最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01162號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第01162號

上訴人

臺北市政府

代表人

甲○○

訴訟代理人

李念祖律師（兼送達代收人）

訴訟代理人

劉昌坪律師

訴訟代理人

黃翰威律師

被上訴人

勞工保險局

代表人

乙○○

上列當事人間因勞保事件，上訴人對於中華民國95年12月28日臺北高等行政法院94年度訴字第17號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人以上訴人依法應負擔民國（下同）93年5月份各類被保險人勞工保險費暨就業保險費補助款（下稱勞保費補助款），共計新臺幣（下同）355,693,382元，分別以93年6月24日保承新字第09360045020號、第00000000000號、第00000000000號，及93年6月25日保承新字第09360045140號、第09360045120號函（以下合稱原處分）請上訴人依規定撥付。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審臺北高等行政法院以94年度訴字第17號判決(即原判決)駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張略謂：依憲法、地方制度法、勞工保險條例及司法院釋字第550號解釋意旨，上訴人應負擔之勞保費補助款，應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為限；本院94年度判字第1546號有關全民健康保險補助款（下稱健保費補助款）事件之判決係援引上開司法院釋字第550號解釋，其見解仍值參照。故原處分以「投保單位營業登記所在地」作為計算基準，命上訴人負擔其行政轄區外居民之勞保費補助款，並無法律依據，明顯違反上述法律規定及司法院解釋。原處分違憲、違法擴大上訴人應負擔之勞保費補助款範圍，造成上訴人財政沈重負擔，甚而排擠上訴人其他重大民生建設支出，侵害上訴人財政自主權之核心領域，並違反民意政治及責任政治之憲法基本原則等語，訴請將訴願決定及原處分要求上訴人負擔行政轄區外居民勞保費補助款部分均撤銷。

三、被上訴人則略以：（一）兩造間前與本件爭點皆同之勞保費補助款事件，原審法院前已以93年度訴字第888號判決將上訴人之訴駁回，且經本院95年度判字第1839號判決駁回其上訴確定在案。參照本院95年度判字第1839號判決，係認定以投保單位所在地為臺北市作為計算上訴人應負擔勞保費補助款之認定依據，並無不當。（二）司法院釋字第550號解釋係上訴人針對有關健保費補助款有違憲爭議而聲請釋憲，與勞保費補助款無關，該解釋於本案應無適用餘地。縱令本案得援引司法院釋字第550號解釋，惟該解釋並未就上訴人所提「健保費補助款分攤制度之實質不公平」之主張，作成現行規定不合憲、不合法或不合理之闡釋；原審法院之前與本件爭執完全相同之健保費補助款案件93年度訴更一字第196號判決及勞保費補助款案件93年度訴字第888號判決亦謂司法院釋字第550號解釋未表示各地方自治團體照顧之對象以設籍於上訴人行政轄區內之居民為限。且參照司法院釋字第415號及第542號解釋，於「居民」、「居住」等權利義務認定之範疇，並不以「設籍」為唯一之認定基準。故上訴人依據釋字第550號解釋主張伊應負擔之勞保費補助款僅限於伊行政轄區內之居民云云，尚待斟酌。（三）被上訴人係依據憲法第155條規定之法定義務，基於勞工保險係採團體保險方式辦理，勞工保險條例之制度規劃（該條例第6條第1項、第8條至第10條、第11條、第15條至第17條、第72條及行政院勞工委員會92年7月15日勞保一字第0920040144號函參照）係以投保單位為保險費之計算基礎，故政府負擔之勞保費補助款，自當以投保單位所在地為基準，比例負擔；如改以被保險人之戶籍地為計算基準，其作業手續繁複瑣細、計算不易，勢將耗費大量行政成本。且被上訴人僅有被保險人在其投保單位之加保資料，缺乏被保險人之戶籍資料，無法核算勞保費補助款。況投保單位對所在地政府之稅收、規費等收入及當地經濟繁榮均有貢獻；且勞動法令有關勞工事務之行政處理，考量地方主管機關對轄區事業單位之管理與運作效能，勞工亦透過其受僱之事業單位處理相關權益事項，故以「勞工勞務提供地點」為基準，而非勞工戶籍地。據此，勞工保險制度按投保單位登記所在地計算政府應負擔之保險費金額應屬合理，又目前全民健康保險之保險費徵收及計算方式亦同。（四）觀諸司法院釋字第550號解釋及其解釋理由書可知，國家推行全民健康保險之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對全民健康保險事項負有協力義務，故勞工保險條例有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，其合憲性、合法性均無疑義，更無上訴人所指侵害其財政自主核心領域之情事可言。（五）本院94年度判字第1546號判決係針對健保費補助款事件，其與勞保費補助款之性質並不相同，且勞工保險與全民健康保險之設計目的及屬性實有不同；況中央健康保險局已就該判決向本院提起再審之訴，故該判決自難逕援為本件判斷之依據等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：（一）由勞工保險條例第6條第1項、第8條第1項、第9條之1及就業保險法第5條所為被保險人之分類，足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞工保險條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，而由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。因此，被上訴人以投保單位所在地在臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔系爭勞保費補助款，於法洵屬有據。（二）按憲法第155條所稱國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔，本件系爭由地方自治團體補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助自符合憲法規定意旨。次按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。所謂人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務，對於地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（勞工保險）部分保險費之社會福利政策之執行。尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。

