最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01094號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第01094號

上訴人

臺北市政府

代表人

甲○○

訴訟代理人

李念祖 律師

訴訟代理人

劉昌坪 律師

訴訟代理人

黃翰威 律師

被上訴人

勞工保險局

代表人

乙○○

上列當事人間因勞保事件，上訴人對於中華民國95年12月28日臺北高等行政法院94年度訴字第3789號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件被上訴人以上訴人依法應負擔民國（下同）93年6月份各類被保險人勞工保險費暨就業保險費補助款，共計新台幣（下同）3億6,359萬6,837元，乃於94年7月28日保承新字第09460370500號、第09460371010號、第09460370680號、第09460370620號、第09460370520號函（下稱系爭處分）請上訴人依規定撥付。上訴人不服，遂循序提起本件行政訴訟。

二、本件上訴人在原審起訴意旨略以：上訴人依憲法第109條第1項第1款、第11款暨第110條第1項第1款、第10款、司法院大

勞保補助款，其補助對象（即被保險人範圍）應限於設籍、居住於上訴人行政轄區內之特定勞工，系爭處分則以投保單位營業登記所在地為計算基礎，使上訴人負擔「非」行政轄區內居民之勞保補助款，並無法律之依據，且明顯違背司法院釋字第550號解釋之意旨，應予撤銷。又系爭處分擴大上訴人應負擔之勞保補助款範圍，造成上訴人財政沈重負擔，甚而排擠上訴人其他重大民生建設支出，侵害上訴人受憲法保障之財政自主權核心領域。另參照黃錦堂、陳愛娥、曾巨威、劉宗德、黃耀輝等多位學者於與本件性質相同之健保補助款案中所表示之意見，亦均認為應以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為計算基準，系爭處分所採取之計算基準，不但在德、日立法例之比較法上無例可循，更明顯牴觸司法院大法官釋字第550號解釋意旨，違反法律保留原則，侵害上訴人財政自主權之核心領域。復基於民意政治之原則，上訴人一切施政作為（包括預算使用之項目、優先順序等）均應回應轄區居民之需求。又基於責任政治之原理，上訴人並應就該等施政行為負擔政治上之責任。準此，倘被上訴人強令上訴人依據本件處分擔負照顧「其他」地方自治團體轄區內居民之責任，超額負擔勞保補助費用，則不但使中央政府與上訴人間之政治責任，舉凡有關因財政排擠效應所致之社會福利支出、公共建設支出消減或刪除，究應由作成本件處分之被上訴人負責或其所屬之中央政府負責，抑或由上訴人負責，不易釐清外，上訴人與其他地方自治團體間之責任，例如其他地方自治團體因為勞保補助負擔減輕，得以運用所餘之財源或多獲得之補助，推展其他建設，是否應歸功於上訴人，抑或上訴人因超額支出勞保補助款，導致財政排擠效應需縮減、刪除社會福利支出、公共建設支出，是否應由其他地方自治團體負責，其又如何負責，均將混淆不明。是系爭處分亦違反民意政治及責任政治之憲法基本原則。另上訴人針對本院95年度判字第1839號確定判決，現正擬提起再審之訴或聲請司法院大法官解釋，是本件尚不得援引上開判決作為不利於上訴人之論據。故系爭處分及訴願決定均應予以撤銷等語。

