最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第00436號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第00436號

上訴人

乙○○

上訴人

丁○○

上訴人

戊○○

上訴人

丙○○

共同訴訟代理人

張訓嘉律師

共同訴訟代理人

魏妁瑩律師

被上訴人

臺北市政府

代表人

甲○○

上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國93年7月7日臺北高等行政法院91年度訴字第5346號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人在原審起訴主張：上訴人共有坐落臺北市○○區○○段二小段432之1地號土地（下稱系爭土地），係臺北市8公尺都市○○道路用地，原為依指定建築線而退縮建築者。上訴人於辦理90年度信義吳興街156巷7弄至220巷11弄道路拓寬工程時，以系爭土地為既成道路不予徵收，逕為分割出一地號。上訴人於91年4月間向被上訴人請求向內政部申請徵收或以他法補償，依建築法第52條或憲法第15條及特別犧牲損失補償法理，被上訴人應依法定程序辦理徵收或為損失補償，不料被上訴人竟以91年5月15日府工養字第09108494300號函復拒絕，顯然違法。訴願決定未予糾正，亦屬違法等語，求為撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人就系爭土地依法定程序辦理徵收，或補償上訴人每人各新台幣104萬0,600元之判決。

二、被上訴人則以：系爭土地不在被上訴人辦理上開道路拓寬工程需地範圍，雖為都市○○道路用地，現況為已達都市計畫寬度使用之既成道路，惟限於經費，尚無從辦理徵收補償，且上訴人並無請求徵收系爭土地之公法上請求權，亦無請求補償之法律依據等語，作為抗辯。

三、原審以：

（一）上訴人所有系爭土地位於臺北市8公尺都市○○道路用地上，係被上訴人所屬工務局新建工程處辦理90年度信義吳興街156巷7弄至220巷11弄道路拓寬工程徵收同小段432之3地號土地逕為分割出之賸餘土地。上訴人於91年4月25日向被上訴人申請徵收或以他法補償。被上訴人以91年5月15日府工養字第09108494300號函復：「．．．二、查主旨所述地號土地現場為已達都市計畫寬度使用之道路土地，本市已達都市計畫寬度而產權仍為私有之道路土地，無法取得主要肇因於所需財源龐大，非地方財力所能負擔，茲鑑於既成道路之補償係屬全國性之問題，宜有一致性之處理方式，本府俟中央統一訂定補償辦法，再循辦理。．．．。」

（二）關於土地徵收，需用土地人函請徵收主管機關予以徵收之行為，係屬行政機關間內部行為，為事實行為。而人民申請行政機關作成事實行為者，行政機關拒絕之答復亦屬事實行為而非行政處分。本件被上訴人非徵收之主管機關（徵收主管機關為內政部），則其以91年5月15日府工養字第09108494300號函，就上訴人請求報請徵收主管機關內政部徵收系爭土地一事予以拒絕，純係居於需用土地人之法律地位，針對上訴人請求為事實行為所為事實陳述或理由說明，並不因而發生徵收與否之法律效果，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。上訴人對之提起撤銷訴訟，於法未合。

（三）土地徵收基於公益需要，由國家依法令所定程序為之，僅國家為徵收權之主體，一般人民並無土地徵收之請求權。土地所有權人向需用土地人申請徵收土地，核其性質，純係促請該需用土地人發動徵收申請權而已。上訴人既無請求徵收系爭土地之公法上權利，而被上訴人亦非徵收權之主體或法定之核准徵收機關，則上訴人起訴請求被上訴人向內政部申請徵收系爭土地，顯無理由。

（四）系爭土地係屬建築退讓土地，惟建築法第52條規定：「依第49條、第50條退讓之土地，由直轄市、縣（市）（局）政府依法徵收。其地價補償，依都市計畫法規定辦理」，明定由直轄市、縣（市）（局）政府依法徵收，並未賦予人民得請求徵收之權利。至上訴人主張被上訴人應依建築法第52條規定依法徵收而怠於執行職務，則屬有義務而不履行，是否發生國家賠償之問題。

（五）憲法第15條規定人民之財產權應予保障，國家機關依法行使公權力，致人民之財產權遭受損失，若逾越社會責任所能忍受之範圍，形成個人特別之犧牲，國家應予合理補償。參酌司法院釋字第400、440號解釋意旨，強調財產權保障是以存續保障為主，仍須依法律之規定為損失補償，上訴人主張在法律無明文規定之情形下，得依憲法第15條請求損失補償，尚非有據。特別犧牲純係損失補償之構成要件，非屬法規，自無從直接導出損失補償請求權，上訴人主張以特別犧牲法裡為據請求損失補償，亦屬誤解。上訴人主張系爭土地遭被上訴人未經徵收擅為舖設柏油路云云，縱令屬實，核屬違法侵害之國家賠償範圍。上訴人請求依系爭土地之公告現值給予損失補償，尚非適法等情，因而判決駁回上訴人之訴。

