最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第01423號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第01423號

上訴人

乙○○

被上訴人

內政部

代表人

甲○○

參加人

新竹市政府

代表人

丙○○

上列當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國93年11月5日臺北高等行政法院92年度訴字第3833號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人之父林鈿郎（民國84年9月18日死亡）原有如原判決附表所示5筆土地（至民國91年年9月止，均未辦妥繼承登記，下稱系爭土地），屬需用土地人即參加人新竹市政府辦理新竹市新竹漁港特定區○○○號道路改善工程（天府路）用地範圍內之土地，經被上訴人核准徵收，其上地上改良物亦一併徵收。系爭土地早於76年8月3日即因參加人發布新竹漁港特定區計畫，將之納入都市計畫中，並按都市計畫法之相關規定，編定分區○○○○○道路用地。而上開計畫中之主要計畫在發布之前，已依都市計畫法第19條第1項之規定，舉辦公開展覽。參加人以需用土地人之身分，在發動徵收程序前，依法辦理徵收前置作業之協議價購程序，先於91年4月22日以府工土字第0910029199號函，通知上開徵收計畫範圍內之所有土地（共計283筆）所有權人，於91年5月1日召開用地取得協議說明會。參加人就如原判決附表編號2至5所示之4筆土地，依土地登記簿上所載所有權人林鈿郎地址「新竹市○○里○○路○段267號」以雙掛號郵件送達通知，由林鈿郎之孫林世強於91年4月24日收受；就附表編號1所示土地，參加人則依土地登記簿上所載之林鈿郎舊地址「新竹市康榔里242號」以雙掛號郵件送達通知，但因林鈿郎早已不住該處，亦無親人居住該處，加以收受通知人姓名誤載為「林細郎」，致無法送達，參加人即於91年4月30日以府工土字第0910031558-1號函及府工土字第0910031558-2號公告，對林鈿郎為公示送達。91年5月1日召開之用地取得協議說明會（即協議價購程序），參加人未與全體土地所有權人達成價購之協議，乃續行徵收作業程序。嗣經被上訴人以91年6月26日台內地字第0910066301號函核准徵收處分，參加人即以91年8月5日府地用字第0910059145號公告徵收（公告期間自91年8月7日起至91年9月6日止），並以91年9月9日府地用字第0910069289號函通知權利人於91年9月17日至20日領取補償費。上訴人以本件徵收案未依土地徵收條例及行政程序法規定函知所有權人協議、進行價購，逕行徵收，其徵收程序尚未完備，及發放補償費未通知所有權人等由提起訴願，經遭決定駁回，乃提起行政訴訟。主張：（一）依土地徵收條例第10條、第11條之規定，需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會。又徵收土地應先與所有權人協議價購或以其他方法取得，所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收，均有明定。此2條文均使用「應」先與所有權人協議、價購等字眼，顯見均係強制規定，且皆為徵收土地之前提要件。