最高行政法院(含改制前行政法院)94年度裁字第02854號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 94年度裁字第02854號

抗告人

宏國大鎮Ｋ棟管理委員會

代表人

甲○○

抗告人

宏國大鎮Ｌ棟管理委員會

代表人

乙○○

上列抗告人因與相對人臺北縣汐止市公所間公寓大廈管理條例事件，對於中華民國93年11月8日臺北高等行政法院93年度訴字第314號裁定提起抗告。本院裁定如下︰

主文

理由

一、本件抗告人係於民國（下同）86年1月14向相對人申請該大樓管理組織及規約准予報備，並經相對人分別以86年1月28日、同年月29日86北縣汐民字第01203、01204號函准予核備在案，惟相對人嗣又以91年6月24日北縣汐民字第0910016709號函註銷相對人原對抗告人之報備登記。抗告人不服，循序提起行政訴訟。原裁定以：（一）依處分時公寓大廈管理條例第3條第12款及第31條第1項第1款（下稱公寓大廈管理條例），公寓大廈之規約經區分所有權人會議按公寓大廈管理條例第31條第1項所定議決比例而訂立，即屬有效成立；而同條例第26條第1項有關向地方主管機關報備之目的，當為使地方主管機關知有該事實，於必要時得採行其他監督方法，而非為規約成立之合法要件。從而，公寓大廈管理條例規定規約應向地方主管機關報備，係為事後監督之用，而非規約成立之合法要件，則地方主管機關對於公寓大廈訂定之規約之同意報備或准予備查行為，對於已訂立規約之效力不生影響，乃屬一種觀念通知，揆諸上開說明，本件相對人對抗告人准予備查之函文，即非屬行政處分，而相對人對原非屬行政處分之通知予以撤銷，依同理，自當然不屬行政處分。（二）本件抗告人因對本件參加人宏國大鎮社區管理委員會提起確認其管理範圍及管理維護費用等事件之民事訴訟，亦經法院同認抗告人為依公寓大廈管理條例成立之委員會，自有當事人能力，自不問是否經地方主管機關備查而影響其當事人能力；至相對人稱各地方法規有規定應提出管理委員會經備查核准證明始得予以補助，僅屬方便其作業，不涉及公寓大廈管理委員會已經成立之當事人能力之地位。綜上所述，行政處分必須為行政機關所為直接發生法律效果之法律行為，亦即該處分將導致當事人權利與（或）義務發生、變更、消滅或確認之行為，如對於性質上非屬行政處分之行政機關其他措施提起撤銷訴訟，其起訴即不備要件等語，駁回抗告人在原審之訴。

