最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第01222號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第01222號

上訴人

幸福人壽保險股份有限公司

代表人

乙○○

被上訴人

財政部

代表人

甲○○

上列當事人間因保險法事件，上訴人對於中華民國92年9月22日臺北高等行政法院91年度訴字第3441號判決提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人民國（下同）87年底認許資產減除負債之餘額，未達保證金3倍，其差額為新台幣（下同）11.179億元，被上訴人乃於88年6月3日以台財保字第882409538號函請上訴人應於文到6個月內依保險法第143條第1項規定以辦理現金增資補足之，上訴人於88年8月13日函報擬辦理現金增資11.5億元，經被上訴人88年8月24日台財保字第881839482號函核准在案。嗣因增資不及，上訴人於88年12月27日函請將增資期限延長至89年3月11日，並經被上訴人同意在案，上訴人復於89年3月29日第2次申請展延至89年4月30日，被上訴人請上訴人說明現金增資進度，並表明上訴人應先增資完畢，再議先減資後增資事宜。上訴人復於89年4月12日以中外股東對增減資尚需取得共識，建議將期限再延至89年7月31日，被上訴人仍請上訴人應先完成增資11.5億元及應正式具文回復，上訴人於89年4月26日檢具董事會會議紀錄及辦理減增資作業時程表，申請將88年度現金增資案擬予變更，與89年度增資一起併同辦理減資後增資，並申請展延至89年7月31日。被上訴人以基於保險法第143條規定，上訴人不符合得辦理減增資之最低標準，新送作業時程不符公司法規定，乃以89年5月2日台財保字第0890703800號函否准所請，並請上訴人於文到1個月內辨峻現金增資。又被上訴人在增資期限前得知上訴人於89年6月1日股東常會將討論同年4月20日董事會會議通過之先減資後增資案，乃於股東常會召開前以89年6月1日台財保字第0890750572號專函上訴人之董事、監察人，重申上訴人應於89年6月初辦峻現金增資11.179億元，董事、監察人應依規定執行職務，如違背法令，將依情節按保險法第149條規定予以處分。惟上訴人逾增資期限，且股東常會決議未如期辦理增資11.179億元，被上訴人乃以89年6月3日台財保字第0890750583號函命上訴人於文到10日內撤換董事長兼總經理高銘輝。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、本件上訴人於原審起訴主張：行政處分所採取之措施應符合處分目的性，本件原處分之目的在促使上訴人依規定完成增資，雖有保險法第143條第1項及第149條第2項為規定依據，然原處分係因上訴人未能如期增資而下達，但實際上上訴人無法如期增資，係因原股東增資意願不足，並非董事長兼總經理執行業務不力。再者，原處分下達後，上訴人董事長兼總經理高銘輝雖不得已提出辭職，但上訴人之原股東仍無法完成增資，足見原處分根本毫無促成增資之效果，對於行政目的之達成毫無助益，顯然不符合比例原則，應以違法論。復查，保險法第143條第1項規定要求保險公司認許資產減除負債之餘額，必須維持在保證金額之3倍以上，否則即須在主管機關所定限期內以現金增資補足。此項規定之立法目的固係在維護保險公司之清償能力，然而卻因採用絕對數字「保證金額之3倍」為法定清償能力之標準，違反法定清償能力應與保險業之業務量成對應關係之基本原則，顯係一嚴重錯誤之法律規定，導致我國新設立之保險公司經常面臨增資問題之奇怪現象。此何以88年6月22日被上訴人之保險革新小組總結會議及行政院88年12月27日函請立法院審議之「保險法部分條文修正草案」改採風險基礎資本制度，廢棄該保險法第143條第1項規定之現行制度，可證明現行保險法第143條第1項規定係一錯誤之規定，被上訴人即應避免適用該規定，以免造成人民損害，乃被上訴人一再要求上訴人增資並進而撤換上訴人所任董事長兼總經理，其處分即顯然係濫用權力，依行政訴訟法第4條第2項規定，應以違法論。被上訴人先於89年5月2日以台財保字第0890703800號函駁回上訴人「減資後再增資」之申請，卻於89年6月15日以台財保字第0890705484號函同意上訴人「減資後再增資」之申請，決策前後矛盾，其處分即屬違法。且上訴人89年4月25日函報被上訴人有關同年4月20日董事會之決議為同年6月5日函報被上訴人6月1日股東常會決議之必要條件。