因此，倘前開程序有欠缺，逕以徵收方法取得土地，即構成違法侵害人民權利及徵收無效之法律效果。訴願決定錯誤引用土地徵收條例第3條第2款得強制徵收之條文，忽略前述同法第10條、第11條應先與所有權人協議、價購之強制規定，殊屬不合。（二）本件徵收之土地原為林鈿郎所有，84年間林鈿郎辭世後，因其子女林朝欽、林金治、林金進3人拋棄繼承，其餘子女林木成、林錦釵及上訴人依民法第759條、第1147條規定，於登記前取得不動產物權，為土地所有權人，乃被上訴人徵收本件土地竟未依土地徵收條例規定，通知上訴人召開公聽會、協議價購，而逕為徵收，有違土地徵收條例規定。（三）被上訴人謂其已通知林鈿郎召開公聽會，然林鈿郎已非土地所有權人，且其所通知者為「林細郎」，並非林鈿郎；其地址亦非林鈿郎之戶籍住居所，致未能送達，乃竟不依法函戶政機關查明確切之姓名、應送達之住居所，而逕為公示送達，顯與行政程序法、行政訴訟法、民事訴訟法之公示送達要件不合，不生送達效力。（四）行政程序法之對象以自然人、法人、非法人團體、行政機關為限，行政程序法第21條載有明文，乃被上訴人對於已故之非自然人為行政行為，於法不合。（五）本件被上訴人主張曾經通知土地所有權人召開公聽會、價購土地協調會，則依上揭規定，應負舉證責任。其雖提出郵件回執為證，惟乏郵件內容，與行政訴訟法第83條送達證書應記載應送達之文書之規定不符，不能證明為本件之通知，而上訴人亦否認其為上開開會之通知，是被上訴人空言主張，不足採信，應認被上訴人未踐行土地徵收條例強制徵收前應作為之協議價購程序。次查送達文書固得付與有辨別事理能力之同居人，惟查林鈿郎早已過世，與郵件收受人林世強無同居關係，是以林世強之代收難謂合法。又戶籍法為國人戶籍之特別法，依特別法優於普通法之法理，國人戶籍資料當以戶籍登記簿為準。而上開「新竹市康榔里242號」，為林鈿郎在日治時代之住所，光復後則居於「新竹市○○里○○路○段233號（遞經改編為新竹市○○路267號）」，由此足知林鈿郎生前最後之住所為新竹市○○路267號，徵收時林鈿郎已過世，被上訴人及參加人竟未依法查證，仍以土地登記簿上記載之地址為調查，顯然不符合戶籍法之相關規定。另查，應為送達之處所不明者得為公示送達，所謂應為送達之處所不明者，指已用相當之方法探查，仍不知其應為送達之處所者而言，其不明之事實，應由聲請公示送達之人負舉證責任。本件被上訴人就送達處所不明之事實既不能舉證已用相當之方法探查，則其所為之公示送達於法不合。（六）按政府徵收民地，其補償金通常低於市場價格，所為處分雖非不法，然距公平正義相去甚遠，因此司法院解釋謂此乃所有權人之特別犧牲，則以不符公義對待特別犧牲之行政，自當嚴謹，不得有違程序正義，方符法治國體制。土地徵收條例第11條規定之協議價購程序，乃是徵收之前提要件，不踐行此一程序，即有悖離程序正義，本件徵收既欠缺成立要件，其行政處分應無效，被上訴人不深究土地徵收條例之精神，誤為有效之處分為行政行為，造成法律關係不明。另外徵收補償款未在15日內發放給上訴人，徵收處分亦已失效。為此先位聲明求為判決：訴願決定及原（徵收）處分均撤銷。備位聲明求為判決：確認如原判決附表所示之5筆土地，因被上訴人於91年6月26日作成之台內地字第0910066301號函核准徵收處分所形成之徵收法律關係，自91年9月22日起不存在。

