最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第01620號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第01620號

上訴人

甲○○

被上訴人

國防部空軍總司令部

代表人

劉貴立

上列當事人間因眷舍事件，上訴人對於中華民國94年5月3日臺北高等行政法院93年度訴字第571號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人以其於民國（下同）66年間經國防部配住桃園縣「凌雲一村」32號眷舍，不敷居住，於71年間私自向陳孝君頂讓「建國四村」40號之眷舍，因當時之承辦人員龔道全告知原來所配住「凌雲一村」眷舍，須先讓與他人滿2年後方得辦理眷舍調配，以致未按時辦理。迨79年3月間上訴人將凌雲一村之眷舍讓與舒訓豪，迄81年間因認已滿2年，乃正式提出配住建國四村眷舍之申請，詎遭被上訴人（當時稱空軍總部，現已改稱國防部空軍總司令部）否准。迄91年3月20日上訴人另以其71年間受讓「建國四村」眷舍時，仍屬現役軍人，並非退伍人員，當時未辦過戶手續，只是瑕疵，應可補正為由，再次申請配受該眷舍，經被上訴人以91年4月3日(91)近惇字第1583號及91年8月30日(91)近惇字第4506號二度函復否准，上訴人不服，提出訴願後，經國防部撤銷原處分，由被上訴人查明事實後另為適法之處分。被上訴人重為處分，於92年8月4日以突眷字第0920003915號書函予以否准。上訴人不服，遂循序提起本件行政訴訟。

二、本件上訴人在原審起訴意旨略以：上訴人本為隸屬空軍單位之官兵，前於66年間獲配住桃園縣「凌雲一村」32號眷舍，復於71年間私下向訴外人陳孝君頂讓「建國四村」40號眷舍，上訴人嗣於76年10月18日退伍，迄79年間上訴人辦理前開「凌雲一村」32號眷舍之轉讓過戶手續時，曾經訴外人即空軍401聯隊承辦人員龔道全告知：只要將「凌雲一村」32號眷舍頂出2年後，即可辦理「建國四村」40號眷舍之過戶手續，上訴人乃於2年後即81年3月間向被上訴人申請辦理「建國四村」40號眷舍之過戶手續，即請求被上訴人核發該戶之眷舍居住憑證時，遭被上訴人以上訴人係於退伍後始將原配住眷舍轉讓他人，與處理辦法之規定不符為由以原處分駁回，上訴人信賴承辦人員龔道全之說詞，尤其當時居住上訴人同一建國四村內之同僚們，有多位在63年間退伍者如桃園縣建國四村38號眷舍之楊九根，於78年間仍獲得配發眷舍。而龔道全所屬之空軍401戰術混合聯隊，既為被上訴人之直屬單位，其所承辦眷舍業務亦係受被上訴人之授權與委託，形同被上訴人之手足，其行為自應視同被上訴人本身之行為，準此，方將「凌雲一村」32號眷舍讓與他人，卻無法獲得核發「建國四村」40號眷舍之居住憑證，不僅造成雙重不利結果，亦造成上訴人受有信賴利益之損害。而上訴人係因原獲配住之「凌雲一村」32號眷舍破舊且面積不敷居住，為謀更好的生活條件，始於71年間頂讓得「建國四村」40號眷舍，並非因不法意圖而擁有2間眷舍，且依當時處理辦法規定，本同意眷舍間調換或轉讓眷舍，僅附帶有須轉讓滿2年後，始得再行申請之限制，並非一經受讓眷舍即構成不法。而本件是承辦人員誤解法令所致，殊難苛責上訴人應事先察覺龔道全之上開法令見解是錯誤的，且無法取得「建國四村」40號眷舍之居住憑證，而避免將「凌雲一村」32號眷舍轉讓予舒訓豪。亦即上訴人並無以詐欺、脅迫或賄賂方法，或對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，或明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護情事，至於上訴人所書立國軍退伍人員眷舍轉讓同意書因當時上訴人並未詳審同意書之文句內容，亦未知悉其法律意涵；況且，當時上訴人是因聽信龔道全之說詞，準備在將凌雲一村32號眷舍轉讓予舒訓豪2年後，申請「建國四村」40號眷舍之居住憑證，而不疑有他，才予簽署，是該同意書應不影響上訴人主張誠實信用及信賴保護原則之權利。據此，被上訴人就本件系爭眷舍過戶暨核發眷舍居住憑證事宜之處理過程，顯然違背誠實信用之方法，並損及上訴人正當合理之信賴利益。爰依行政法之「信賴利益保護原則」，請求判決將訴願決定及原處分均撤銷，並命被上訴人應核發上訴人桃園縣建國四村40號之空軍眷舍居住憑證等語。