三、被上訴人則以：本件兩造間前有與本件爭點相同之勞保費補助款事件，業經臺北高等行政法院93年度訴字第888號判決、本院95年度判字第1839號判決，將上訴人之訴駁回確定。又司法院釋字第550號解釋係上訴人針對有關健保費補助款有違憲爭議而聲請，與勞保費補助款無關，故司法院釋字第550號解釋，於本件應無適用餘地。退步言，縱令本件得援引釋字第550號解釋，惟該號解釋對於上訴人所主張應以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為計算基準之見解，並未予肯認。故上訴人以釋字第550號解釋為據，主張其應負擔之勞保費補助款僅限於伊行政轄區內之居民云云，實與司法院釋字第550號解釋之闡釋內容未合。另參照蔡茂寅、郭明政、廖元豪、賴浩敏等多位學者專家於與本件性質相同之健保補助款案中所表示之意見，則認為與地方自治團體有密切生活關係之「居民」，不應僅以「設籍與否」加以界定，依勞保制度之本旨，以投保單位所在地作為計算基準，始為正當。又被上訴人係依據憲法第155條規定之法定義務，依勞工保險條例之制度規劃，以投保單位為計算基礎，由各級政府比例負擔勞工保險保險費補助款，合於憲法要求中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，無違憲、違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權。至上訴人或以本院94年度判字第1546號判決，主張其與訴外人中央健康保險局全民健保保險費補助款事件，渠業獲勝訴判決，進而於本件併為主張云云。惟上開爭議係全民健康保險費補助款事件，與本件勞工保險補助款二者性質並不相同，何況該件中央健康保險局業已向本院提出再審之訴，自難逕援為本件判斷之依據等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按「年滿15歲以上，60歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人：一、受僱於僱用勞工5人以上之公、民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、林場、茶場之產業勞工及交通、公用事業之員工。二、受僱於僱用5人以上公司、行號之員工。三、受僱於僱用5人以上之新聞、文化、公益及合作事業之員工。四、依法不得參加公務人員保險或私立學校教職員保險之政府機關及公、私立學校之員工。五、受僱從事漁業生產之勞動者。六、在政府登記有案之職業訓練機構接受訓練者。七、無一定雇主或自營作業而參加職業工會者。八、無一定雇主或自營作業而參加漁會之甲類會員。」、「左列人員得準用本條例之規定，參加勞工保險：一、受僱於第6條第1項各款規定各業以外之員工。二、受僱於僱用未滿5人之第6條第1項第1款至第3款規定各業之員工。三、實際從事勞動之雇主。四、參加海員總工會或船長公會為會員之外僱船員。」、「被保險人參加保險，年資合計滿15年，被裁減資遣而自願繼續參加勞工保險者，由原投保單位為其辦理參加普通事故保險，至符合請領老年給付之日止。」、「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：一、第6條第1項第1款至第6款及第8條第1項第1款至第3款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔20%，投保單位負擔70%，其餘10%，在省，由中央政府全額補助，在直轄市，由中央政府補助5%，直轄市政府補助5%；職業災害保險費全部由投保單位負擔。