二、被上訴人則以：（一）按國家因交通事業需要，得徵收私有土地，為土地徵收條例第3條第2款所明定。次按依都市計畫法第48條規定，經該法指定為公共設施保留地者，得依法予以徵收之。查本件參加人為辦理新竹漁港特定區○○○號道路（天府路）改善工程，申請徵收坐落新竹市○○段216-6地號等283筆土地，並一併徵收其土地改良物。該土地經都市○○○○道路用地，參加人依土地徵收條例第13條規定擬具徵收計畫書圖，案經被上訴人所屬土地徵收審議委員會第53次會議決議通過，並以被上訴人91年6月26日台內地字第0910066301號函核准徵收，參加人以91年8月5日府地用字第0910059145號公告徵收（公告期間自91年8月7日起至91年9月6日止），嗣以91年9月9日府地用字第0910069289號函通知權利人於91年9月17日至20日領取補償費，並依法完成法定程序，揆諸首揭規定，並無不合。（二）依卷附無妨礙都市計畫證明書所載，系爭土地屬參加人76年8月3日發布之新竹漁港特定區計畫範圍內之土地，編定分區○○○○○道路用地，依都市計畫法第19條第1項規定，本件得免再舉行公聽會，上訴人稱本件未通知其召開公聽會，徵收程序違法乙節，顯屬誤解。（三）依本件徵收土地計畫書第10項「曾否與土地所有權人經過協定手續及其經過情形」之記載，參加人於申請徵收前，已依土地徵收條例第1條、同條例施行細則第13條及第25條規定，以91年4月22日府工土字第0910029199號函通知用地範圍內土地所有權人於91年5月1日召開用地取得協議說明會，上開通知並已依土地登記簿所載所有權人住址合法送達，惟因協議不成，參加人始依規定申請徵收（有案附協議說明會通知函及協議紀錄影本可稽），符合法定程序。至系爭康樂段51之2地號等5筆土地，依參加人92年3月26日府地用字第0920023639號函查復，其所有權人均登記為林鈿郎，其中康樂段51之2地號土地登記簿所載林鈿郎住址為「新竹市康榔里242號」，其餘康樂段90地號等4筆土地登記簿所載林鈿郎住址為「新竹市○○里○○路○段267號」（前者為舊址，後者為新址，同屬林鈿郎所有），參加人依上開土地登記簿所載之住址通知所有權人協議價購，惟其中康樂段51之2地號土地部分，雖其所有權人姓名誤繕為「林細郎」，惟確係依土地登記簿所載所有權人住址「新竹市康榔里242號」以雙掛號郵寄通知，其未能送達，係因所有權人未辦住址變更，故參加人乃依規定辦理公示送達。至其餘4筆土地均依土地登記簿所載所有權人住址以雙掛號郵寄通知送達在案，參加人所為送達通知均由林鈿郎之孫代收，符合行政程序法第73條之規定。又參加人接獲被上訴人核准徵收函後，即依規定辦理徵收公告作業，並通知系爭土地登記簿所載之土地所有權人，其通知亦已合法送達，並有雙掛號郵件回執可據，且其部分繼承人等確已獲致通知，而配合相關領價作業，故本件應不致有未依戶籍地址通知價購、公告徵收及發價致不生效力之情事。（四）系爭土地所有權人林鈿郎業於84年9月18日死亡，其繼承人並未依土地登記規則第33條規定於繼承開始之日起6個月內辦理繼承登記，於本件公告徵收期間內，亦未將其權利向參加人申請備案，於徵收公告之日，土地登記簿記載之土地所有權人仍為林鈿郎，故參加人依法通知登記簿所載權利人，並無違誤。嗣後參加人於辦理發放補償費時，訴外人林朝欽、林金進、林金治等申請依土地徵收條例第25條規定按其應繼分領取補償費，並檢具林鈿郎之死亡除戶資料、繼承系統表及相關切結文件，分別於91年9月17日、20日具領補償費完竣，其應附文件齊備，故參加人乃依應繼分計算辦理補償費發放。茲因上訴人於91年10月28日始向參加人申陳異議，參加人曾試圖協調林朝欽等3人先將已領補償費繳回，惟渠等表示其繼承權及繼承人間尚涉有私權爭執，並已由臺灣高等法院審理，參加人乃於91年11月5日以府地用字第0910084418號函復上訴人，參加人所為，核與土地徵收條例第24條第1項前段、第25條第1項規定，並無不合等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按徵收處分之前置程序中有關民眾參與部分，依現行土地徵收條例之規定，分為以下階段：１、先由需用土地人擬定事業（徵收）計畫，而在此階段應踐行之程序，主要為舉辦公聽會（土地徵收條例第10條第2項參照），此項會議程序之踐行，其實體考量在於檢討事業（徵收）計畫之合目的性，確認事業（徵收）計畫本身在經濟效能上符合比例原則之要求。因此參與會議人之範圍（即土地徵收條例第10條第2項所稱之「利害關係人」）應放寬至「受徵收計畫影響之週邊四鄰」，而不應僅限於被徵收土地本身之權利人。２、上述程序完成後，需用土地人則須進行協議價購程序，嘗試有無以非徵收之手段來取得用地之可能（土地徵收條例第11條參照），其功能在使以預定徵收之土地之所有權人能自願出售被徵收之土地，以落實比例原則之要求，此時協議之對象應該限於被徵收土地之所有權人。３、完成以上之程序後，需用土地人始可申請國家徵收私人土地。