最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第01072號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第01072號

上訴人

木喬傳播事業股份有限公司

代表人

乙○○

送達代收人

甲 ○

被上訴人

行政院公平交易委員會

代表人

丙○○

上列當事人間因公平交易法事件，上訴人對於中華民國94年1月19日臺北高等行政法院92年度訴更一字第131號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人以上訴人民國88及89年度代理銷售「衛視中文台」、「衛視電影台」、「衛視體育台」、「ESPN」、「衛視西片台」、「非凡商業頻道」、「非凡新聞網」、「霹靂衛星台」、「迪士尼頻道」、「衛視音樂台」、「衛視合家歡台」、「JET TV」、「新加坡衛星電視」、「NHK亞洲台」、「超級電視台」等頻道節目，訂定木喬家族頻道銷售辦法（下稱銷售辦法）規範上訴人與交易相對人個別頻道節目授權價格及優惠計算方式，作為上訴人與系統業者交易之依據，惟上訴人未依該銷售辦法進行交易，核屬隱匿重要交易資訊，足以影響交易秩序之欺罔行為，違反行為時公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，命上訴人自處分書送達之次日起，立即停止該違法行為，並處罰鍰新臺幣（下同）400萬元。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，經原審以90年度訴字第2827號判決撤銷訴願決定及原處分。被上訴人不服，提起上訴，經本院92年度判字第1357號判決將原判決廢棄，發回原審，原審更為判決，駁回上訴人之訴。

二、上訴人主張：（一）依「事業涉及銷售有線廣播電視頻道節目交易資訊透明化案件審理原則」（下稱交易資訊透明化案件審理原則），頻道節目銷售業者如未對交易相對人充分揭露其個別頻道之授權價格或優惠計算方式、對同時銷售二個以上節目之組合另有優惠但未對交易相對人充分揭露、或實際從事交易時無正當理由拒絕以對外揭露之授權價格或優惠計算方式從事交易，始有足以影響交易秩序、違反公平交易法之虞。上訴人依前開審理原則，參酌系統業者之簽約收視戶數、購買之頻道數、是否定頻及是否於時限內購買等條件，制定銷售辦法，並於各該年度揭露予交易相對人週知。是上訴人與系統業者從事交易，已恪遵交易資訊透明化案件審理原則，並無違反公平交易法第24條規定。（二）前開銷售辦法並未限定簽約戶數僅得來自單一系統，是系統業者得連同其他系統業者共同向上訴人採購頻道節目，以累計簽約戶數，爭取優惠折扣，此為業界所共知，而上訴人更本於公平待遇原則，對其他單獨購買之系統業者另給予限時折扣及至少9折之優惠，並無任何欺罔情事。（三）系統業者依法須於每年8月1日起一個月內向地方政府申報收視費用，各地方政府參考系統業者提送之資料後，於每年11月底公告其核定之系統業者收視費用，而頻道業者依慣例係於每年11、12月間始檢送次年度之頻道銷售辦法及報價予系統業者，是縱認地方政府需參考系統業者購片成本以決定收視費率，然其所參酌者，應為上年度之實際締約價格，並非頻道業者於該年年底始提出之報價計算費用或銷售辦法，故被上訴人所謂「倘各地方政府依被處分人之虛偽報價以評估系統業者之購片成本，則將基於錯誤之資訊為判斷，其不利益將轉嫁由消費者承擔」云云，顯屬臆測之詞，委不足採。（四）公平交易法第24條係不公平競爭之補充規定，不公平競爭相關規範之立法目的係為保護競爭秩序及消費者，故如某行為未對競爭者或消費者造成損害，即無公平交易法第24條規定之適用。系統業者以共同購買方式累計收視戶數、取得優惠折扣、降低營運成本，使消費者得享收視費用降低或頻道增多之收視利益，況上訴人基於商業考量，本有權設定商業條件，故上訴人於89年度之銷售辦法中維持88年度之折扣條件，未主動降低適用優惠折扣之收視戶門檻數，並無違法之處，亦未造成交易相對人或消費者損害，當無公平交易法第24條之適用。（五）依被上訴人函頒之統購案件審理原則及實務觀之，系統業者之共同購買行為非當然違法，在有線電視相關產業市場，全國各系統亦多以共同購買之方式向頻道供應商洽購節目。如被上訴人認系統業者共同購買頻道節目具有反競爭之虞，即應就如何導正系統業者之反競爭行為加以研議，然其不此之為，反以「頻道業者若未能充分揭露其交易條件，則顯已蘊育系統業者統購頻道節目之空間」云云，將反競爭責任轉嫁由上訴人等頻道業者承擔，實屬卸責之詞。（六）被上訴人曾以上訴人透過勝騏公司總經理練台生與競爭對手共同銷售頻道予大信公司等系統業者，且為使系統業者採用共同銷售方式，遂隱匿重要交易資訊，未揭露實際之銷售辦法，使大信公司等無法依據實際銷售價格單獨購買頻道節目，須透過練台生共同購買等情，認上訴人違反公平交易法第14條及第24條規定，命上訴人停止違法行為並分別裁處800萬元及400萬元罰鍰，是被上訴人認上訴人未揭露重要交易資訊而違反公平交易法第24條，係被上訴人所指聯合行為基礎事實之一部，亦為被上訴人所稱上訴人等進行聯合行為之方法。揆諸公平交易法第14條及第24條之處罰性質、種類均屬相同，被上訴人如認有違法亦僅得從一重處斷，然被上訴人竟分別課處上訴人800萬元、400萬元罰鍰，顯有一事不二罰原則之違反，原審顯有判決不適用法規與判決不備理由之違法，請廢棄原審判決，撤銷原處分及訴願決定。