二、第6條第1項第7款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔60%，其餘40%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。三、第6條第1項第8款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔20%，其餘80%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。四、第8條第1項第4款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔80%，其餘20%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。五、第9條之1規定之被保險人，其保險費由被保險人負擔80%，其餘20%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。」勞工保險條例第6條第1項、第8條第1項、第9條之1及第15條分別定有明文。次按「中央及直轄市政府依本條例第15條規定，應補助之保險費，由保險人按月開具保險費繳款單，於次月底前送請中央及直轄市政府依規定撥付。前項政府應補助之保險費，經保險人查明有差額時，應於核計下次保險費時一併結算。」同條例施行細則第43條亦有明文。又就業保險法第5條、第40條分別規定：「年滿15歲以上，60歲以下，受僱之本國籍勞工，應以其雇主或所屬機構為投保單位，參加本保險為被保險人。但下列人員不得參加本保險：一、依法應參加公教人員保險或軍人保險者。二、已領取勞工保險老年給付或公教人員保險養老給付者。三、受僱於依法免辦登記且無核定課稅或依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主或機構者。受僱於2個以上雇主者，得擇一參加本保險。」、「本保險．．．保險費負擔、保險費繳納．．．，除本法另有規定外，準用勞工保險條例及其相關規定辦理。」（二）由勞工保險條例第6條第1項、第8條第1項、第9條之1及就業保險法第5條所為被保險人之分類，足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞工保險條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，而由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。因此，被上訴人以投保單位所在地在台北市之勞工為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔系爭保險費補助款，於法洵屬有據。（三）至上訴人訴稱由其負擔之系爭保險費補助款，應以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」，惟查：1.按憲法第155條所稱國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔，本件系爭處分由地方自治團體補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助自符合憲法規定意旨。又按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。所謂人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務，對於地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（勞工保險）部分保險費之社會福利政策之執行。尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位依法分擔保險費。再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分之合法審查時，除非該行政處分有逾越職權或濫用權力情形，否則基於憲政體制之權力分立原則，行政法院尚不得任意否定權責機關選擇決定的妥適性（本院95年度判字第1839號判決參照）。從而，就勞工保險補助款之計算基礎，學者間或有不同看法，但僅為各種利害折衷之取捨衡量，行政法院亦不得因學說間之不同看法，逕認權責機關之處分係屬違法。2.參諸上訴人於司法院釋字第550號解釋所提出之釋憲聲請書可知，釋字第550號解釋係就上訴人所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關款目要求直轄市政府補助一定比例之保險費，是否牴觸憲法相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」等事項作成之解釋，並不及於「勞工保險」保險費補助款或上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點。縱以全民健康保險、勞工保險同屬社會保險之性質而論，認釋字第550號解釋於本件勞工保險保險費補助款亦有其參酌餘地。上訴人主張釋字第550號解釋已揭櫫「依憲法規定各地方自治團體有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其行政區域內居民生活之義務，亦得經由全民健康保險之實施，而獲得部分實現」、「而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔（參照地方制度法第18條第3款第1目之規定），難謂地方自治團體對社會安全之基本國策實現無協力義務，因之國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央與地方而言」，進而推論大法官之本意係指由上訴人負擔之系爭勞工保險保險費補助款，應以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」。姑不論釋字第550號解釋尚不及於「勞工保險」保險費補助款或上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點，已如前述，甚且該號解釋亦僅言及「各地方自治團體有．．．照顧其行政區域內『居民』生活之義務」、「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，而未表示各地方自治團體照顧之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」，亦未針對「居民」一詞給予明確定義。更何況，司法院大法官對於「居民」、「居住」等權利義務認定之範疇，並不以「設籍」為唯一之認定基準，此另有司法院釋字第415號解釋、釋字第542號解釋可參，益證上訴人徒以「設籍」為其補助範圍之主張，殊乏依據，更與司法院釋字第550號解釋之闡釋內容未合。