而上開民眾參與程序實質之功能既有不同，且其中第1階段之公聽會程序，實與徵收決定本身之合法性判斷無直接之關連，僅利用此程序之踐行來集思廣益，確保決策品質。因此，當發生法律修正變更，而須決定時際準據法時，應容許新舊法間之分段適用。因此若依舊法未有召開公聽會程序之規定，而需用土地人之事業（徵收）計畫已經事業計畫目的事業主管機關核准者，因為此項程序已完結，故無將現行土地徵收條例第10條向前溯及適用於事業計畫已經核准之徵收案件。現行土地徵收條例第10條第2項但書所稱：「．．．已舉行公聽會與說明書者不在此限」，與同條例施行細則第11條所指：「已依都市計畫法舉辦公開展覽者，即符合舉行公聽會或說明會之要件」等規定，即是上開法理之重申。系爭土地既依都市計畫法編定分區○○○○○道路用地，且上開計畫中之主要計畫在發布以前，已依都市計畫法第19條第1項之規定，舉辦公開展覽，往後參加人依原都市計畫辦理徵收，自無再行舉辦公聽會之必要，是其不予舉辦，對原徵收處分之合法性不生影響。（二）本件應由需地土地人即參加人踐行之協議價購程序，參加人確已依程序於91年4月22日發出通知，並於同年5月1日召開協調會，與被徵收土地之權利人協議價購預計被徵收之土地。上訴人雖以召開上開協調會之通知未對系爭土地之所有權人合法送達，應認本件未踐行協議價購程序。惟鑑於徵收行政大量性之考量，與徵收處分具對物處分之特徵，徵收主管機關對不動產進行徵收時，其欲徵收之不動產固能輕易確定，但該不動產之私法權源歸屬，無法立即得知，如課予徵收主管機關調查實質權利人之義務，勢必有礙於徵收行政之效率，加以絕大部分土地均已完成測量登記，且不動產物權之移轉又採登記生效原則，故對徵收土地所有權人之認定採形式外觀原則，以土地登記簿之記載為準，乃屬最有效率之作業方式。現行實證法即採此等原則來認定徵收處分之相對人（土地徵收條例第24條及土地法第228條參照），此項法理在徵收前置作業程序中亦有適用之餘地，故徵收前置作業之通知對象及送達地址，亦應以土地登記簿記載之資料為準，徵收主管機關無依職權調查被徵收不動產之實質所有權人與該實質所有權人實際住所之義務。查系爭土地登記簿上之登記權利人林鈿郎，早於84年9月18日死亡，但因為上訴人等繼承人未辦理繼承登記，故參加人以林鈿郎為協議價購程序之相對人，而按土地登記簿記載之地址為通知，自屬合法。而對死亡之人為送達，自難由其本人收受，行政程序法中有關送達相關規定在此均無從適用；加以本件被徵收之土地多達283筆，其相對人數極多，價購程序非常複雜，此時基於行政效率之維護，解釋上應認上開召開協議價購會議之通知只要寄達土地登記簿所載所有權人林鈿郎之處所，由其生前同居之家人收受，此等通知程序即可認已合法踐行。另外送達參與協議價購之通知，其目的無非是要讓受通知者能參與價購協商過程而已，若同一應受送達人受多次通知，只要其中有1次通知合法送達，該受送達人即處於「可參與協議價購程序」之狀況，至於其他通知是否合法，已對協議價購程序之合法性不生影響。經查對系爭土地所有權人之通知送達情形為：關於如原判決附表編號2至5所示之4筆土地，參加人依土地登記簿上所載所有權人之林鈿郎地址「新竹市○○里○○路○段267號」以雙掛號郵件為送達，由林鈿郎之孫林世強於91年4月24日收受該通知書；關於如附表編號1所示之1筆土地，參加人則依土地記簿上所載之林鈿郎舊地址「新竹市康榔里242號」以雙掛號郵件為送達，但因林鈿郎生前早已不住該處，亦無親人居住該處，且受送達人姓名誤載為「林細郎」，以致無法送達。參加人乃於91年4月30日作成府工土字第0910031558-1號函及府工土字第0910031558-2號公告，對林鈿郎為公示送達。固然關於附表編號1所示之土地，其通知未經林鈿郎之家人收受，參加人於91年4月30日辦理公示送達，隔日（5月1日）即召開協調會，此時依行政程序法第81條之規定，公示送達尚未發生送達效力，原通知程序自屬違法。但關於其餘4筆土地而言，林世強既為死者林鈿郎之孫（林金進之子），顯屬林鈿郎生前同居之家人，應認已生合法送達之效力。上訴人謂送達不合法，其主張尚未有據。（三）按土地徵收條例第20條第3項關於徵收補償費是否於公告期滿15日內發給完竣之認定，應以：１、需用土地人有無於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關。２、主管機關已通知領款人領款，領款人是否處於隨時可領款之狀態為斷。查本件徵收補償機關即參加人已在徵收公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額備妥，並依法通知林鈿郎之繼承人領取，並無上開「未於徵收公告期滿15日內發價」之情形，上訴人係因其與林鈿郎其他子女就有無繼承權發生爭議，而拒領補償費，並無上開徵收處分失效之情形，上訴人主張系爭土地之徵收處分因補償地價未於法定期間發放而歸於失效，當屬無理由等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人於原審之訴。