上訴人並依被上訴人之保險司之要求，於4月20日董事會有關減資與增資案之決議增列：「本次減資案將於主管機關審查通過後辦理」及「本次增資發行新股案將於主管機關審查通過後辦理」等決議。故被上訴人駁回4月20日董事會所通過之減資再增資案，卻核准6月1日股東會所通過之減資再增資案，顯違公司法第266條之規定。從而，被上訴人據以撤換上訴人職務之處分，亦屬違法處分。上訴人核准保險公司先減資再增資之案件，發生於本件之前者，所在多有，只需予以援用，即可解決問題，乃被上訴人卻獨獨駁回上訴人減資再增資之聲請，並逕行撤換上訴人之董事長兼總經理，實屬濫用權力，自屬違法。上訴人於89年6月5日以專人送達財會字第245號函，向被上訴人申請減資再增資，而被上訴人撤換上訴人職務之處分書係於同年6月7日始由上訴人派人前往被上訴人取回。換言之，在撤換上訴人職務之處分書送達上訴人前，上訴人即已先行申請減資再增資，此一申請既於嗣後獲得被上訴人之核准，則在減資再增資申請函送達被上訴人後始由上訴人派員取回之原處分書，自因顯與嗣後核准減資再增資之決策相矛盾，而構成違法處分。又主管機關依據保險法第149條第2項規定選擇處分方式時，必須符合其情節。若不符合情節而為處分，即顯然違反該條項之規定，至少亦屬逾越法律所授與之權限或權力之濫用。本件上訴人自被上訴人於88年6月3日以台財保第882409538號函要求上訴人應於88年12月3日前完成增資程序後，上訴人即竭盡全力設法完成增資。嗣因種種情事無法完成，而上訴人亦多次申請展延期限，仍無法達成，當時之董事長兼總經理亦曾於89年4月8日及19日前往被上訴人解釋，尋求解決之道，足見上訴人已竭盡全力，期冀達成被上訴人之要求，無奈仍未能如期完成增資。惟增資不能如期完成之結果，本非上訴人所能掌握，而上訴人並無怠忽職責之處，乃原處分逕行撤換上訴人之董事長，顯然抹煞上訴人盡力執行職務之努力，其處分自屬不合情節。由於上訴人係中加合資之企業，截至87年底，中國國民黨中央黨營事業管理委員會所屬景德等六家控股公司合計持股58.05%，加拿大倫敦人壽保險公司持股38.83%，員工及其他個人持股3.12%。因此，上訴人增資能否依限完成，實非當時擔任上訴人之董事長兼總經理高君一人所能掌握或控制。原處分撤換當時擔任上訴人之董事長兼總經理高君之職務，其處分自屬不合情節。依公司法及證券交易法之規定，一般之現金增資均應由董事會提案經股東會通過後加以執行。而增資之認股，除保留員工優先認購部分，能否認足須視員工認購意願而定外，其餘如全數對外公開發行，則能否認足須視一般社會大眾之認購意願而定；如不公開發行，則能否認足又須視原始股東或特定人之認購意願而定，在在均非董事長或總經理一人所能掌握或控制。上訴人88年度現金增資雖未公開發行，但原始股東認購意願不足，所洽特定人亦無認購意願，甚至連員工亦多無認購意願，從而，其未能依限完成增資，實非上訴人之董事長兼總經理所能掌握或控制。原處分撤換上訴人之董事長，其處分自屬不合情節。上訴人係中加合資之企業，加方之倫敦人壽與中方景德等公司常發生歧見，因中方堅持必先減資再增資，而加方始終反對，此乃未能如期增資之主要原因，而中加雙方之歧見無法化解，顯與上訴人董事長之能力無關，亦非董事長之職責或權限。原處分撤換上訴人之董事長，但無法因此而達到解決不能依限增資原因之目的，至為明顯，從而其處分顯然不合情節，顯然違反保險法第149條第2項之「應依情節分別為處分」之規定，自屬違法處分。退一步言，原處分亦有逾越法律授權及濫用權力情事，依行政訴訟法第4條第2項，亦屬違法處分。本件作為處分標的之事件之性質係保險業認許資產減除負債之餘額不足保險法第143條第1項規定之法定清償能力標準，而被上訴人如欲採取處分，其所欲解決之目的亦應著眼於有效解決該保險業未達法定清償能力標準之缺失。申言之，上訴人認許資產減除負債之餘額不足保險法第143條第1項規定之法定清償能力標準，又未能依主管機關所訂期限以現金增資補足，性質上屬股東增資意願與股權結構之調整，與董事長職務毫不相干，原處分撤換董事長職務，即顯然不合手段性，而違反比例原則。再者，上訴人未能依主管機關所訂期限以現金增資補足，依保險法第149條第2項規定，被上訴人可採用多種不同之處分，至於應採用何者，該條項明文規定應依其情節決定。本件原處分之目的既然係在促使上訴人依規定完成增資，則依其情節，「限期改組」可透過股權結構之調整迫使股東增資，最合乎處分之目的性，乃被上訴人竟捨棄此一處分手段，而採用完全無助於增資意願之落實之撤換負責人，不論就手段性或目的性而言，原處分均有違比例原則，其處分即顯係濫用權力，應以違法論。被上訴人雖辯稱如為限期改組處分，並無實益，且延宕增資時程，對保戶權益未能盡最大之保護云云，不過是被上訴人搪塞之詞。