（三）又法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位依法分擔保險費。再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分之合法審查時，除非該行政處分有逾越職權或濫用權力情形，否則基於憲政體制之權力分立原則，行政法院尚不得任意否定權責機關選擇決定的妥適性（本院95年度判字第1839號判決參照）。從而，就勞保費補助款之計算基礎，學者間或有不同看法，但僅為各種利害折衷之取捨衡量，行政法院亦不得因學說間之不同看法，逕認權責機關之處分係屬違法。（四）參諸上訴人於司法院釋字第550號解釋所提出之釋憲聲請書「壹、聲請解釋憲法目的」所載，可知該解釋係就上訴人所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關款目要求直轄市政府補助一定比例之保險費，是否牴觸憲法相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」之事項作成之解釋，而不及於「勞工保險」保險費補助款或上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點。（五）縱以全民健康保險、勞工保險同屬社會保險之性質而論，認司法院釋字第550號解釋於勞保費補助款亦有其參酌餘地。上訴人主張該解釋已揭櫫「依憲法規定各地方自治團體有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其行政區域內居民生活之義務，亦得經由全民健康保險之實施，而獲得部分實現」、「而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔（參照地方制度法第18條第3款第1目之規定），難謂地方自治團體對社會安全之基本國策實現無協力義務，因之國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央與地方而言」，進而推論大法官之本意係指由上訴人負擔之勞保費補助款應以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」，姑不論司法院釋字第550號解釋尚不及於勞保費補助款或上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點，已如前述，甚且該號解釋亦僅言及「各地方自治團體有…照顧其行政區域內『居民』生活之義務」、「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，而未表示各地方自治團體照顧之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」，亦未針對「居民」一詞給予明確定義。更何況，司法院大法官對於「居民」、「居住」等權利義務認定之範疇，並不以「設籍」為唯一之認定基準，此有司法院釋字第542號解釋：「行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。系爭作業實施計畫中關於安遷救濟金之發放，係屬授與人民利益之給付行政，並以補助集水區內居民遷村所需費用為目的，既在排除村民之繼續居住，自應以有居住事實為前提，其認定之依據，設籍僅係其一而已，上開計畫竟以設籍與否作為認定是否居住於該水源區之唯一標準，雖不能謂有違平等原則，但未顧及其他居住事實之證明方法，有欠周延。相關領取安遷救濟金之規定應依本解釋意旨儘速檢討改進。」及釋字第415號解釋：「所得稅法有關個人綜合所得稅『免稅額』之規定，其目的在以稅捐之優惠，使納稅義務人對特定親屬或家屬盡其法定扶養義務。同法第17條第1項第1款第4目規定：『納稅義務人其他親屬或家屬，合於民法第1114條第4款及第1123條第3項之規定，未滿20歲或滿60歲以上無謀生能力，確係受納稅義務人扶養者』，得於申報所得稅時按受扶養之人數減除免稅額，固須以納稅義務人與受扶養人同居一家為要件，惟家者，以永久共同生活之目的而同居為要件，納稅義務人與受扶養人是否為家長家屬，應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準。」意旨可參，益證上訴人徒以「設籍」為其補助範圍之主張，殊乏依據，更與司法院釋字第550號解釋之闡釋內容未合。（六）地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，自不能依此認定司法院釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。另以地方制度法之條文排列順序而言，先於第15條定義「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之意義，再分別於第16條及第17條規定「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利、義務，在解釋上似乎含有以第15條定義之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」作為後兩條規定之權利義務主體之意涵，然而若細究第16條及第17條之規範內容而言，則「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」必須設籍之概念，與上揭權義規定間似又無必然之對應關係可言，例如同法第16條第5款之資訊公開請求權，因其係以一般國民為對象（行政程序法第44條參照），自難謂僅以設籍之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」為對象，同法第17條第1款「遵守自治法規之義務」規定，於其他未設籍於該地方自治團體之居民，亦同須加以遵守，因此，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。