四、本院經核原判決尚無違誤，進而論斷如下：

（一）按徵收土地應由中央主管機關即內政部核准，觀土地徵收條例第14條、第2條之規定甚明。徵收之核准為行政處分，其程序應由需用土地人先與土地所有權人協議價購或以其他方式取得，不成，實施調查或勘測，擬具徵收計畫書、圖、冊等文件送由核准徵收機關核准（土地徵收條例第11條至第13條）。需用土地人之所為，為核准徵收前徵收過程中之準備行為，性質上為事實行為，與徵收核准為行政處分者不同。土地所有權人請求為該項事實行為，在於最終之核准徵收及補償處分，需用土地機關拒絕其請求，僅係不為該事實行為之觀念通知，不生關於徵收及補償處分之法律上效果，並非行政處分。

（二）查上訴人請求被上訴人以需用土地人之地位，申請核准徵收機關內政部徵收系爭土地，遭被上訴人予以拒絕，為原判決確定之事實。原判決進而認為被上訴人之拒絕非行政處分，參照上述說明，並無違誤。上訴意旨執詞被上訴人之拒絕對上訴人發生法律上效果，指原判決認為非行政處分，有適用法令不當之違法云云，並不可採。

（三）按都市○○○設○道路用地，乃為都市計畫之整體發展，視實際需要所規劃而設置。私有土地經依都市○○○○○道路用地者，依都市計畫法第48條規定，由政府以徵收、區段徵收或市地重劃方式取得。都市○○○○○道路用地尚未開闢者，在兩旁建造建築物應以道路境界線為建築線退讓（建築法第48條第1項、第49條），其退讓之土地，依建築法第52條規定，由政府依法徵收。此種徵收規定，為政府取得都市計畫公共設施保留地之規定，土地所有權人不得據此規定，請求徵收其土地。又其規範目的，兼有保護人民之財產權者，在於維護其所有權，免受不依法所為之徵收，土地所有權人尚無從基於其規範目的，主張有請求徵收之權利。

（四）系爭土地係都市○○道路用地，經依指定建築線建築而退讓者，為原判決確定之事實。原判決認為上訴人不得依建築法第52條規定及司法院釋字第469號解釋闡釋之保護規範理論請求徵收系爭土地，參考上開說明，並無不合。上訴意旨猶謂基於保護規範理論，依據建築法第52條之規定，有請求徵收系爭土地之權利，指原判決適用法令錯誤，亦不可採。

（五）司法院釋字第400號解釋：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。．．．若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」所稱與平等原則相違，須係私有土地已成為具有公用地役關係之既成道路，且該道路範圍內之其他私有土地均辦理徵收，獨不徵收該既成道路之情形，始足當之。本件上訴人主張系爭土地不屬具有公用地役關係之既成道路，且系爭土地不在被上訴人辦理上開道路拓寬工程範圍，原判決認為上訴人不能據該解釋，主張有請求徵收系爭土地之權利，亦無不合，難認為理由不備。至於釋字第440號解釋，係對於台北市市區道路管理規則規定使用既成道路或都市○○道路用地埋設地下物，得不徵收其用地之情形而為，謂「主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利」。本件情形並不相同，亦難據以認為上訴人有請求徵收系爭土地之權利。

（六）上訴人無從請求徵收系爭土地，已如前述，即無從基於徵收關係而請求給予徵收補償。其主張得依他法—憲法第15條及特別犧牲法理請求損失補償，業經原判決指駁不採。經核原判決引據司法院釋字第400、440號解釋，認為憲法第15條在於保障財產權之存續狀態，免於遭受侵害，非可作為請求損失補償之依據，亦無違誤。上訴意旨主張憲法第15條得用以直接對抗國家權利之侵害，與原判決所認在於保障財產權之存續狀態，免於遭受侵害相當，與作為請求損失補償之依據則屬有間。又上引司法院解釋，以特別犧牲說明既成道路應予徵收給予合理補償之論據，尚不得據以認為應予徵收給予補償以外，單純基於特別犧牲之法理，得請求損失補償。上訴意旨指原判決不採其主張得以他法請求損失補償，為適用法令不當，理由不備，並非可採。從而上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

第五庭審判長法 官　蔡　進　田

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異