3.上訴人援引地方制度法第15條規定：「中華民國國民，設籍在直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）地方自治區域內者，為直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民。」作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，惟地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，自不能依此認定司法院釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。另以地方制度法之條文排列順序而言，先於第15條定義「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之意義，再分別於第16條及第17條規定「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利、義務，在解釋上似乎含有以第15條定義之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」作為後兩條規定之權利義務主體之意涵，然而若細究第16條及第17條之規範內容而言，則「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」必須設籍之概念，與上揭權義規定間似又無必然之對應關係可言，例如同法第16條第5款之資訊公開請求權，因其係以一般國民為對象（行政程序法第44條參照），自難謂僅以設籍之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」為對象，同法第17條第1款「遵守自治法規之義務」規定，於其他未設籍於該地方自治團體之居民，亦同須加以遵守，因此，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。至上訴人所引內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函，係針對地方制度法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，上訴人自不得以此比附援引，主張其應負擔健保費補助款之對象，僅限於設籍在其行政轄區內之居民。4.上訴人復稱依我國有關社會福利之諸多法規，多係明文規定以戶籍作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎云云。惟立法機關於上訴人所舉之身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會扶助法等，均係明文規定以戶籍作為地方自治團體負擔福利義務之基礎，然於勞工保險條例、就業保險法，並無相同以「設籍」為限之規定，此觀上開勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1、第15條，以及就業保險法第5條、第40條規定至明。而由勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1，及就業保險法第5條所為被保險人之分類，亦足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞工保險條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費，已如前述，則勞工保險、就業保險之加保對象既係以勞工為限，規定勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加勞工保險、就業保險為被保險人，並無以「居民」身分加保之規定，職是，上訴人依勞工保險條例第15條（就業保險法準用）所定之保險費負擔比例，負擔被保險人系爭保險費補助款，不能忽略該不同分類被保險人所依附投保單位之立法目的及體系解釋。因此，被上訴人以投保單位所在地在臺北市者，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，依法應屬適當，核無上訴人所指原處分違反法律保留原則之可言。5.釋字第550號解釋所揭示之「各地方自治團體有．．．照顧其行政區域內『居民』生活之義務」「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，已然表明「生活關係密切」之居民為地方自治團體照顧之對象。所謂「生活關係」，應該從實質、功能的角度來認定，「戶籍」只是認定生活關係的標準之一，而非全部，解釋上，應重視該居民之生活或其於該行政區域內之經濟活動及貢獻等，與該地方自治團體是否較有密切關係，而與是否設有戶籍無涉。社會保險之加入與繳費，尤其勞工之社會保險，其與勞動之連結，遠超過與國籍、戶籍之連結，這也是勞工保險、全民健康保險皆將外籍勞工納入被保險人的重要緣由，甚至是何以本國政府需對外籍勞工補貼部分保費的理由。鑒於此等勞工對於特定地方自治團體經濟活動的貢獻，則該地方自治團體對於其轄區內投保單位的所有勞工（不論其是否設籍）皆有保護義務。從而，被上訴人要求上訴人對其轄區內投保單位的所有勞工負有保險費補助義務，非無理由。6.再者，參照84年2月28日修正公布勞工保險條例第15條規定之立法過程，可知政府應補助之保險費，係從投保單位原應負擔之比例中分出，益證以投保單位為計算基礎，計算上訴人勞保費補助款之正當性。上訴人負擔系爭保險費補助款，合於憲法要求中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲及違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，參諸釋字第550號解釋文及其理由書，可知國家推行勞工保險、就業保險之義務（同屬社會保險性質），係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對勞工保險、就業保險事項負有協力義務，故勞工保險條例第15條（就業保險法準用）有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，並無上訴人所稱侵害其財政自主核心領域之情事。至統籌分配稅款分配比例之調整，乃國家基於財經政策，透過立法程序所形成之結果，上訴人即令對此分配比例有所意見，亦非本案應予審究之範圍。7.至上訴人從比較法上，主張被上訴人以投保單位所在地計算上訴人應負擔健保費補助款不具合法性之意見，因各國國情不同，立法殊異，他國立法例或可作為將來修法之參考，惟其終究非我國法律，自不能拘束法院。是原處分、訴願決定於法並無不合，上訴人之訴為無理由，應予駁回等由。資為其判決之論據。