蓋因股東間意見歧異，才無法於主管機關所訂期限內完成增資，此時唯有命令限期改組，始能達到迫使無增資意願之股東同意增資，從而落實處分所欲達成之目的。若依被上訴人所辯，只因加拿大倫敦人壽保險公司擬予撤資，且不贊成先減資再增資，被上訴人如為限期改組處分，即無實益，且延宕增資時程，對保戶權益未能盡最大之保護，則被上訴人何以在同樣情況下卻又於89年6月15日核准上訴人減資再增資，豈非自相矛盾？更有甚者，原處分撤換上訴人負責人之職務，表面上似乎影響較小，但該處分不僅無助於問題之解決，反徒然造成上訴人負責人出缺，公司業務之執行受到嚴重干擾，無疑係被上訴人權力之濫用。再查，上訴人係由董事長高銘輝、執行董事乙○○、財務經理陳佩君於89年4月19日應保險司邀約，第2次前往商談，會議係由時任副司長之魏寶生主持，因上訴人已於89年4月12日以財會字第039號函申請展延增資至89年7月31日，最後由魏副司長提出要求上訴人說明如何於3個月內完成減增資案。足見該日商談保險司並未要求非依限增資不可。而上訴人之董事長當場亦告以上訴人將於隔日召開董事會討論減資後再增資案。次日上訴人召開董事會，保險司曾來電要求上訴人於減資案與增資案之決議中增列「本次減（增）資案將於主管機關審查通過後辦理」等字樣。是以上訴人該次董事會會議記錄：討論事項第2案（減資彌補虧損案）及第3案（增資案）決議文均依保險司要求載入該項字樣。嗣上訴人於89年4月20日董事會決議，並於89年4月25日以財會字第034號函向財政部保險司申請准予將88年度現金增資案變更為與89年度現金增資一起併同辦理減資後增資，並展延至89年7月31日。是以被上訴人辯稱其間復兩次由被上訴人之保險司邀約上訴人到部商談，均以限期完成增資為基礎云云，顯係一面之詞，不足採信。被上訴人辯稱89年6月3日被上訴人依法撤換上訴人負責人，上訴人始於同年6月5日具文依其89年6月1日股東常會決議，提具完整之減增資計畫報核云云，亦與事實不符，蓋上訴人係於89年6月1日召開89年度股東常會，通過減資31億元，再增資17億元之決議，並隨即於89年6月5日以財會字第045號函請求被上訴人之保險司准予撤銷88年度現金增資案，該函經被上訴人承辦人員於當日簽收在案。而在此之前，上訴人從未自被上訴人收受有任何撤換上訴人負責人之處分書。實際上，89年6月3日台財保字第0890750583號之系爭行政處分函，係由上訴人於89年6月7日派員前往保險司簽收領取。申言之，上訴人向被上訴人申請減資後再增資之公文送達被上訴人之日期係6月5日，兩者均在上訴人在得知報紙刊載撤換其董事長後派員領取系爭處分書之日期（6月7日）之前，被上訴人上述辯詞顯不足採信。何況，系爭處分書之函稿係6月5日始繕寫打字，如何於6月3日即發文？又該處分書之函稿由最速件改為特急件，但上訴人所領取之正式函仍為最速件，是否事後塗改以掩飾事實？再者，被上訴人在系爭處分書送達上訴人前何以即將消息披露給媒體，其用心亦非無可議之處。依被上訴人於89年6月15日以台財保字第0890705484號函，足見被上訴人完全採納上訴人之申請，安得謂上訴人申請辦理減資後再增資案之方式、金額數、考量之時點及基礎等，與被上訴人核定得辦理減資後再增資之內容不同？被上訴人謂上訴人申請辦理減資後再增資案與保險法第143條第1項之應增資規定不同。然被上訴人何以又於89年6月15日以台財保字第0890705484號函核准上訴人先減資再增資，豈不自相矛盾？被上訴人89年6月1日台財保字第0890750572號函明確要求上訴人應於89年6月初前辦竣現金增資11億1千7百90萬元，所謂「6月初」，一般認知為6月10日前，因此，上訴人在6月5日具函申請減資再增資，並未超過被上訴人所定之最後期限，被上訴人卻急忙作成撤換上訴人之董事長之處分，實屬不當。依公司法第266條之規定，公司發行新股時，應由董事會以董事三分之二以上之出席，及出席董事過半數之同意決議行之。董事會之決議為召開股東會議之必要條件，而上訴人89年4月20日之董事會決議與同年6月1日股東常會之決議內容完全相同。被上訴人先於6月3日否定董事會之決議，後又於6月15日核准股東會之決議，兩者前後相距僅10日左右。若謂在如此短暫之期間內，因考量基礎已經有所不同而必須作成不同之決策，孰能相信？被上訴人於89年6月15日台財保字第0890705484號函核准上訴人分兩階段辦理減增資，其中第2階段原要求上訴人於89年12月底前完成現金再增資24億4千4百萬元。乃被上訴人嗣後卻於90年1月4日以台財保字第0890074547號函核准增資金額變更為10億元。顯見被上訴人行使裁量權之空間極為寬廣，既然如此，則被上訴人在89年6月15日核准減資再增資之前，先行撤換上訴人之董事長職務，其處分即無必要而顯屬不當等語，求為確認原處分為違法。

