最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第00273號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　94年度判字第00273號

上訴人

乙○○

被上訴人

臺北市政府

代表人

甲○○

上列當事人間因水土保持法事件，上訴人對於中華民國92年9月16日臺北高等行政法院91年度訴字第3606號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人主張：(一)按水土保持法之立法非在限制農民對已完成開發使用的山坡地農耕用地的一切利用行為，而是在規範從未開發利用的山坡地，在該山坡地經依山坡地保育利用條例、山坡地保育利用條例施行細則及山坡地土地可利用限度分類標準查定公告為宜農、宜林、宜漁、宜牧地後，要進行農、林、漁、牧之開發使用時，須做好水土保持措施，且為防範未然，故要求須先擬具水土保持計畫送核，此觀水土保持法第8條第1項第2款及第12條規定自明。本件原處分所指之違規內容，主要是未先擬具水土保持計畫送核，即進行一切農耕及利用行為。然查，在民國83年5月27日公布施行水土保持法前，上訴人耕作之山坡地農耕用地早已完成開發使用，且早已被地政機關依現況完成農耕用地田、旱地目之編定，因早已是農地，故於山坡地劃定公告後，亦不須查定公告為宜農地，並定防止超限利用之界限。上訴人在該地經營、使用之行為應無行為時水土保持法第12條第1項規定之適用，即無先擬具水土保持計畫送核之必要，而是應適用水土保持法第8條第1項第2款之規定，即依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護，因此被上訴人依據行為時水土保持法第12條第1項規定，並援引同法第23條第2項及第33條第1項第2款、第2項所為行政處分，顯然適用法令錯誤。(二)依行政院農業委員會於85年8月6日(85)農林字第5030375A號所公布水土保持技術規範第6條、第76條第1項、第383條規定，及85年6月29日 (85)農林字第5030325A號所公布水土保持計畫審核及監督要點第33點及第30點規定，上訴人並未違反行為時水土保持法第12條第1項規定。(三)上訴人對系爭土地之農事利用行為，均屬憲法保障財產權及農業耕作權之權利行使的正當行為，絕非被上訴人所指之非法開發使用行為。另系爭土地已經編定為田、旱地目，顯示該土地早已完成開發使用，為農耕用地不容置疑，上訴人在私有農地上之農事利用行為不僅受憲法第146條規定保障，且上訴人所為水土保持的相關措施，亦為水土保持法之獎勵行為。被上訴人擅引行為時水土保持法第12條第1項規定而予處罰，其行為顯屬濫用職權及適用法律錯誤，侵害上訴人行使憲法保障之農業耕作及財產權之權利，顯有判決違背法令之情事。

(四)本件上訴人於已開發利用完成之自有農地上運作，自不得與未開發利用之保安林區域內或森林區土地之開發利用，須先提水土保持計畫送核相提並論。為求山坡地的保育及水土的保持而興築坡崁、水池、水櫃等設施，業經臺北市議會分別於85年12月26日、86年1月11日，會同被上訴人所屬建築管理處等機關至現場會勘，並做成會勘記錄，認為該等設施有利於山坡地保育、水土保持及公共安全之維護，並屬於農耕行為及農業經營所必要，同時並無引起公共危險之虞，及違反訴願決定書所引用之法條，應准予維持現狀。原判決未查及此，顯有未盡。(五)上訴人原在系爭自有山坡地農地上埋設涵管、構築水溝，以解決水流排洩問題，並不涉及開挖整地，其與訴願決定所認定屬水土保持法規範行為有間，因此並無行為時水土保持法第12條第1項、第13條第1項、第23條第2項及第33條等法條之適用；再者，農民在水土保持法公布施行前已開發整地完成之農地上做水利設施，即令是在水土保持法公布施行後興建，亦為正當行為及受憲法所保障，並無水土保持法之適用，通觀水土保持法並無禁止興建農業水利設施之規定，亦不禁止農民在已崩塌之邊坡上構築駁崁以防止崩塌損害擴大。被上訴人就此顯係對法令之見解有誤，原判決予以迴護，顯然違法等語，為此求為廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定。