四、本院按：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。但有第二十二條第四項之情形者，不在此限。」「需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣 (市)主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力。但有下列各款情形之一者，不在此限：一、於公告期間內因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依第二十二條規定提交地價評議委員會復議者。二、經土地所有權人同意延期繳交有案者。三、應受補償人拒絕受領或不能受領者。四、應受補償人所在地不明者。」土地徵收條例第20條第1項、第3項分別定有明文。由此可知，若無土地徵收條例第20條第3項但書各款所定事由，徵收補償機關若未於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額發給應受補償人，則徵收案失其效力。行政法院於審理請求確認徵收失效事件時，自應對有無於公告期滿後15日內發給補償費，及有無土地徵收條例第20條第3項但書各款所定事由之事實，依調查證據之結果為明確之認定，並記載其認定之理由於判決書中，始為適法。經查：（一）上訴人之父林鈿郎（84年9月18日死亡）原有未辦繼承登記之系爭土地，於76年8月3日經納入都市計畫中，編定分區使用種類為道路用地，屬於新竹市新竹漁港特定區○○○號道路改善工程（天府路）用地範圍內之土地，於主要計畫發布之前，已依法舉辦公開展覽。嗣參加人為取得前開工程用地以興辦前開工程，乃通知各所有權人於91年5月1日召開用地取得協議說明會，依不同土地登記簿所載林鈿郎地址，分別向「新竹市○○里○○路○段267號」「新竹市康榔里242號」寄送通知，前者由林鈿郎之孫林世強於91年4月24日收受；後者則因林鈿郎早已不住該處，亦無親人居住該處，加以收受通知人姓名誤載，致無法送達，參加人即於91年4月30日對林鈿郎為公示送達。於91年5月1日之協調會，參加人未與全體土地所有權人達成價購之協議，乃申請徵收系爭土地，經被上訴人以91年6月26日台內地字第0910066301號函核准徵收，參加人即以91年8月5日公告徵收（公告期間自91年8月7日起至91年9月6日止），並以91年9月9日府地用字第0910069289號函通知權利人於91年9月17日至20日領取補償費，上訴人拒絕領取等情，為原審認定之事實。（二）原審基於前開事實認定，因而謂本件徵收補償機關即參加人已在徵收公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額備妥，並依法通知林鈿郎之繼承人領取，並無未於徵收公告期滿15日內發價之情形。惟上訴人則爭執參加人並未對系爭土地所有權人為發放補償費之通知。觀之原判決理由欄，並未記載本件上訴人已領取本件徵收補償費，而係謂本件上訴人拒領補償費，則應認原審並未有參加人已於徵收公告期滿15日將補償費發放完竣之事實認定；另原審認本件上訴人係拒領補償費，其詳情究竟如何，是否與土地徵收條例第20條第3項但書各款所定事由相符，則未為認定。又原判決記載原審認定參加人已依法通知林鈿郎之繼承人領取徵收補償款額一事，惟就原審為此事實認定所依憑之證據為何，則未為記載。是原審所為事實認定尚欠明確，判決理由亦欠完備。上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，非無理由；又本件事實既有待查明認定，自應由本院將本件發回原審法院。

據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

第五庭審判長法 官　鄭　淑　貞

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異