最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第02017號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第02017號

上訴人

乙○○

上訴人

丙○○

共同訴訟代理人

甲○○

被上訴人

交通部臺灣區○道○○○路局

代表人

李泰明

上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國93年11月3日臺北高等行政法院92年度訴字第3861號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人以其與他人共有坐落臺北市○○區○○段1小段27之16地號（重測前為河合段190之2地號）土地被闢為中山高速公路使用，尚未經徵收補償為由，於民國87年11月起陸續向被上訴人陳請徵購補償其土地。被上訴人以88年9月2日路88字第18496號函及89年1月4日路88字第26336號函就系爭土地產權問題函詢臺北市政府，臺北市政府以91年11月15日府工養字第09119384500號函復被上訴人，略以該土地現行都市計畫使用分區○○○○路用地，請被上訴人本於現行用地主管機關立場卓處；臺北市政府地政處亦以91年12月25日北市地四字第09133161400號函將上情函復上訴人在案。被上訴人嗣於92年3月26日以路字第0920007042號函覆上訴人，謂臺北市政府前就系爭土地所為徵收合乎規定等語，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。主張：（一）高速公路事業由被上訴人主政，依都市計畫法第48條之規定，就其用地之取得，責無旁貸；又依同法規定，對於非必要之公共設施用地，需經變更使用之程序，始可予以排除，系爭土地既未經都市計畫程序變更為道路用地，且現已供高速公路使用，自應儘速辦理價購，被上訴人應作為而不作為，已嚴重損害上訴人權益。（二）系爭土地與相關土地同為中山高速公路使用者，計有重測合併前大龍峒段628之1地號、河合段217之3、217之4、198之3、190之1及190之2地號等6筆土地，於地籍圖重測時，與公有土地合併編為大同區○○段○○段27地號，而為公私共有型態，嗣因上訴人一再陳情求為徵購補償，始於90年撤銷重測合併，私有部分重新編列為27之12、27之13、27之14、27之15、27之16及27之26地號等6筆土地，其中27之12、27之13及27之26地號土地至90年9月24日始辦理徵收手續，登記為國有，27之15地號土地則經移轉登記為國有；就上訴人所有27之14地號土地與系爭土地，被上訴人則以業經臺北市政府於44年間辦理延平橋連絡道路及重慶北路3段連接延平橋一段道路用地取得時報請徵收，並經臺灣省政府核准徵收在案，拒不辦理徵購補償。而被上訴人所稱已於44年間辦竣徵收一節，無法提出證據，僅係空言。又系爭土地與27之14地號土地於重測前為大同區○○段190之1及198之3地號土地，於45年2月21日始自190地號及198地號土地分出，其中198之3地號土地原所有權人之產權更係於54年8月31日始辦竣移轉登記；190地號土地迨至62年2月20日始辦竣徵收，198地號土地則於62年4月4日始辦竣徵收，均供高速公路使用；至於27之14地號及27之16地號於44年時尚不存在，且部分所有權人尚未取得所有權，而母地號則至62年始由需用土地人取得，何來其子地號土地即系爭27之14、27之16地號土地已於44年間徵收之理。（三）依據臺北市政府都市發展局90年7月31日北市都二字第9021886600號函，系爭土地於45年5月公告為屬工業區，嗣於62年1月5日始公告變更為公共設施用地（高速公路用地）。系爭土地於45年間既非屬公共設施用地，且無主要計劃，依有關法律規定應不得為土地徵收之標的，因被上訴人始終無法提供可資證明已完成徵收之文件，上訴人乃向臺北市政府地政處陳請查明。嗣經該處於88年7月12日北市地四字第8821924200號函表示，已查明其土地登記簿並無徵收註記；又據臺北市政府91年11月15日府工養字第09119384500號函說明2之意旨，系爭土地查無相關補償發放完竣資料，應推定為尚未完成徵收，臺北市政府地政處爰以91年12月25日北市地四字第09133161400號函及92年1月9日北市地四字第09133542000號函請被上訴人本於現行用地主管機關立場卓處。詎被上訴人不顧上訴人之權益，亦無視土地徵收主管機關之意見，仍以系爭土地作為延平北路使用，並由臺北市政府養護管理，且系爭土地徵收是否失其效力尚有爭議，有關徵收補償事宜仍移請臺北市政府處理。經上訴人一再陳情，被上訴人於92年3月26日以路字第0920007042號函不允上訴人所請，即係對系爭土地拒辦徵收補償之處分，上訴人爰依訴願法第2條規定提起訴願；交通部於92年7月1日為訴願不受理之決定，其理由無非將被上訴人92年3月26日路字第0920007042號函所示拒不辦理徵收補償為不作為之行政處分，誤為非行政處分，又謂依土地徵收條例規定，土地徵收之主管機關，在中央為內政部、在直轄市為直轄市政府，被上訴人非徵收之主管機關，對該部提起訴願為不合法等語，此顯已違反土地法第224條、土地徵收條例第10條第1項、都市計畫法第48條應由系爭土地使用人之被上訴人申辦徵收補償手續之規定。（四）土地徵收為嚴重影響人民權益之要式行為，如不符合徵收程序之規定，其徵收無效，何況被上訴人無法提出系爭土地已於44年間徵收之證據。另被上訴人之代理人所提出只要有辦理徵收雖未發補償費亦不受影響之抗辯，亦不能成立；再者，土地所有權有對世排他性之效力，其效力上至天空下至地心，被上訴人之高架高速公路建在系爭土地之上，有損上訴人之權益，被上訴人自應為徵收補償。（五）就系爭土地，上訴人乙○○、丙○○各有應有部分212443/0000000，系爭土地已由被上訴人蓋建高速公路使用多年，上訴人已不能為原來之使用，依據使用者付費之法則與憲法第15條、司法院釋字第400號、第440號解釋及土地法第216條、都市計畫法第48條規定、本院58年判字第170號判例意旨，上訴人自可請求補償地價，上訴人若請求補償地價，則應先請求徵收等語，為此求為撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人就上訴人於系爭土地之應有部分向內政部申請核准徵收，暨命被上訴人給付上訴人新臺幣（以下同）356,915元。