二、被上訴人則以：(一)上訴人未經申請核准，於系爭坐落臺北市○○區○○段一小段556地號土地上違規開發使用等行為，業經被上訴人於85年12月18日起查報、取締，並將歷次查獲違規施築構造物等行為，按次作成行政處分，並限期實施改正，惟上訴人並未停止違法行為，被上訴人依法予以處分，自無違誤。(二)本件原處分所據之事實臻至明確，其引水土保持法第23條第2項、第33條第1項規定為據，尚無違誤，並未逾越法律授權。況本件原處分衡以上訴人之違規情狀，尚符比例原則。(三)本件上訴人之施工方式及所施做之工作物，已屬行為時水土保持法第12條及第13條規定之開發使用行為，此與地目之編訂為何並無關聯，水土保持義務人應依法擬具水土保持計畫送核，自無疑義。上訴人未依法令規定提出申請核准，即於系爭土地擅自施作鋼筋混凝土牆、階梯、溝渠等經營使用行為，即屬違規施工，自應受水土保持法之規範，上訴人依法作成原處分，乃依法行政及保障國民基本權利之立場，上訴人之法令見解顯屬有誤。(四)依水土保持計畫審核及監督要點第36點及水土保持法施行細則第4條第2項規定，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫書之規模已於水土保持法施行細則明訂，不因被上訴人是否公布更嚴格之限制而令上訴人無所依循，況且上訴人自水土保持法公布施行迄今，從未擬具任何計畫書或申報書送請主管機關審查核可，故上訴人所陳顯係推諉卸責之詞。(五)被上訴人各項施政均在憲法及各項法令規範下為之，人民依法取得之土地所有權均受法律之保障與限制。基於都市均衡發展、農業土地之保護及土地合理規範利用，政府訂頒都市計畫法、建築法、農業發展條例及水土保持法等法令，旨在規範各種土地須合理與合法利用，以免因不當開發利用而影響他人或公眾安全。是以上訴人之行為除須符合國憲、國策、都市計畫法等相關法律、法令之使用目的，其興建鋼筋混凝土牆、階梯、溝渠等行為，亦須符合水土保持法及其相關技術規範等規定。上訴人未先擬具水土保持計畫送審核可即擅自施工，被上訴人對逾越法令之違規行為予以適法裁罰並無不當等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)本件上訴人未先擬具水土保持計畫送請被上訴人核定而擅自開發，前經被上訴人於91年1月8日發函限期上訴人改正，惟上訴人仍未依限改正，復於系爭土地上興建爐灶及鐵皮棚架1處等情，為兩造所不爭執，並有被上訴人91年1月8日府建4字第09101626200號函、被上訴人所屬建設局第4科山坡地違規案件限期改正屆期檢查報告表、現場採證照片及位置圖等附於原處分卷可稽，自堪信為真實。(二)系爭土地經被上訴人依水土保持法第3條第3款規定，報奉行政院84年11月29日台84農42282號函核定，同意列為水土保持法之山坡地範圍，臺北市政府並以84年12月8日84府建5字第84087387號公告在案，有被上訴人提出之上開行政院核定函及臺北市政府公告附本院卷為憑，且為兩造不爭之事實，則上訴人徒以非關本案之土地使用編定問題，主張系爭土地非屬水土保持法規範之山坡地，殊無可採。復參照水土保持法第1條規定之立法目的，只要在山坡地內從事開挖整地行為，其水土保持義務人即應先依同法第13條第1項前段規定，擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如有擅自開發、經營或使用者，主管機關自得依同法第23條第2項及第33條規定為處分。行為時水土保持法第13條第1項所以規定同法第8條第1項第5款之開發、經營或使用行為，即於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，乃因上開行為均係人為干涉自然環境，為確保山坡地或森林區內之治理或經營、使用行為，能依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，自應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定。又按人民之生存權、工作權及財產權，應予保障，憲法第15條固有明文，然同法第143條第1項亦明文規定：「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅，政府並得照價收買。」，且同法第23條亦規定，於為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要之情形下，仍可以法律限制人民之自由權利。可知人民於土地所有權之行使負有社會義務，並非可以為所欲為，不受限制。故立法者制定都市計畫法、建築法、農業發展條例、山坡地保育利用條例及水土保持法等法律，旨在規範土地之合理利用，以免因不當開發使用而影響公共利益或公眾安全，尚非恣意限制人民之財產權。