三、被上訴人則以：各國對保險業之監理均配合保險市場發展程度及實際經營環境而採取不同之法令及措施，孰優孰劣，實難相提並論。且我國保險法第143條規定係於89年經立法院修正通過、總統明令公布，被上訴人自應依法行政，豈容上訴人以該條款係錯誤規定為由，即要求行政機關不依法執行。按起訴利益乃就訴訟標的所有之利益，訴訟標的係以上訴人起訴主張或不認之法律關係為據，非以被上訴人主張之攻擊或防禦方法為據。上訴人於起訴狀理由中指陳被上訴人基於保險法第143條第1項之「錯誤」規定所為之處分係濫用權力，按行政機關係依法行政，至上訴人所稱錯誤規定則不予置評，惟依上訴人指陳無異亦承認被上訴人之處分為依法裁量。至原處分顯然不符合比例原則部分，按保險法第149條第2項尚有其他處分方式，被上訴人何以不採其他處分方式，應以上訴人主張說明為據，藉以考量何者為較允當之行政處分，方符訴訟標的之聲明。「派員監理」將停止原股東會、董事、監察人或類似機構之職權，並將其業務之經營及財產之管理處分權移交於監理人，此舉將會直接衝擊上訴人業務及財務之經營，且有引致保戶恐慌之虞。「限期改組」依上訴人起訴狀所稱因中外兩大股東間對於股權轉讓發生爭議，加拿大倫敦人壽保險公司擬予撤資，且不贊成先減資再增資，二大股東間意見存有嚴重歧異，更無法取得協調共識。故被上訴人如為限期改組處分，並無實益，且延宕應增資時程，對上訴人之保戶權益未能盡最大之保護。「命其停業或解散」則更屬小題大作。再者，上訴人申請辦理減資後再增資案，其方式、金額數、考量之時點及基礎等，與被上訴人核定得辦理減資後再增資之內容不同，亦與保險法第143條第1項之應增資規定不同，不能混為一談。上訴人違反保險法第143條第1項規定，被上訴人在多次要求上訴人限期增資11.179億元，上訴人仍未依限完成增資下，乃依同法第149條第2項規定撤換上訴人之負責人。本案上訴人未能如期完成現金增資係屬事實，不能以是否主觀認定竭盡全力而予卸責。上訴人於88年9月29日公司董事會決議逾期認購不足部分授權董事長洽特定人按實際發行價格認足之，足見對高君之信任及責任之賦與，且本案被上訴人係對公司辦理現金增資案依法應負責任之公司代表，依法處分，而非對高君個人之處分，故與是否得以左右增資無涉等語資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：經查上訴人前董事長兼總經理高銘輝於知悉財政部89年6月3日台財保第0890750583號函之處分後，於89年7月7日向財政部提起訴願，經財政部依89年7月1日施行之現行訴願法之規定，轉呈行政院，由行政院於89年12月13日作成台89訴字第34878號駁回高銘輝訴願之決定，高銘輝不服，提起行政訴訟，請求判決確認原處分違法，經臺北高等行政法院於91年5月16日判決駁回上訴人高銘輝之訴，高銘輝提起上訴，亦經最高行政法院92年8月14日92年度裁字第1101號裁定上訴駁回，有該裁定影本附卷可憑，從而，財政部89年6月3日台財保第0890750583號函所為處分，為確定有效，業經最高行政法院前揭判決確定，本件上訴人再行起訴，請求判決確認該處分無效，揆諸前揭說明，自為確定判決所及，依行政訴訟法第107條第1項第9款規定，其起訴為不合法，應予駁回等語為由，駁回上訴人原審之訴。