三、被上訴人則以：上訴人於79年間僅係詢問是否還可辦理「建國四村」40號眷舍之轉讓手續，而龔道全亦僅係針對上訴人提出之疑問予以告知及回覆，並未就「建國四村」40號眷舍之轉讓為任何准駁，況上訴人當時並未提出該眷舍轉讓之申請，且龔道全亦僅係告知上訴人於2年後提出申請，並未為任何准駁，揆諸判例及學者見解，龔道全之說詞至多僅屬建議或告知之觀念通知，並非行政處分，亦非行政機關表現在外具有法效性之決策，尚不足以構成信賴基礎可言。退萬步言，縱認龔道全之口頭告知係屬行政處分或具有法效性之決策，然龔道全之編制係隸屬於空軍第401戰術混合聯隊，並非隸屬於被上訴人，而聯隊與總部亦屬不同之行政機關，且眷舍之分配與核發居住憑證依法係屬各軍種總司令部之權責，聯隊僅屬轉呈申請文件之眷村列管（眷管）機關，依法無權分配眷舍及核發居住憑證，是以龔道全之口頭告知縱屬行政處分，亦與被上訴人無涉。另有關國軍在台軍眷業務處理辦法（下稱處理辦法）第124條所規定之現役已配一般眷舍之眷戶經軍種單位核准者得與有眷無舍而未輔助購宅者，作權益交換，依同法第125條之規定，其申請程序係由售配眷戶循行政系統報請軍種單位核准，然被上訴人從未就核發「建國四村」40號眷舍之居住憑證事宜，對上訴人曾為任何核准或承諾，是上訴人以龔道全之口頭告知張冠李戴指為被上訴人已有所承諾云云，實為誤謬，其訴顯無理由。再查上訴人自承於66年間獲配「凌雲一村」32號眷舍，復於71年間未經眷舍調配手續，即私自向原配住人陳孝君頂得「建國四村」40號眷舍，是上訴人於退伍前即有1人獨占2眷舍之情事，並明知係違反1戶1舍之原則，且上訴人係退伍之後轉讓眷舍，依處理辦法第126條之規定，已配眷舍之退伍人員自願轉讓眷舍者，不得再以任何理由向軍方申請配舍，是以上訴人所稱之信賴並不值得保護。另訴外人陳孝君將其所配眷舍私自頂讓予上訴人，依前開處理辦法第133條、第141條等規定，應收回其所配眷舍並取銷其眷舍居住權，不得再轉讓予上訴人，是「建國四村」40號眷舍係違法轉讓在先，而上訴人亦自承當時已明知此舉係違反規定，足證上訴人嗣後亟欲轉讓「凌雲一村」32號眷舍，並取得「建國四村」40號眷舍之居住憑證，無非係為逃避法律責任又仍欲享受居住權益，顯見上訴人所稱之信賴根本不值得保護，如今上訴人反以龔道全之錯誤告知主張有信賴保護之適用云云，實有失誠信。又信賴保護原則之法律效果，係除有行政程序法第117條各款情形之一者外，容許行政機關撤銷違法之授益處分，然撤銷機關需對受益人值得保護之信賴利益所蒙受之財產上損失給予合理補償，並無受益人得請求行政機關另行作成授益處分之規定，是以上訴人主張以信賴保護原則請求被上訴人核發居住憑證，其法律效果之依據為何？上訴人完全未予說明。另上訴人又辯稱楊九根於退伍後仍可獲配眷舍及發給居住憑證，遂主張上訴人有權比照辦理云云，惟查，楊九根係屬有眷無舍而私自受讓眷舍之退役人員，於77年間因適用國防部頒布之「國軍眷村違規暨違（占）建處理規定」，而以專案准其受讓並發給居住憑證，然上訴人早已獲配「凌雲一村」32號眷舍，既非有眷無舍之退役人員，與楊九根迥然不同，並無前開規定之適用，自不得率爾比附援引等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按71年6月8日修正之處理辦法第111條第1項前段規定「現役軍人及遺眷、無依軍眷，經核定眷補有案者，得申請分配眷舍」，及自該條文以下對於眷舍之分配、管理、調整異動、收回等均有規定，即有關眷舍之分配、交換悉由各軍種總司令部管理，非得由軍人、軍眷私自轉讓。又依該辦法第126條第1項、第2項：「已配眷舍之退伍人員自願轉讓眷舍者，應填具同意書，以服現役滿5年連同志願留營年限累計滿10年之有眷無舍官兵為改配對象，其受改配者必須報請軍種單位辦妥改配手續後始得進住」、「前項自願轉讓眷舍者，不得以任何理由向軍方申請配舍及輔助貸款購宅」之規定，凡已退役者自願轉讓眷舍後，即不得申請另配新舍。經查，上訴人於66年間受配桃園縣「凌雲一村」32號眷舍，71年間又私自讓受「建國四村」40號眷舍，迄76年10月18日上訴人退伍後，始於79年3月間將凌雲一村之眷舍讓與他人，讓與當時承辦空軍401聯隊眷舍業務之眷管組組長龔道全曾告以需將原配住眷舍轉讓他人，滿2年後始得申請新眷舍之配住等事實，有國軍退伍人員眷舍轉讓同意書、上開2戶眷舍之國軍眷舍管理表、92年6月18日空軍桃園基地指揮部派員會同上訴人向龔道全詢問本案之原委時，對龔道全所製作之筆錄各一份附於訴願卷可稽，復為兩造所不爭執，堪予認定。是依上揭辦法規定，上訴人即屬「已配眷舍之退伍人員自願轉讓眷舍者」，自不得另行申請受配眷舍，至為明確。是原處分否准其請求，合法有據。且現行法制對於信賴利益之補償，規定於行政程序法第120條第1項，惟對於信賴公務員所為之承諾致受損害者，有無適用，則尚未有定論。惟縱採肯定意見，本件亦無信賴利益之補償制度之適用。蓋因：依處理辦法第98條、第99條之規定，關於各單位眷舍之分配權限在陸、海、空軍各總司令部；至眷村列管單位則無眷舍之分配權責。是以，空軍401聯隊眷管組之業務也僅只於轉呈申請文件而已，其並無分配眷舍及核發居住憑證之權責。故龔道全雖身為前眷管組組長，惟其非屬被上訴人主管分配眷舍業務之承辦人，其對於上訴人所為關於「需將原配住眷舍轉讓他人，滿2年後始得申請新眷舍之配住」等陳述，核屬經辦事項之說明，尚難逕認為主管機關之承諾。再者，上訴人於辦理凌雲一村舊眷舍之轉讓時，簽署「國軍退伍人員眷舍轉讓同意書」一紙，上訴人亦不爭執該同意書為其本人所親自簽立，則上訴人於辦理舊眷舍之轉讓時，即應明知其為退伍人員，不再享有配住新眷舍之權利，乃其竟堅稱不知，自屬因重大過失而不知，而有信賴不值得保護之情形。又信賴利益之保護乃以補償因信賴而致財產上損失為其方式，上訴人逕行請求被上訴人作成准予配住新眷舍之處分，亦屬於法無據。綜上所述，被上訴人否准上訴人請求眷舍調配之處分，並無不合。訴願決定予以維持，亦無不當。上訴人訴請撤銷原處分與訴願決定並請求被上訴人應核發上訴人桃園縣建國四村40號之空軍眷舍居住憑證，為無理由，應予駁回。資為其判決之論據。