二、本件抗告意旨略謂：（一）依行政程序法第92條第1項及司法院釋字第423號解釋，行政機關送達於人民之公文書是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書使用之文字。本件相對人91年6月24日北縣汐民字第0910016709號函，係對抗告人之「公寓大廈管理委員會之報備登記」有所表示，屬對特定具體事件之單方行為，且相對人係以抗告人依公寓大廈管理條例第26條所為之報備不完備而為之註銷行為，乃依公法所為之事件，又係屬直接對抗告人之權利發生重大影響，故此註銷行為自屬行政處分。（二）原審判決認相對人註銷抗告人之備查登記，性質上不屬行政處分，惟報備並非一概不屬行政處分，如耕地三七五減租條例第6條之租約登記，依臺灣省耕地租約登記辦法第2條，並不以申請登記為生效要件，故此租約之申請登記亦屬同意備查行為，然依本院51年判字第152號判例，認此登記係本於行政權之作用，為公法上之單獨行為，不能謂非處分之性質；況依92年新修正之公寓大廈管理條例（下稱新公寓大廈管理條例）第8條第1項，主管機關就管理委員會之規約或區分所有權人決議不予備查者，該規約或區分所有權人決議自無法拘束全體住戶，將嚴重影響管理委員會管理公寓大廈之公共設施等權利，是公寓大廈管理條例之報備並非單純只讓主管機關知悉之舉措，而係發生一定法律上效果之行政處分；又依新公寓大廈管理條例第28條第1項及同條例第55條第3項，無論公寓大廈係在公寓大廈管理條例施行前或後取得建照執照，只要尚未成立管理委員會或報備者，均應依法向主管機關申請報備，故此報備乃管理委員會之必要程式；另依新公寓大廈管理條例第10條第2項、第11條第2項及第18條第2項，管理委員會未經報備，或主管機關違法不予核准報備者，將導致管理委員會無法取得公共基金，且依財政部監督銀錢業存款戶使用本名及行使支票辦法第2條和第3條，管理委員會未經核備，亦無法於金融機構開戶，致無法管理「管理維護費用」，對管理委員會之運作及權益均產生重大影響；又為提倡住戶自治，對於合法設立之公寓大廈管理委員會均以補助款方式或在行政措施簡化下，予以便宜行事，如臺北市免辦建築執照建築物獲雜項工作物處理原則第3條第7款或高雄市申請建築物竣工平面圖影印本收費標準第3條，均須管理委員會經合法核備；又如申請補助款（臺中縣公寓大廈申請補助基準第5條第3款、直轄市縣市政府辦理九二一震災震損集合住宅必要性公共設施修復補強工程補助及施工抽查作業要點第5點第1項第3款）、優良服務標章之申請（臺北市優良公寓大廈公共安全管理標章申請作業原則第1條第1項第1款），亦均須提出公寓大廈管理組織報備證明；另依新公寓大廈管理條例第21條及財政部臺灣省北區國稅局受理債權人查調債務人課稅資料作業要點第2點第3項，管理委員會向國稅局查詢積欠管理費之債務人財產時，須提出經認定具當事人資格之證明文件即報備證明文件。從而，管理委員會有無經報備，涉及管理委員會能否依法行使職權、管理公共基金，顯發生一定之法律效果，足證主管機關同意或否准報備係屬行政處分，故本件註銷亦屬行政處分，原裁定未詳究該報備性質，逕認不屬行政處分，顯非適法。（三）依公寓大廈管理組織申請報備處理原則第4條及第5條第1項，足證受理公寓大廈管理委員會報備之機關就申請人所檢送之文件，有權審核是否符合公寓大廈管理條例及上開處理原則之規定，並據以是否准駁核發報備證明之決定，此行政行為因屬公法上具體事件及行政機關單方行政行為，且准駁與否又影響申請人資格之證明，對申請人發生一定之法律效果，自屬行政處分，相對人無故將之註銷，亦影響抗告人對外為法律行為時之資格證明，亦屬行政處分。（四）原裁定認公寓大廈管理委員會不以主管機關備查核准為必要，然公寓大廈管理委員會之報備證明如同自然人之身分證，未取得雖不影響其資格，然因未有報備證明，則管理委員會豈不是每次均需要透過訴訟程序以確認其合法成立；又若相對人之註銷處分對外不發生任何法律效果，則相對人何須於核准報備後5年又另為註銷處分，且相對人謂抗告人得重新申請報備證明，則相對人何須為註銷處分，其得命抗告人補正即可。為此訴請廢棄原裁定。

三、本院查：

（一）按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，此觀行政訴訟法第4條第1項規定自明。次按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又於人民向監督機關陳報之事項，僅供監督機關事後監督之用，不以之為該行為之合法要件者，為「備查」。故行政機關所為「備查」之行政行為，並未對受監督事項之效力產生影響，依上開所述，其性質應非行政處分。從而，撤銷備查之行政行為，亦非行政處分甚明。

（二）經查，本件抗告人提起行政爭訟求為撤銷之相對人91年6月24日北縣汐民字第0910016709號函，其內容乃撤銷相對人原分別以86年1月28日86北縣汐民字第01203號函及同年月29日86北縣汐民字第01204號函核備抗告人報備成立管理組織之函文。惟因公寓大廈管理組織之成立是否適法，係屬私權事項，而本件管理組織之申請報備，乃依「公寓大廈管理組織申請報備處理原則」規定所為，係為使地方主管機關知悉，俾便於必要時得採行其他監督方法之行政管理措施，核與管理委員會是否合法成立無涉，故公寓大廈管理組織申請報備處理原則乃規定，申請案件文件齊全者，由受理報備機關發給同意報備書，並其附件之報備證明，亦記載「合於公寓大廈管理組織申請報備處理原則同意備查」之文字；是相對人86年1月28日86北縣汐民字第01203號函及同年月29日86北縣汐民字第01204號函，對於抗告人成立管理組織之報備雖復以「同意核備」等語，然依上開所述，核其內涵應只發生「同意備查」之效果（按，本件並未核發報備證明）；並依上開所述，不論受理報備機關是否同意備查，對該申請報備之管理委員會之成立，均不生任何法律效果；至抗告人所稱其他措施規範應提出報備證明，乃屬行政上之便宜行事，要難因此而謂准否管理組織備查之函文有對外直接發生法律效果；故該同意備查函文，性質上並非行政處分，而相對人嗣再為撤銷原同意備查之行政行為，自亦非行政處分。又行政機關之函文是否為行政處分，應探求法規之真意，並自函文之內涵判斷之，不應拘泥於其所使用之用語，故抗告人以新公寓大廈管理條例其他關於報備之規定及其他主觀之法律見解，爭執本件對於管理組織報備之同意備查函文，應屬行政處分云云，尚難採取。故原裁定以抗告人求為撤銷之函文，並非行政處分，是其在原審之訴為不備起訴要件，予以駁回，即無不合。綜上所述，本件抗告難認有理由，應予駁回。

四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

第五庭審判長法 官　蔡 進 田

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異