第九○六四八九六號令，既有「加成補償應於評議當年期公告土地現值時評定」，及補償費之變更，須依更正公告土地現值程序辦理之釋示，則被上訴人機關即無就原定增加補償成數再予提高之權限。末查本件最初評定補償地價時所為公告現值查估，並無疏誤以致補償價額偏低之情事，無從循更正公告土地現值程序以為增加補償，被上訴人機關因而為維持原增加補償成數之處分，洵屬適當等語，資為抗辯。

三、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起，對其發生效力，行政程序法第一百十條第一項定有明文。本件徵收地價補償金額，經上訴人提出異議後，九十年一月九日臺中市地價及標準地價評議委員會九十年第一次會議重新審議結果，雖曾有將原定公告現值加四成之補償標準，變更為公告現值加五成之決議，惟並未將之作成行政處分通知上訴人，於報請內政部核備時，且經內政部以九十年五月八日台內地字第九○六四八九六號令釋，地價評議會評定增加補償之成數，經評定後即不得變更。被上訴人以增加補償之成數，依法既不得變更，則再交評議會重為審議，亦不能為變更增加成數之決議，爰以九十年六月一日府地用字第七五一六五號函，通知上訴人仍維持原核定公告現值加四成做為補償。依此情形，被上訴人既未曾對上訴人為提高增加補償成數之通知，則前開地價評議委員會所為變更補償成數之決議，對於雙方自始即無拘束效力可言。次按行政法上之信賴保護原則，係指人民因信賴行政法規或行政處分，而取得一定利益時，行政機關不得因行政法規之變更或行政處分之撤銷，而侵害其既得權益之謂，此觀司法院釋字第五二五號解釋及行政程序法第一百十七條第二款、第一百十九條、第一百二十條、第一百二十六條之規定，即可明瞭。本件被上訴人既未曾依地價評議委員會關於增加成數補償之評議結果，訂頒法規命令或作成行政處分，亦即該決議從未對外發生效力，依前引法則，不生信賴保護之問題。上訴人起訴狀指被上訴人維持原定增加補償成數之處分，違反信賴保護原則，應屬誤會。另中央法規標準法第十八條所稱之法規，係指該法第二條及第三條所稱之法律或法規命令而言。內政部訂頒之土地徵收加成補償注意事項，不過就法令既有規定內容，提示下級機關於辦理加成補償時，應行注意之事項而已，並非前開法條所稱之法規。故內政部九十年五月八日令就該注意事項第七點予以修正者，僅係就土地徵收條例第三十條第二項及第一項之規定，提示其適用方法，並非關於徵收加成補償法規之變更。行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應溯自法規生效之日起有其適用，此有司法院釋字第二八七號解釋可循。查內政部訂頒之土地徵收補償地價加成補償注意事項，並非中央法規標準法第十八條所稱之法規。該注意事項僅係就徵收法令既有規定內容，提示下級機關於辦理加成補償時，應行注意之事項，自係關於徵收補償法令之解釋，而內政部九十年五月八日台內地字第九○六四八九六令修正該注意事項第七點，亦係就土地徵收條例第三十條第二項及第二十二條規定所為闡釋而已，依前引司法院釋字第二八七號解釋應溯自土地徵收條例公布施行之日生效。從而，該項內政部令關於已評議確定之加成補償成數，不得變更解釋，於本件徵收補償事件，即應有其適用。被上訴人據以為維持原增加補償成數之處分，即屬適法有據，並不違法。上訴人指被上訴人系爭處分違反前開中央法規標準法第十八條之規定，自非可採，為其判斷基礎，據以將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴意旨復以：㈠被上訴人於九十年六月一日九十府地用字第七五一六五號函覆上訴人文中已明確載述：「本工程因台端等之異議，本府遂依土地徵收條例第二十二條之規定，於九十年一月九日重新提交本市地價及標準地價評議委員會，提請復議，並決議以公告現值加五成為補償標準，則該函文顯已將原公告現值加四成之補償標準變更為加五成之內部決定送達上訴人對外發布而生效，且觀其內容顯然係對人民請求之准駁，自屬行政處分無疑，當有信賴保護原則之適用，被上訴人後報請內政部核備時竟又遽然變更上開處分維持公告現值加四成作為補償，亦有違誠信，原審謂被上訴人並未將之作成行政處分通知上訴人，認事用法不無違誤。（二）又內政部所頒定之「土地徵收補償地價加成注意事項」係屬法規命令，因此基於法律（法規）不溯及既往原則，該法規既係於系爭土地公告徵收後始發布，本件自無該法規之適用。即便認該注意事項屬解釋性行政規則，亦應考慮前後釋示何者對當事人有利及案件是否確定而定其適用之基準，經查內政部九十年五月八日台內地字第九○六四八九六令修正該注意事項第七點，對於已評定確定之加成補償成數設限不得更正，顯然對當事人不利，準此，本案縱使認為該注意事項為解釋性行政規則之釋示，本案亦應適用變更前之舊釋示而非適用變更後之新釋示，原審未究明該前後釋示之性質，驟然認本案後釋示有其適用，判決自難謂無違背法令，為此請求廢棄原判決等語。