五、上訴人上訴意旨及補充理由略謂：行政程序法第4條所定之信賴保護原則，係屬概括性規定，同法第119條及第120條雖明訂信賴保護原則於授益行政處分撤銷時之適用，然因行政處分僅係行政行為中之一種類型，故原判決認定本件應依行政程序法第120條之規定，洵有適用法律不當之違法。又上訴人因信賴承辦人員龔道全之承諾及保證，即「需將原配住眷舍（即凌雲一村32號）轉讓，滿兩年後始得申請新眷舍（即建國四村40號）之配住」，方於79年間將原配眷舍讓予舒訓豪，且78年間有楊九根等退伍人員仍有獲配眷舍之先例，故本件應有信賴保護原則之適用，然原判決未查，顯有判決不適用法則之違法。且查龔道全係空軍第401聯隊之業務承辦人員，並非被上訴人機關本身之承辦人員，但空軍第401聯隊既為被上訴人空軍總部之直隸單位，其所承辦眷舍業務亦係受被上訴人之授權與委託，形同被上訴人機關之手足，則龔道全之行為應視同被上訴人本身之行為。被上訴人既授權龔道全組長辦理眷舍業務，而龔道全就本件眷舍事宜給予上訴人承諾，被上訴人應有禁反言原則之適用，否則即屬違反誠信原則，然原判決就上訴人有關誠信原則之主張，於理由項下竟無隻字片語論駁，亦有判決不備理由之違法。另經審酌行政程序法第8條規定，以及行政法之一般法律原則有關誠實信用原則及信賴保護原則之內涵，本件上訴人確有誠信原則與信賴保護原則之適用，且其信賴亦值得保護等語。