二、被上訴人則以：（一）臺北市政府於44年辦理本件土地徵收時，系爭土地屬於工業區，依當時都市計畫法規定，並無不得妨礙當地都市計畫之規定，是以原徵收應屬合乎規定。另本件土地前經臺北市政府於44年間辦理「重慶北路3段連接延平橋一段道路」工程奉准徵收，依徵收清冊所載，鄰近土地均已辦竣徵收，被上訴人實無上訴人所稱應作為而不作為之情。（二）本件27之14、27之16地號土地，於中山高速公路開闢前即作臺北市○○○路使用，中山高速公路行經臺北市○○區路段用地於61年間申辦都市計畫變更，係以路權線為範圍，因當時並無變更「道路用地」為「道路用地兼供高速公路使用」之案例，致均變更為高速公路用地；且被上訴人於62年間辦理中山高速公路臺北市○○○路交流道工程時，於行經延平北路路段，除設置橋涵以跨越橋方式跨越延平北路外，僅對因施工而損壞之延平北路路面部分進行修復，完工後並將延平北路路段移交臺北市政府養護管理；另被上訴人辦理中山高速公路汐止至五股段高架拓寬工程時，與延平北路相交處係以橋樑方式跨越，均未改變延平北路原位置及使用。（三）依同為臺北市○○○路用地之重測前河合段189之1、199之3地號土地之土地登記簿所載，前開土地均由臺北市政府於44年間徵收取得；另內政部中部辦公室掌管之土地徵收資料顯示，本件土地前經臺北市政府於44年間為辦理「重慶北路3段連接延平橋一段道路」工程時，以44年7月29日（44）北市地權字第23834號函報請徵收，經臺灣省政府以44年9月22日（44）府民地丁字第3760號令核准徵收，並經行政院44年10月15日台44內6016號令准予備查在案。（四）臺北市政府以91年11月15日府工養字第09119384500號函表示，本件土地因查無相關補償費已發放完竣資料，依本院86年度第602號判決意旨，應推定尚未完成徵收效力。實則本件有無本院86年度判字第602號判決所示「需用土地人已於期限內繳交發給，而係因故致土地所有人未能受領」情形，實有爭議（因同為該徵收案用地之重測前河合段189之1、199之3地號土地，均係由臺北市政府於44年間徵收取得。）此外，本件土地徵收是否失其效力，允應請臺北市政府查明，報請內政部審議。（五）按提起訴願及行政訴訟，以有行政處分之存在為前提要件；另徵收土地係由中央主管機關即內政部核准之，而核准徵收後涉及之補償問題，其處分機關應為直轄市或縣（市）政府（本院92年度判字第24號判決參照）。被上訴人既非有權核定徵收土地之主管機關，亦非辦理徵收補償程序之機關，所為之函復自無從發生具體之法律效果，即難認定被上訴人92年3月26日路字第0920007042號函為行政處分等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）請求撤銷原處分及訴願決定部分：1、被上訴人之答覆非屬行政處分：按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，而所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施應對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第4條第1項及訴願法第3條第1項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，本院44年判字第18號判例可資參照。又行政機關就非其主管事務所為之函復，因不生准駁之法律效果，亦難謂為行政處分，人民亦不得對之提起行政爭訟（本院90年度裁字第747號裁定參照）。上訴人認為被上訴人應就其所有系爭土地辦理徵收補償，乃於87年11月起陸續向被上訴人陳請徵購其就系爭土地之應有部分並予補償，經被上訴人就系爭土地產權問題函詢臺北市政府，經復以系爭土地現行都市計畫使用分區○○○○路用地，被上訴人應本於現行用地主管機關立場卓處；被上訴人嗣即以92年3月26日路字第0920007042號函（即上訴人所指之原處分）復上訴人，略以臺北市政府44年間徵收本案土地時為工業區，依當時都市計畫法規定，並無「不得妨礙當地都市計畫」之規定，是以原徵收應屬合乎規定等語，拒絕上訴人徵收補償之請求。另依土地法第222條、第223條、土地徵收條例第2條及行為時土地法第236條規定，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，而補償機關為臺北市政府，而上訴人僅係需用土地人之法律地位而已。次按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之兩面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。從而，被上訴人既非核准徵收之主管機關，則其所為上開函復，純係居於需用土地人（上級機關）之法律地位，針對上訴人之請求所為經辦事件之事實敘述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，揆諸首揭規定及意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。２、被上訴人亦非本件行政訴訟適格之當事人：縱認被上訴人所為上開函復之性質，係屬行政處分，然依土地徵收條例第1條、第2條、第14條、第19條等規定，本件徵收核准機關為內政部，被上訴人為需用土地人。則上訴人於徵收處分作成前，逕以需用土地人為被告，對之提起本件行政訴訟，被上訴人適格自有欠缺。（二）上訴人請求判令被上訴人對於上訴人乙○○、丙○○於系爭土地之應有部分應辦理徵收手續報請內政部核准部分：上訴人此部分之請求，業經上訴人陳明係依行政訴訟法第5條規定，提起課以義務訴訟，有原審93年10月20日言詞辯論筆錄可稽。按依行政訴訟法第5條第2項規定，請求該機關應對上訴人為行政處分或應為特定內容之行政處分，本件上訴人請求判令被上訴人對於上訴人乙○○、丙○○所有於系爭土地應有部分「辦理徵收手續報請內政部核准」，並非請求被上訴人對上訴人為行政處分，且與上訴人申請及訴願時，陸續向被上訴人陳請徵購補償其土地應有部分之請求不同，是以上訴人就「被上訴人應辦理徵收手續報請內政部核准」一節，並未經訴願程序，其逕行以訴訟主張，程序上亦有未合。再者，按提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依法申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（本院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權；至於司法院釋字第400號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若僅在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂明期限籌措財源逐步辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之措施，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎，則上訴人依行政訴訟法第5條提起本件課予義務訴訟，亦屬於法無據。（三）上訴人請求判決被上訴人應給付補償費各356,915元再加4成與上訴人乙○○、丙○○部分：按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言，此觀土地徵收條例第11、13、14、17、18、19、20、22條之規定自明。本件系爭土地既未經徵收，上訴人請求被上訴人辦理系爭土地之徵收補償，於法未合等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。