至上訴人所引內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函，係針對地方制度法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，上訴人自不得以此比附援引，主張其應負擔勞保費補助款之對象，僅限於設籍在其行政轄區內之居民。（七）立法機關於上訴人所舉之身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會扶助法等，均係明文規定以戶籍作為地方自治團體負擔福利義務之基礎，然於勞工保險條例、就業保險法並無相同以「設籍」為限之規定，此觀上開勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1、第15條，以及就業保險法第5條、第40條規定至明。而由勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條所為被保險人之分類，亦足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞工保險條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費，已如前述，則勞工保險、就業保險之加保對象既係以勞工為限，規定勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加勞工保險、就業保險為被保險人，並無以「居民」身分加保之規定，職是，上訴人依勞工保險條例第15條（就業保險法準用）所定之保險費負擔比例，負擔被保險人勞保費補助款，不能忽略該不同分類被保險人所依附投保單位之立法目的及體系解釋。因此，原審認為被上訴人以投保單位所在地在臺北市者，作為上訴人應負擔勞保費補助款之認定依據，依法應屬適當，核無上訴人所指原處分違反法律保留原則之可言。（八）司法院釋字第550號解釋所揭示之「各地方自治團體有…照顧其行政區域內『居民』生活之義務」「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，已然表明「生活關係密切」之居民為地方自治團體照顧之對象。所謂「生活關係」，應該從實質、功能的角度來認定，「戶籍」只是認定生活關係的標準之一，而非全部，解釋上，應重視該居民之生活或其於該行政區域內之經濟活動及貢獻等，與該地方自治團體是否較有密切關係，而與是否設有戶籍無涉。社會保險之加入與繳費，尤其勞工之社會保險，其與勞動之連結，遠超過與國籍、戶籍之連結，這也是勞工保險、全民健康保險皆將外籍勞工納入被保險人的重要緣由，甚至是何以本國政府需對外籍勞工補貼部分保費的理由。鑒於此等勞工對於特定地方自治團體經濟活動的貢獻，則該地方自治團體對於其轄區內投保單位的所有勞工（不論其是否設籍）皆有保護義務。從而，被上訴人要求上訴人對其轄區內投保單位的所有勞工負有保險費補助義務，非無理由。（九）再者，參照84年2月28日修正公布勞工保險條例第15條規定之立法過程，可知政府應補助之保險費，係從投保單位原應負擔之比例中分出，益證以投保單位為計算基礎，計算上訴人勞保費補助款之正當性。（十）上訴人負擔勞保費補助款，合於憲法要求中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲及違法之情形，參諸司法院釋字第550號解釋文及其理由書，可知國家推行勞工保險、就業保險之義務（同屬社會保險性質），係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對勞工保險、就業保險事項負有協力義務，故勞工保險條例第15條（就業保險法準用）有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，並無上訴人所稱侵害其財政自主核心領域之情事。至統籌分配稅款分配比例之調整，乃國家基於財經政策，透過立法程序所形成之結果，上訴人即令對此分配比例有所意見，亦非本案應予審究之範圍。（十一）至於上訴人從比較法上，主張被上訴人以投保單位所在地計算上訴人應負擔勞保費補助款不具合法性之意見，因各國國情不同，立法殊異，他國立法例或可作為將來修法之參考，惟其究非我國法律，自不能拘束原審依我國法律所為之判斷。（十二）綜上所述，被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔勞保費補助款之認定依據，依法既屬適當且無違法，原處分於法洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等由，駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴意旨主張：㈠原判決適用勞工保險條例明顯牴觸司法院釋字第550號解釋意旨，核屬適用法規顯有不當：⒈全民健康保險及勞工保險同屬國家依憲法之規定所設之社會福利制度，而憲法就該等社會福利制度所設定之基本精神，及司法院大法官本於該等憲法基本精神所為之憲法解釋如司法院釋字第550號解釋，應於全民健康保險及勞工保險一體適用。