三、被上訴人則以：（一）上訴人未就原審判決有何違背法令之處具體指摘，其上訴非屬合法。（二）上訴人88及89年度之銷售辦法「定頻暨普及率回饋」措施，係依簽約戶數給予系統業者不同之折扣，但上訴人並未依銷售辦法給予系統業者折扣，其88年度給予聯維、新幹線、興雙和等20餘家系統業者之戶數折扣，與該年度銷售辦法不符，其89年度給予興雙和、大新店民主等10家系統業者之戶數折扣，亦與該年度銷售辦法不符。（三）上訴人辯稱系統業者之共同購買方式為業界所週知，並無欺罔情事，但以上訴人之銷售辦法無法客觀顯示實際交易情形，致系統業者無法以上訴人之書面報價進行談判，需重啟檯面下之協商，核屬隱匿重要資訊之行為，其所衍生之交易成本與隱藏之反競爭疑慮自不待言，且對新進之系統業者而言，信賴該銷售辦法無疑墊高購片成本，不信賴該銷售辦法則談判無門，是上訴人書面銷售辦法與實際銷售情形不符，且未清楚揭示重要之談判條件，已嚴重戕害有線電視市場之競爭秩序。（四）至上訴人主張本件所涉之違法行為與另案所涉之違法聯合行為間違反一事不二罰部分：上訴人未依據銷售辦法與全國之系統業者交易，隱匿重要交易資訊，其銷售辦法之普及率回饋折扣形同虛設，核屬足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法第24條規定。至另案所涉之違法聯合行為係因上訴人與勝騏、和威、年代、八大等頻道業者於88年12月與鳳信公司洽談大信、鳳信、傳信行、觀天下等系統業者之簽約收視戶數，並洽定上訴人等頻道業者之全部頻道價格為每一收視戶220元，迄89年1月6日始與前揭頻道業者頻道授權交易之簽約客戶數達成共識，有合意共同銷售頻道節目之相互約束事業活動行為，違反公平交易法第14條規定。上開二案，上訴人所涉行為及涉案地區、違反法律均不相同，尚無一事不二罰原則之違反，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）上訴人88年度給予聯維、新幹線、興雙和等20餘家系統業者之戶數折扣，與該年度銷售辦法不符，其89年度給予興雙和、大新店民主等10家系統業者之戶數折扣，亦與該年度銷售辦法不符，且其不符原因在該等銷售資料之「備註」欄中並未揭露，僅於說明3「影響所及，對於其他採單獨購買之系統有關戶數規模折扣之適用，本公司亦只有同意盡量退讓、放寬戶數門檻，大抵均按雙方最後議價結果，給予各大系統至少9折以上之優惠。」概略說明，足認上訴人確以其他略優於銷售辦法之折扣數與系統業者從事交易。上訴人雖辯稱其係在適法範圍內，對不同區之系統業者共同採購頻道戶數累計達到其銷售辦法所定7萬戶者，給予較優惠之折扣，並對單獨購買之系統業者給予9折之優惠，惟上訴人與各系統業者88年度之交易既與其制定之88年度銷售辦法有異，核其戶數折扣之優惠方式已有所變更或調整，即應於其89年度銷售辦法隨之調整或變更，並對交易相對人充分揭露前開優惠計算方式，然上訴人89年度銷售辦法仍延襲88年度舊制，未作任何調整或變更，而其實際交易亦與銷售辦法有異，致其銷售辦法所訂普及率回饋折扣形同虛設，對信賴該銷售辦法之系統業者消極隱匿重要資訊行為，客觀上已足以引起信賴該辦法之系統業者作出錯誤之交易決定，難謂非足以影響交易秩序之欺罔行為。（二）原處分係因上訴人未依據所訂定之88、89年度銷售辦法與全國之系統業者交易，有隱匿重要交易資訊，足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法第24條規定故予裁罰。至上訴人另案因與勝騏、年代、八大等頻道業者於88年12月間，委由訴外人即勝騏公司總經理練台生與鳳信公司總經理任惠光洽談有關大信、鳳信、傳信行、觀天下等系統業者之簽約收視戶數，並洽定上訴人與勝騏、木喬、年代、八大等頻道業者之全部頻道以每一收視戶每月220元之價格，授權前開有線電視系統業者公開播送，供一般家庭收視戶觀賞，已生限制個別業者對外獨立銷售其頻道節目相互約束事業活動之效果，違反行為時公平交易法第14條前段所定事業不得為聯合行為之規定，核其所涉情節，處罰之行為、要件、依據及目的與原處分均不相同，非屬單一行為觸犯數個行政罰之法條競合情形，自不生一事二罰之問題，是被上訴人以公平交易法第24條規定，命上訴人立即停止上開足以影響交易秩序之欺罔行為，並裁處罰鍰400萬元，於法尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，因而駁回上訴人之訴。