四、本院按：「依都市計畫法指定之公共設施保留地，得依法予以徵收，惟土地所有人如請求補償地價，應先請求徵收。原告於徵收前，繼續為原來之使用，自不得對於尚未依法徵收之道路預定地，逕行請求補償地價。」本院已作成58年判字第170號判例。觀之該判例全文，該件行政訴訟提起之緣由，乃原告所有之土地經依都市計畫編為預定道路用地，經被告（需用土地人）在道路兩旁施築下水道，原告爰請求給付補償地價，遭被告否准。本院為原告敗訴之判決所持之理由，則為「在指定為道路用地後相當期間之內，縱令未即予徵收補償，尚不能謂全無正當理由，原告除得依都市計畫法第四十七條之規定，主張於徵收前，繼續為原來之使用外，不得對於尚未依法徵收之道路預定地，逕行請求補償地價。」是該事件兩造之爭執為土地所有權人有無請求給付補償地價之權，而無關乎土地所有權人有無請求徵收土地之權。本院前開判例意旨所述「土地所有人如請求補償地價，應先請求徵收」等語，無非欲指明土地未經徵收，土地所有權人即無請求給付補償地價之權之法律見解，非謂土地所有權人有請求徵收土地之權。次按：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」都市計畫法第48條定有明文。此係規範公用事業機構就公共設施保留地供公用事業設施之用者之取得義務，非謂該土地所有權人對該公用事業機構有請求徵收土地之權。經查：（一）本件原判決以前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。（二）上訴人提起上訴雖主張：１、原判決以被上訴人92年3月26日路字第0920007042號函之性質，僅為單純事實敘述或理由說明，非屬行政處分；又被上訴人並非徵收之主管機關為由，駁回上訴人之訴，忽略事業用地徵收之發動者為事業用地主管機關，而非直轄市政府，且已違背都市計畫法第48條及本院58年判字第170號判例意旨，是原判決顯屬違誤。

２、系爭土地鄰近土地均於90年間即辦竣徵收，獨遺漏系爭土地，顯然違背司法院釋字第400號解釋所闡釋之平等原則，原判決未深究被上訴人不辦理價購所持理由之合法性，逕引過時之本院24年判字第18號判例為據，顯失之草率等語。

（三）惟查：１、揆之前開有關對本院58年判字第170號判例及都市計畫法第48條規定之說明，原審所持法律見解，與該判例、法律規定並無違背。２、原判決就司法院釋字第400號解釋之適用，業已說明綦詳，可知不論系爭土地鄰近土地均已辦竣徵收，系爭土地未為徵收是否有違平等原則，均無從導出上訴人有請求被上訴人向內政部申請徵收土地之權。（四）綜上所述，本件上訴人所述並不足取，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

第五庭審判長法 官　黃 合 文

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異