⒉無論司法院釋字第550號解釋文或解釋理由書均係使用「居民」一詞，顯見該解釋所強調者，係被保險人因「居住」於行政轄區內而與地方自治團體所具有之生活關聯性，並非因投保單位對於地方自治團體具有經濟上之貢獻，故地方自治團體必須以投保單位登記地為標準而負擔被保險人之健保費補助款，否則該解釋應係以「勞動人口」或「工作人口」等文字敘述來表達地方自治團體與被保險人間之關係，進而闡明「勞動人口」或「工作人口」對於地方自治團體所具有之經濟上或稅收上貢獻，以之作為地方自治團體應負擔健保費補助款之理由。基此，原判決逕以被保險人對於地方自治團體具有稅收上之貢獻為由，認定被上訴人可以「投保單位登記地」為標準，要求上訴人須負擔非設籍於其轄區內，亦無於其轄區內有居住事實之被保險人之勞保費補助款，顯已違反司法院釋字第550號解釋意旨，其適用法規顯有不當。

⒊參照戴東雄大法官於司法院釋字第550號解釋所提協同意見書所指出之地方制度法第18條及社會救助法第18條、第19條等規定，均明定社會服務、社會救助係屬於直轄市之「自治事項」。而社會救助法第18條即已明文規定地方自治團體係以「戶籍所在地」為標準負擔醫療補助，另同法第4條第1項及第19條亦明文規定地方自治團體係以「戶籍所在地」為標準，負擔低收入戶之保險費，足證中央健康保險局所認定之以投保單位登記地作為地方自治團體應否負擔健保費補助款之標準，已違背司法院釋字第550號解釋暨地方制度法第3章第1節之明文規定。原判決竟仍採「投保單位所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準，自屬判決適用法令顯有錯誤。⒋再參施文森大法官於司法院釋字第550號解釋所提部分不同意見書意見謂，上訴人對於被保險人之保險費是否具有補助之義務，既應視健保之實施與其於憲法與地方制度法下所應自行負責執行之事項有無密切之關聯性，及區城內居民因健保實施而受惠之結果，是否使其原須為居民傷病應行支出之照料經費負擔為之減輕而定，則在地方制度法第3章第1節業已明文規定係以「設籍」作為標準，而非「經濟貢獻」或「稅收貢獻」之情形下，上訴人自應遵守地方制度法第3章第1節之規定，以「設籍」於臺北市之「居民」為補助對象，其理至明。⒌迺原判決無視上揭司法院釋字第550號解釋所採取之「合憲法律解釋」方法，於適用勞工保險條例第15條規定時，曲解上開解釋之意旨，認上開解釋意旨僅限於於勞保補助比例之法令制訂過程中應與地方協商之部分，並認上訴人應補助之投保對象範圍應以「設籍於上訴人行政轄區之居民為限」之意旨與本件無涉，逕以上訴人依勞工保險條例第15條負擔勞保費補助款之標準為該法條所未明文之「投保單位所在地」，是原判決適用法規顯然牴觸司法院釋字第550號解釋及勞工保險條例第15條明文規定，核屬適用法規顯有不當。（二）原判決於適用司法院釋字第550號解釋及勞工保險條例第15條，顯有曲解司法院釋字第415號及第542號解釋之錯誤，核屬適用法規不當：原判決認司法院釋字第415號及第542號解釋所為闡述，均不以設籍與否作為認定是否為居民之唯一標準。惟該二司法院解釋之背景事實，前者係有關「安遷救濟金」之發放標準，後者則係「免稅額」之認定，二者均未涉及「地方自治」事項，與本件爭議事項之本質原大相逕庭，根本無從比附援引。況該二解釋內容之基礎亦均係立於「居住之事實」、「共同生活之事實」之上。然原判決斷章取義，逕謂上開二解釋之意旨均不以設籍為認定是否「居民」之唯一條件，而就上開二解釋所強調之「居住事實」略而不論，並以曲解後之解釋意旨，強加於本件爭議，完全無視有關地方自治「居民」之概念，向以「設籍」為判斷之標準，顯有曲解司法院釋字第415號及第542號解釋之違法，核屬適用法規顯有不當。（三）原判決以「投保單位所在地」作為上訴人負擔勞保費補助款之標準，並未明確敘明以「投保單位所在地」計算上訴人應負擔補助款之勞工保險條例依據，顯牴觸該條例第15條規定：⒈原判決雖認勞保費補助款係以勞工為加保對象，而勞工保險條例（就業保險法準用）規定勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加勞保，故被上訴人以投保單位所在地臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，計算上訴人應負擔之勞保費補助款，於法有據。惟綜觀原判決全文並未明確敘明以「投保單位所在地」計算上訴人應負擔補助款之勞工保險條例依據，究竟為何，原判決於適用法規上已然牴觸該條例第15條規定。⒉況原判決漏未斟酌上訴人業於原審所提其依勞工保險條例第15條規定，應負擔勞保費補助款之範圍，以設籍在上訴人轄區之被保險人為限，而與投保單位所在為何，要無任何關係之主張。（四）上訴人於原審一再強調，被保險人以「『勞工』之身分參加勞工保險」與以「『居民』之身分接受補助」，二者乃截然不同之法律關係，並有學者曾巨威教授、陳愛娥教授引據張道義教授之法律意見可參。上揭勞工保險條例及就業保險法規定，乃規定被保險人之分類，僅係有關被保險人如何「加保」之規範，此與上訴人補助對象之範圍原無任何關聯。惟原判決將上開被保險人、雇主與被上訴人間之「加保」法律關係，套用於被保險人與上訴人間之「補助」法律關係，逕認被上訴人以「投保單位所在地」為上訴人應補助之對象之見解為適當，將被保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩截然不同之法律關係，混為一談，顯然牴觸勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條規定，適用法規顯有不當。（五）原判決適用地方制度法第16條及第17條規定，與同法第15條規定相牴觸：⒈按司法院釋字第550號解釋理由書第1段即引據地方制度法第18條第3款第1目規定，作為與「居民」生活關係更為密切之地方自治團體，負擔健保費補助款義務之合憲性基礎，故該解釋所謂「居民」之定義，應自地方制度法相關規定予以探求。復參酌司法院釋字第550號解釋理由書第1段將同為屬社會保險性質之健保視為直轄市社會福利事項之一環，地方制度法第16條第4款規定僅「直轄市市民」方有依法享受直轄市社會福利、醫療衛生事項之權，及同法第17條所訂直轄市民應盡遵守自治法規、繳納自治稅捐等義務，以及同法第15條直轄市市民定義等一脈相連之見解及規定以觀，應由上訴人負擔之勞保費補助款範圍，自應以設籍於上訴人自治區域內之人民為限。

