最高行政法院(含改制前行政法院)96年度裁字第02826號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度裁字第02826號

抗告人

財團法人私立青雲老人安養中心

代表人

甲○○

相對人

臺北縣政府

代表人

乙○○

上列抗告人因與相對人臺北縣政府間老人福利法事件，對於中華民國96年1月31日臺北高等行政法院95年度訴字第2552號裁定提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、本件抗告意旨略謂：1.臺北縣政府民國（下同）94年12月26日北府社老字第0940815809號函（下稱系爭函文）既已要求抗告人「請依修正後之老人福利機構設立標準辦理」，屬直接對抗告人產生拘束力，應已符合訴願法第3條第1項行政處分之要件。果若該函，對抗告人不生拘束，僅屬告知性質，惟該函稱「請依……」一詞，亦不免發生行政處分之效果。原裁定認系爭函文僅屬行政指導，為何系爭函文記載「請依現行...標準辦理」，而不基於溯及既往原則，函示「可」依「現行標準辦理」或依原規定實行亦可，豈不矛盾。2.按行政機關行使行政行為時應依行政程序法為之，為該法第3條所明文，並應依第7、8、9、10條為之，又依中央法規標準法第18條規定「但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」。基於法令不溯及既往及信賴保護原則，政府應依法保護人民，事後政策之改變不得剝奪人民權益。原裁定不查明本件不得溯及既往，已侵害抗告人權益應屬違法。3.相對人82年之核准設立收容人數500人，屬地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，茲依修正老人福利機構設立標準，收容人數減為300人，相對人根據該新標準，命抗告人遵辦，自係屬行政處分等語。

三、本院查：按提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，始得向高等行政法院提起。而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明、就法令所為之釋示及行政指導，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分。系爭函文載：「主旨：有關86年以前同意設立老人安養機構或養護機構最高收容老人人數之規定，請依『老人福利機構設立標準』第8條及第12條規定辦理。…說明二…有關收容老人人數之規模規定，請依內政部94年11月21日內授中社字第0940713937號函及87年修正後『老人福利機構設立標準』第8條及第12條規定辦理。」核其內容係告知抗告人法令規定，促抗告人依規定辦理。系爭函文未對抗告人設定新的法律義務，其性質屬行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，所為之輔導、勸告及建議之行政指導（行政程序法第165條規定參照），並非行政處分。抗告人如未依照系爭函文所稱之法令規定辦理，是否應受裁罰，仍應視是否確有違反系爭函文所稱之法令規定(此際司法可審查該法令規定是否適用於抗告人)。如抗告人應受裁罰，此一處罰之事由係違反系爭函文所稱之法令規定，而非拒絕系爭函文之指導所致。是原裁定認抗告人係對非行政處分之系爭函文提起撤銷訴訟，屬不備起訴要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定駁回，並無違誤。抗告人抗告難認有理由，應予駁回。又老人福利機構設立標準於96年7月30日修正，其第7條規定：「各級政府設立及辦理財團法人登記之長期照顧機構或安養機構，其設立規模為收容老人50人以上、200人以下為限。但中華民國96年2月1日以前已許可立案營運者，不在此限。」與修正前第8條及第12條(即本案爭議規定)不同，併此指明。

四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

第五庭審判長法 官　林　茂　權

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異