四、本院經查：㈠、按土地徵收條例第三十條第一項、第二項規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。．．．」、「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由該管直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」又同條例第二十二條第一項、第二項規定：「土地權利關係人對於第十八條第一項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。」、「被徵收土地權利關係人對於徵收補償額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」㈡、本件上訴人所有臺中市○區○○段四四七─三地號等土地，經被上訴人以八十九年十月二日府地用字第一三六五六九號公告徵收作為高鐵聯外道路鐵路北側大慶街至縣市○道路工程用地，上訴人對地價補償按公告現值每平方公尺九、○○○元加四成認為偏低，於公告期間提出異議，案經被上訴人函請其所屬中山地政事務所查明地價補償並無錯誤後，被上訴人以八十九年十一月十七日府地價字第一六一三○四號函知上訴人，上訴人仍有異議，復提出陳情，被上訴人乃將全案提請九十年一月九日臺中市地價及標準地價評議委員會九十年第一次會議復議，經決議：「以公告現值加五成為補償標準。」，惟該以公告現值加五成為補償標準之決議，並未經被上訴人之作成行政處分通知上訴人，僅報請內政部核備，但內政部以地價評議會評定增加補償之成數，經評定後即不得變更為由而否准以公告現值加五成為補償標準。被上訴人爰以九十年六月一日九十府地用字第七五一六五號函再通知上訴人仍維持原核定公告現值加四成作為補償，有該函影本附本院卷內可資佐證。上訴意旨以上開被上訴人九十年六月一日九十府地用字第七五一六五號函內已敍明決議以公告現值加五成為補償標準，送達上訴人，則發生行政處分效力，指摘原判決違誤。然查該九十年六月一日九十府地用字第七五一六五號函說明二雖載有「．．．重新提交本市地價及標準地價評議委員會，提請復議，並決議以公告現值加五成為補償標準，於九十年一月十九日以九十府地價第一○一五五號函報內政部在案」，但同一函說明四已明確表示「本案依內政部令，仍維持原公告土地現值加四成做為補償」，並無上訴意旨所稱被上訴人顯已將原公告土地現值加四成之補償標準變更為加五成之內部決定送達上訴人之情事，上訴意旨指稱該變更加五成之決議，對外已發生行政處分之效力之詞，與事實不符，尚不足採。

㈢、行政法之信賴保護原則，係指人民因信賴行政法規或行政處分，而取得一定利益時，行政機關不得因行政法規之變更或行政處分之撤銷，而侵害其既得權益之謂，此觀司法院釋字第五二五號解釋及行政程序法第一百十七條第二款、第一百十九條、第一百二十條、第一百二十六條之規定，即可明瞭。本件被上訴人既未曾依地價評議委員會關於增加成數補償之評議結果，訂頒法規命令或作成行政處分，亦即該決議從未對外發生效力，依前引法則，不生信賴保護之問題，亦不生有違誠信之問題。㈣、內政部訂頒之土地徵收補償地價加成補償注意事項，係就徵收法令既有規定內容，提示下級機關於辦理加成補償時，應行注意之事項，自係關於徵收補償法令之解釋，而內政部九十年五月八日台內地字第九○六四八九六號令修正該注意事項第七點，亦係就土地徵收條例第三十條第二項及第二十二條規定所為闡釋而已，依前引司法院釋字第二八七號解釋應溯自土地徵收條例公布施行之日生效。從而，該項內政部關於已評議確定之加成補償成數，不得變更解釋，於本件徵收補償事件，即應有其適用。上訴意旨仍執前詞以本件仍應適用變更前之舊釋示為由指摘原判決違誤，尚不足採，應認上訴為無理由，予以駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官趙　永　康

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　蘇　金　全