⒉原判決於適用地方制度法第18條第3款第1目、第16條第4款及第17條規定時，未查同法第15條所指直轄市市民係指「設籍」於直轄市之中華民國國民之規定，率認上訴人之主張無理由，有適用地方制度法第15條、第16條及第18條不當之違法。⒊若如原判決所述，資訊公開請求權乃一般國民所享有之權利，地方自治團體之居民當然亦得基於該權利，請求所屬地方自治團體公開相關資訊，則地方制度法第16條第5款不過係於規定地方自治團體居民與其所屬地方自治團體間權利義務之場合，特別就此加以闡明而已；同法第17條第1款規定亦僅係闡明一般國民遵守法規（當然包括自治法規）之義務而已，自不能以上開兩款之規定即否定同條其他事項係以設籍為要件之情形。否則，若依原判決之見解，則非設籍於特定地方自治團體之居民，可主張選舉該地方自治團體之公職人員；又非地方自治團體之居民亦有繳納其他自治團體之自治稅捐義務乎。凡此足見原判決顯然誤解地方制度法第16條第5款及第17條第1款規定，違法認定居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件之處，核屬判決不適用法令。⒋又上訴人於原審所引據之內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函及有關地方自治團體「居民」之國外立法例，前者固係為解釋地方制度法第4條「聚居」之定義而作，然基於各地方自治團體間權利義務對等之考量(特別是本件亦涉及各地方自治團體負擔範圍及公平性之問題)，仍不失其通案之參考價值；至後者雖非國內之法律規範，然於我國相關法律並無明文定義何謂「地方自治團體居民」之情形下，似亦可視為行政法（地方制度法）之法理而加以援用（參最高法院59年度台上字第1005號判決，司法院第9期司法業務研討會問題二之審查意見）。況如上訴人於原審所述，我國有關社會福利法規，多係以戶籍作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎，依據體系解釋之原則，顧及法律整體規範之一致性，原審於解釋何謂「居民」之概念時，自應審酌相關規定。迺原判決認上訴人提出之上開函示及外國立法例均無足採，且因勞工保險條例暨就業保險法並未如其他社福法規，明文規定應以設籍為地方自治團體負擔各該福利之準據，從而未採信上訴人之主張，原判決解釋適用司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之概念，自難謂周全正確。（六）依地方制度法第3章第1節規定，我國地方自治團體係由設籍居民所構成，而地方自治團體本即負有提供居民醫療照顧之義務，故凡是設籍於地方自治團體轄區內之居民，不問其投保單位是否住於地方自治團體轄區內，亦不問其是否對於地方自治團體具有稅收上之貢獻，地方自治團體均應為其繳納勞保費補助款，以提供滿足其醫療需求之基本照顧，此乃地方自治之基本原則。故原判決將地方自治團體為被保險人繳納勞保費補助款之義務與被保險人之稅收上貢獻相連結，已違背地方自治團體照顧居民醫療需求之基本原則，亦違反憲法對於人性尊嚴之尊重，實牴觸司法院釋字第550號解釋及勞工保險條例第15條規定。