其中水土保持法之立法目的，即「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉」 (第1條第1項)，上訴人為水土保持法第4條規定之水土保持義務人，依同法第8條規定，對於其所有山坡地之治理或經營、使用行為，有調查規劃及依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護之義務，且依同法第13條規定，於開發、經營或使用行為前，有先擬具水土保持計畫送請主管機關核定之義務，明顯與系爭土地之使用編定無關，上訴人以之主張無水土保持法之適用，殊有誤會。另上訴人對於其未依被上訴人91年1月8日府建4字第09101626200號函之改正限期及指定改正事項進行改正，及未先擬具水土保持計畫送請被上訴人核定，即於系爭土地上興建爐灶及鐵皮棚架1處等情，並不爭執，惟稱其歷經30多年花費鉅大成本妥善處理水土保持之相關措施，應屬憲法保障財產權及農業耕作權之權利行使之正當行為云云。查系爭土地係依水土保持法規定公告之山坡地，是縱如上訴人所主張其一切行為均為農作及水土保持考量，則上訴人於實際從事開發行為前，身為水土保持義務人之擬具計畫與申請核准之作為義務，並不因此而解免，而上訴人於系爭土地興建鋼筋混凝土牆、階梯、溝渠與爐灶、鐵皮棚架之需要，應於主管機關審查水土保持計畫時，在比例原則之拘束下，就公益 (山坡地水土保持)與私益 (人民財產權之維護)進行合理之利益衡量。上訴人既為系爭土地之水土保持義務人，如在系爭土地上從事開挖整地行為，即負有在實際從事開挖整地行為前擬具水土保持計畫與申請主管機關核准之法律義務，惟上訴人卻怠於履行上述法律義務，此外，更在未擬具水土保持計畫送請主管機關核定之情況下逕為開挖整地，則依首揭法條規定，即不能無罰，此與其是否為農作或水土保持考量所為無關。再者，水土保持法於83年5月27日公布迄今，所規範及處罰者係以該法施行後水土保持義務人之治理、經營、使用行為為對象，本件上訴人既在90年及91年間仍有前述之行為，自有該法之適用，初不因上訴人取得並經營系爭土地早在該法施行前即解免其擬具水土保持計畫書之義務。末按，上訴人主張被上訴人從未公布簡易水土保持申報書代替水土保持計畫一節，查行政院農業委員會於89年公告修正發布之水土保持計畫審核及監督要點第36點規定：「於山坡地內從事農、林、漁、牧地之開發．．其規模未滿本細則第4條規定者，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫．．．」水土保持法施行細則第4條第1項詳列其規模種類要件；第2項則規定：「直轄市或縣 (市)主管機關得視轄區環境特性或需要，擬定較前項嚴格之條件，報請中央主管機關核定後實施。」準此，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫之規模，已於水土保持法施行細則第4條第1項明訂，並不因被上訴人是否公布更嚴格之限制條件而令上訴人無所依循。況且上訴人自水土保持法公布施行迄今，從未擬具任何計畫書或申報書送請主管機關審查核可，是上訴人此部分之主張，並不可採。(三)綜上所述，原處分依法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，因而駁回上訴人在原審之訴。

四、本院查：(一)按行為時水土保持法第13條第1項規定之「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．」，係就行為之態樣而設，凡欲做上開法條所規定之行為，即應事先擬具水土保持計畫送請主管機關核定後始得施作。查上訴人所有並使用之系爭土地為水土保持法所指之山坡地，上訴人於91年1月間，未先擬具水土保持計畫送請核定，即擅自在系爭土地上興建鋼筋混凝土牆、階梯、溝渠等構造物，經被上訴人於91年1月8日以府建4字第09101626200號函責令上訴人應於收受該處分書之日起15日內，自行拆除及清除全部違規工作物。嗣上訴人未依上開處分書改正期限及指定改正事項進行改正，復在系爭土地上興建爐灶、鐵皮棚架，於91年3月間為被上訴人查獲等情，為原審依法認定之事實。核上訴人所為，即屬行為時水土保持法第13條第1項規定之行為，原判決認為上訴人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，實屬正當。上訴意旨以系爭土地早已開發完成宜農用地，無水土保持法之適用，並不可採。此外上訴人所陳各節，業據上訴人於原審提出，原判決業予詳載其不可採之理由，而駁回其訴，經核並無不合，上訴意旨復執陳詞，指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　葉　振　權

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異