五、上訴人上訴意旨略謂：查原審係以行政訴訟法第107條第1項第9款規定駁回上訴人之訴，惟原判決所指稱之確定判決為最高行政法院92年度裁字第1101號裁定，該裁定之訴訟當事人為高明輝，與本件上訴人不同，兩件訴訟當事人既為不同，其訴訟標的及受判決之利益均有不同，前開最高行政法院裁定之既判力，自不及於本件當事人，原審判決未加明察，即認上訴人為最高行政法院92年度裁字第1101號裁定之確定判決效力所及，其判決顯有不備理由或理由矛盾之違法等語為由，爰請判決廢棄原判決。

六、本院按：按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正時，審判長應定期間先命補正：一、：：九、訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者。」行政訴訟法第107條第1項第9款定有明文。查本件原處分係以上訴人未於被上訴人規定期限內辦竣現金增資事宜，而命上訴人於文到10日內撤換董事長兼總經理高銘輝。高銘輝不服該處分提起訴願遭駁回後，提起行政訴訟，請求確認原處分違法，經原審法院確認原處分並無違誤，而於91年5月16日以90年度訴字第1130號為實體判決，駁回高某之訴；高某不服該判決提起上訴，亦經本院於92年8月14日以92年度裁字第1101號裁定駁回上訴確定在案。原處分業經判決確定有效，此種確認效力，不僅限於訴訟當事人間，亦及於第三人，而具有所謂「對世效力」。蓋行政訴訟之目的，依行政訴訟法第1條規定，除保護當事人權益外，更須兼顧行政合法性之維持。良以行政行為之合法性，經行政訴訟程序予以審查，認原處分並無違法而予維持，此種判決之效力不應僅限於當事人間，亦應對第三人發生效力，以確保國家行政權之合法行使。本件原處分被上訴人命上訴人撤換其負責人高銘輝。上訴人係原處分之相對人，則原處分經確定判決，確認合法有效，上訴人自應受該確定判決之拘束。原審法院90年度訴字第1130號判決及本院92年度裁字第1101號裁定，其既判力自應及於上訴人，原審以本件上訴人再行起訴，請求確認原處分違法，為上開確定判決效力所及，而依行政訴訟法第107條第1項第9款規定，認上訴人此部分之起訴不合法，原應裁定駁回，惟與其餘無理由部分，併予判決駁回，經核尚無違誤。上訴意旨，仍以兩件當事人不同，訴訟標的及受判決利益亦均不同，前開確定裁判之既判力不及於本件上訴人云云，指摘原判決不當，求予廢棄，並無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　廖　政　雄

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異