（七）就84年修正公布勞工保險條例第15條規定之立法過程，被上訴人及原判決均僅比對該條例84年修正前後條文內「投保單位所在地」與「政府」補助之百分比差異，即輕率認定「政府應補助之保險費，係從投保單位原應負擔之比例中分出」，故勞保費補助款「應以投保單位為計算基礎」。惟該次修正係「為使相關社會保險勞雇負擔比例一致及為避免勞工保費負擔遽增，應採取漸進方式調整，爰將分擔比例加以修正之」，故有關負擔比例之調整，顯非如原判決所云「將投保單位應負擔之保險費轉歸政府負擔」而已。上訴人為駁正被上訴人上開錯誤主張，於原審另提出立法院公報有關立法過程之記載，說明前述負擔比例之調整，實係將原由勞工負擔之10%轉歸由政府負擔。迺原審竟均全未審酌上訴人前述具有明確立法資料佐證之主張，而採納被上訴人望文生義之見解，逕為違背勞工保險條例第15條修法意旨之解釋，顯有適用法規錯誤。（八）原判決認被上訴人基於行政便宜，以「投保單位所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準為適當，顯與權力分立原則有違：⒈原判決認以被保險人戶籍所在地，計算上訴人應負擔之補助款，並無實際執行困難，此乃原判決及被上訴人為正當化其以「投保單位營業登記所在地」計算被上訴人應負擔補助款之依據，提出節省行政上經濟之理由，然被上訴人縱依上訴人之主張以「被保險人戶籍所在地」計算上訴人應負擔之勞保費補助款，亦無實際執行之困難；蓋被上訴人可藉由修正其電腦程式、要求投保單位造具被保險人戶籍所在地表冊，甚至以特定時點之戶籍資料推計地方自治團體應負擔之健保費補助款等方式，計算各地方自治團體之補助款。況被上訴人便宜行事之心態亦不應凌駕於依（憲）法行政原則之上，且行政機關適用法律時，容或就法規中之不確定法律概念有一定之解釋空間，然此一解釋空間仍應以人民權利之保障與權力分立及制衡之原則為其界限。⒉本件被上訴人於適用勞工保險條例第15條，決定上訴人等地方自治團體負擔勞保費補助款之計算標準時，應通盤考量上訴人對於轄區內居民享受上訴人提供社會福利及其他生活照顧之基本權利暨上訴人因提供轄區內居民各該福利照顧所應具備之財政能力，以及地方制度法為落實中央與地方分權之垂直權力分立制度所設之相關規定。⒊迺被上訴人未查目前除臺北市及高雄市外，其餘受統籌款分配之地方自治團體之勞保費補助款均已改由中央政府代為負擔之事實，僅以行政便宜及行政上經濟之理由，無視上訴人轄區內居民享受上訴人提供福利照顧之基本權利及地方制度法第15條以「設籍」為直轄市民之唯一標準之規定，逕以「投保單位所在地」為計算上訴人應負擔勞保費補助款之標準，其結果使上訴人因必須負擔補助非設籍於上訴人轄區內之其他人民之勞保保險費，而造成上訴人之財政負擔，進而排擠上訴人於其轄區內之其他基礎建設之進行，致有礙設籍於上訴人轄區內之居民享受相關福利照顧之基本權利，並使上訴人喪失財政自主能力，進而造成地方制度法所設中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解。綜上，被上訴人以「投保單位所在地」計算上訴人負擔勞保費補助款之標準，實已逾越並濫用憲法及法律賦予被上訴人之職權，核屬違憲之見解。⒋詎原判決未查被上訴人逾越並濫用憲法及法律所賦職權，竟認被上訴人所採之行政便宜及行政上經濟之理由為正當，進而委棄憲法賦予司法權審查行政行為合法性之憲法職權，拒不對被上訴人所為濫用權力之法律解釋及本於該法律解釋所為行政處分，進行合法性之審查，實已與我國憲法所設保障人權及權力分立制度相牴觸等語。