五、本院按：㈠「年滿15歲以上，60歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人：一、受僱於僱用勞工5人以上之公、民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、林場、茶場之產業勞工及交通、公用事業之員工。二、受僱於僱用5人以上公司、行號之員工。三、受僱於僱用5人以上之新聞、文化、公益及合作事業之員工。四、依法不得參加公務人員保險或私立學校教職員保險之政府機關及公、私立學校之員工。五、受僱從事漁業生產之勞動者。六、在政府登記有案之職業訓練機構接受訓練者。七、無一定雇主或自營作業而參加職業工會者。．．．前項規定，於經主管機關認定其工作性質及環境無礙身心健康之未滿15歲勞工亦適用之。前二項所稱勞工，包括在職外國籍員工。」、「左列人員得準用本條例之規定，參加勞工保險：一、受僱於第6條第1項各款規定各業以外之員工。二、受僱於僱用未滿5人之第6條第1項第1款至第3款規定各業之員工。三、實際從事勞動之雇主。四、參加海員總工會或船長公會為會員之外僱船員。」、「被保險人參加保險，年資合計滿15年，被裁減資遣而自願繼續參加勞工保險者，由原投保單位為其辦理參加普通事故保險，至符合請領老年給付之日止。」分別為勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1所規定。次按「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：一、第6條第1項第1款至第6款及第8條第1項第1款至第3款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔20%，投保單位負擔80%；職業災害保險費全部由投保單位負擔。二、第6條第1項第7款．．．規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費均由省(市)政府補助40%，被保險人負擔60%。三、第8條第1項第4款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，均由省(市)政府補助20%，被保險人負擔80%。四、第9條之1規定之被保險人，其保險費由省(市)政府補助20%，被保險人負擔80%。」、「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：一、第6條第1項第1款至第6款及第8條第1項第1款至第3款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔20%，投保單位負擔70%，其餘10%，由中央及省(市)政府各負擔5%；職業災害保險費全部由投保單位負擔。二、第6條第1項第7款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，均由省(市)政府補助40%，被保險人負擔60%。．．．四、第8條第1項第4款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，均由省(市)政府補助20%，被保險人負擔80%。五、第9條之1規定之被保險人，其保險費由省(市)政府補助20%，被保險人負擔80%。」、「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：一、第6條第1項第1款至第6款及第8條第1項第1款至第3款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔20%，投保單位負擔70%，其餘10%，在省，由中央政府全額補助，在直轄市，由中央政府補助5%，直轄市政府補助5%；職業災害保險費全部由投保單位負擔。二、第6條第1項第7款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔60%，其餘40%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。．．．四、第8條第1項第4款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔80%，其餘20%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。五、第9條之1規定之被保險人，其保險費由被保險人負擔80%，其餘20%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。」77年2月3日、84年2月28日、89年7月19日修正公布之勞工保險條例第15條復有明文。再按「省(市)政府依本條例第15條第2款至第4款規定，應補助之保險費，由保險人按月開具保險費計算表及繳款單，於次月底前送請各該省(市)政府撥付。」、「中央及省(市)政府依本條例第15條規定，應負擔或補助之保險費，由保險人按月開具保險費繳款單，於次月底前送請中央及省(市)政府依規定撥付。」、「中央及直轄市政府依本條例第15條規定，應補助之保險費，由保險人按月開具保險費繳款單，於次月底前送請中央及直轄市政府依規定撥付。」亦分別為85年9月13日修正發布「前」勞工保險條例施行細則第46條、85年9月13日修正發布「後」同條例施行細則第43條第1項，及90年9月12日修正發布同條例施行細則第43條第1項所規定。又按，就業保險法第5條、第40條規定：「年滿15歲以上，60歲以下，受僱之本國籍勞工，應以其雇主或所屬機構為投保單位，參加本保險為被保險人。但下列人員不得參加本保險：一、依法應參加公教人員保險或軍人保險者。二、已領取勞工保險老年給付或公教人員保險養老給付者。三、受僱於依法免辦登記且無核定課稅或依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主或機構者。受僱於二個以上雇主者，得擇一參加本保險。」、「本保險．．．保險費負擔、保險費繳納．．．，除本法另有規定外，準用勞工保險條例及其相關規定辦理。」。由勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1，及就業保險法第5條所為被保險人之分類【受僱於僱用勞工5人以上之公、民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、林場、茶場之產業勞工及交通、公用事業之員工；受僱於僱用5人以上公司、行號之員工；受僱於僱用5人以上之新聞、文化、公益及合作事業之員工；依法不得參加公務人員保險或私立學校教職員保險之政府機關及公、私立學校之員工；受僱從事漁業生產之勞動者；在政府登記有案之職業訓練機構接受訓練者；無一定雇主或自營作業而參加職業工會者；受僱於第6條第1項各款規定各業以外之員工；受僱於僱用未滿5人之第6條第1項第1款至第3款規定各業之員工；實際從事勞動之雇主；參加海員總工會或船長公會為會員之外僱船員；被裁減資遣而自願繼續參加勞工保險者；．．．等】，足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞保條例第15條(就業保險法準用)各款規定之保險費負擔比例，而由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。因此，被上訴人以投保單位所在地在臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔系爭保險費補助款，於法洵屬有據。㈡原判決認：上訴人起訴主張依勞保條例第15條、地方制度法第15條及司法院釋字第550號解釋，由其負擔之系爭保險費補助款，應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為限，並以部分學者就相關問題之法理探討及條文闡釋作為其主張之依據。惟查，司法院釋字第550號解釋係就上訴人聲請釋憲所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」等事項作成之解釋，而不及於勞保費補助款或上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點；該號解釋雖認「各地方自治團體有照顧其行政區域內居民生活之義務」「與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，然亦未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為限。另細究地方制度法第15條、第16條、第17條之規定內容，地方制度法第15條規定不能導出「司法院釋字第550號解釋所稱居民，應以設籍為限」之結論；居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件；至於地方制度法第4條，係有關聚居之定義規定，既與權利義務無涉，上訴人援引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會。又司法院釋字第542、415號解釋分別係認為安遷救濟金之發放，不得以設籍與否作為認定「是否居住於集水區水源區」之唯一標準，「所得稅之減除免稅額之受扶養人應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準」，均足證上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，缺乏依據。再參84年2月28日修正公布勞保條例第15條規定之立法過程，可知政府應補助之保險費，係從「投保單位」原應負擔之比例中分出，益足證系爭勞保費補助款之計算，應以「投保單位」為計算基礎，而非以居民作為計算基礎。從而，被上訴人基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，並無逾越職權或濫用權力情形，其雖未採用某些學說上之見解，但僅為妥當與否之問題，尚難認原處分有何違法，訴願決定予以維持，亦稱正確，原判決駁回上訴人原審之訴，經核於法尚無違誤。㈢上訴論旨略以：⒈原判決適用勞保條例明顯牴觸釋字第550號解釋之意旨，核屬適用法規顯有不當。⒉原判決於適用司法院釋字第550號解釋及勞保條例第15條，顯有曲解司法院釋字第415及542號解釋之錯誤，核屬適用法規不當。⒊原判決以「投保單位所在地」作為上訴人負擔勞保費補助款之標準，並未明確敘明以「投保單位所在地」計算上訴人應負擔補助款之勞保條例依據，顯與勞保條例第15條之規定牴觸。