六、本院按：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」業經司法院釋第525號解釋在案。故公務員個人私下所提供之意見，尚難作為信賴之基礎，尤其在公務員提供之意見與現存之法規有所違反時，更難以該公務員違法之私下意見，作為信賴基礎而主張信賴保護原則。本件上訴人主張其因信賴承辦人員龔道全之承諾及保證，即「需將原配住眷舍（即凌雲一村32號）轉讓，滿兩年後始得申請新眷舍（即建國四村40號）之配住」，方於79年間將原配眷舍讓予舒訓豪，且78年間有楊九根等退伍人員仍有獲配眷舍之先例，故本件應有信賴保護原則之適用云云。經查上訴人事前並未向承辦人員龔道全所屬機關提出申請辦理建國四村40號眷舍之配住，故承辦人員龔道全對將來該眷舍可否辦理配住，所表示之意見自屬其個人私下之意見提供。次按「已配眷舍之退伍人員自願轉讓眷舍者，應填具同意書，以服現役滿5年連同志願留營年限累計滿10年之有眷無舍官兵為改配對象，其受改配者必須報請軍種單位辦妥改配手續後始得進住」、「前項自願轉讓眷舍者，不得以任何理由向軍方申請配舍及輔助貸款購宅」行為時有效之處理辦法第126條第1項、第2項定有明文，是凡已退役者自願轉讓眷舍後，即不得申請另配新舍，已屬甚明。足見承辦人員龔道全所提供之意見，顯與當時有效之法規規定不符，揆諸上開說明，上訴人所主張之信賴基礎顯無可採。次查上訴人所提78年間有楊九根等退伍人員仍有獲配眷舍之先例乙節，係因楊某為有眷無舍之人，依當時特別規定而准許，與上訴人為有眷有舍者，二者情形並不相同，尚無援引之餘地，自無從作為信賴之基礎。又查承辦人員龔道全所提供之意見，既與當時有效之法規規定不符而屬違法之見解，被上訴人嗣後依當時有效之處理辦法相關規定，否准上訴人配住眷舍之申請，於法自無不合，並無違背禁反言或誠實信用原則，原判決就此雖疏未敘明上訴人在原審主張不可採之理由，惟因與判決結果不生影響，尚難遽謂原判決有理由未備之違法。綜上，上訴意旨所稱各節，尚屬誤解而無足取。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官　高　啟　燦

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異