五、本院查：按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5萬元以上2,500萬元以下罰鍰。」公平交易法第24條、第41條前段分別定有明文。該第24條之立法意旨在維護交易秩序、確保自由公平競爭，倘俟實際危害結果產生，始得論以違法，顯然無法達成立法目的，為能有效防範損害之發生及警惕事業，應認本條規定之構成要件不以該行為產生實害為必要。又人民違反法律上義務而應受行政罰之處罰，於法律無特別規定時，則不以出於故意為必要，如有過失仍在處罰之列。是判斷事業行為是否構成該條所稱「足以影響交易秩序」，只要行為人有故意或過失，及該行為實施後有足以影響交易秩序之可能性，達到抽象危險性之程度為已足。本件上訴人88及89年度代理銷售「衛視中文台」、「衛視電影台」、「衛視體育台」、「ESPN」、「衛視西片台」、「非凡商業頻道」、「非凡新聞網」、「霹靂衛星台」、「迪士尼頻道」、「衛視音樂台」、「衛視合家歡台」、「JET TV」、「新加坡衛星電視」、「NHK亞洲台」、「超級電視台」等頻道節目。木喬家族頻道銷售辦法，係上訴人對交易相對人公開揭露之個別頻道節目授權價格及優惠計算方式，憑以作為上訴人與系統業者交易之依據。上訴人未依對系統業者揭露之頻道銷售辦法進行交易，而其實際交易之折扣甚且較之優惠，使該銷售辦法形同具文。而頻道業者操控重要交易資訊，進行高報低賣之實，使對於不符其交易目的（頻道業者之交易目的通常在於促使系統業者購買全部頻道）之系統業者，以報價進行銷售，壓迫系統業者購買全部頻道或者對於與其存有控制關係之系統業者所在地區之其他系統業者，以高價進行交易，提高其經營成本，迫使其退出市場，基於公益，自有不公平競爭之可責性。再依有線廣播電視法第51條之規定，系統業者之收視費率由直轄市及縣（市）政府核定之。其於核定有線電視之收視費率時，除參酌行政院新聞局有線廣播電視審議委員會所定收費標準外，系統業者之營運成本，如人事費用、架設管線支出、購買頻道費用等，亦為核定收視費率之重要依據。上訴人予各系統業者之折扣低於所定之戶數折扣，對於評估系統業者之購片成本，核定收視費率亦生影響，確有上開公平交易法第24條之違章行為，為原審依法認定之事實。被上訴人依同法第41條予以處罰，並無不合。至上訴人另案與勝騏、和威、年代、八大等頻道業者於88年12月與鳳信公司洽談大信、鳳信、傳信行、觀天下等系統業者之簽約收視戶數，並洽定上訴人等頻道業者之全部頻道價格為每一收視戶220元，迄89年1月6日始與前揭頻道業者頻道授權交易之簽約客戶數達成共識，合意共同銷售頻道節目之相互約束事業活動行為，違反公平交易法第14條前段所定事業不得為聯合行為之規定，致遭裁罰。二者所涉行為及涉案地區、違反法律均不相同，並無一事二罰情形。原審判決對於上訴人主張各節何以不足採，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，業已明確說明其理由，核無違誤，並無上訴人所指判決不適用法規與判決不備理由之違背法令情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　趙　永　康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異