⒋原判決適用勞保條例第6條第1項第1款至第7款、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條之規定不當，將被保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩截然不同之法律關係，混為一談。⒌原判決適用地方制度法第16條之規定上，與地方制度法第15條之規定相牴觸。⒍原判決雖認地方自治團體轄區內「投保單位所有勞工」對該地方自治團體有稅收上之貢獻，惟稅收貢獻並非決定地方自治團體與其居民間權利義務關係之標準，原判決逕採稅收貢獻作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準，實與司法院釋字第550號解釋及勞保條例第15條之規定相牴觸。⒎原判決曲解84年2月28日修正公布勞保條例第15條規定之修正理由，且未審酌上訴人於原審提出「勞保條例立法沿革、立法過程」與「是否以投保單位為計算基礎」無涉之理由，顯屬適用法規錯誤。⒏原判決認被上訴人基於行政便宜，以「投保單位所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準為適當，顯與權力分立原則有違云云。㈣惟查：⒈司法院釋字第550號解釋並未界定上訴人負擔健保保險費補助款之範圍，更未以行政轄區內設籍之居民作為計算負擔健保保險費補助款之標準。又司法院釋字第550號解釋，關於保險費補助比例規定，在制定過程中應予地方政府充分參與，行政主管機關草擬此類法律，應與地方協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃。其意旨亦即在法律制訂過程參與或法律草案草擬過程中協商。本件係行政機關依據法律行政過程中所發生之法律解釋問題。兩者在處理事項及程序均有事物本質上之差異性存在。是原審適用該號解釋所為認定並無不當。⒉原判決就司法院釋字第415、542號解釋所為推衍闡述，並無不妥，亦無曲解該二號解釋之違法。⒊原判決就勞保條例第15條之規定，依其立法目的及體系加以解釋，並就「投保單位所在地」計算勞保補助款，詳加理由說明，既無不適用該法條之違法，亦無判決不備理由之違法。⒋原判決依勞保條例第6條第1項第1款至第7款第2項、第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條等規定，對於各類被保險人按其依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞保制度之規劃對於勞保條例第15條為立法目的及理論體系之解釋，認為被上訴人以投保單位所在地臺北市，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，自無不當。⒌原判決依地方制度法第16條、第17條之規定，認定地方自治團體居民等之權利義務不以設籍為限，尚無上訴人所稱不適用地方制度法第16條等規定或適用不當，亦無與同法第15條規定牴觸之情形。⒍原判決就「投保單位勞工」對地方自治團體皆有貢獻，已說明其為經濟活動之貢獻，難謂判決不備理由，或與司法院釋字第550號解釋及勞保條例第15條規定相牴觸。⒎原判決依84年2月28日修正公布之勞保條例第15條規定之立法協商過程，認為政府應補助之保險費，係從投保單位負擔之比例中分出，則以投保單位為計算基礎，計算上訴人勞保費補助款自屬正當，自無適用該法條之立法理由及相關立法資料不當之情形。⒏又參照司法院釋字第550號解釋意旨，地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。則上訴人基於行政便宜，以投保單位所在地作為計算上訴人負擔勞保補助款之標準，亦難謂與權力分立之原則有違。⒐綜上所述，上訴意旨指摘原判決不適用法規、適用不當、判決不備理由或判決理由矛盾等，均無可採。憲法第155條所稱國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔，本件系爭由地方自治團體補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助自符合憲法規定意旨。又按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。其所謂的人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務，對於地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險(勞工保險暨就業保險))部分保險費之社會福利政策之執行。尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。又法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。末查上訴人負擔系爭保險費補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違憲或違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，依法既屬適當且無違法，則原判決駁回上訴人原審之訴，即無不合，上訴意旨聲明廢棄原判決，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官　高　啟　燦

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異