六、本院經核原判決並無違誤，並再論斷如下：

（一）、原判決以上訴人於司法院釋字第550號解釋所提出之釋憲聲請書「壹、聲請解釋憲法目的」之記載，認司法院釋字第550號解釋係就上訴人所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關款目要求直轄市政府補助一定比例之保險費，是否牴觸憲法相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」之事項作成之解釋，而不及於「勞工保險」保險費補助款或上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點。且該解釋僅言及各地方自治團體有照顧其行政區域內「居民」生活之義務，與「居民」生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔，而未表示各地方自治團體照顧之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」。況司法院大法官對於「居民」、「居住」等權利義務認定之範疇，並不以「設籍」為唯一之認定基準，有司法院釋字第542號及第415號解釋可參，益證上訴人徒以「設籍」為其補助範圍之主張，殊乏依據，更與司法院釋字第550號解釋之闡釋內容未合，法律見解並無錯誤。上訴人雖主張原判決牴觸司法院釋字第550號解釋意旨，曲解司法院釋字第415號及第542號解釋，適用法規顯有不當云云。然司法院釋字第550號解釋並未界定上訴人負擔健保費補助款之範圍，更未以行政轄區內設籍之居民作為計算負擔健保費補助款之標準。又該解釋認關於保險費補助比例規定，於制定過程中應予地方政府充分參與，行政主管機關草擬此類法律，應與地方協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃，其意旨即在法律制定過程參與或法律案草擬過程中協商。而本件係行政機關依據法律為行政行為適用法律之法律解釋問題，兩者並不同，上訴人此部分之指摘，並不可採。另原判決就司法院釋字第415號及第542號解釋所為推衍闡述，並無不妥，亦無曲解該2解釋之違法。至司法院釋字第550號解釋之協同意見書及不同意見書之見解，對本院並無拘束力，上訴人以該等意見書所持之見解，指摘原判決，自無足採。

（二）、原判決參酌84年2月28日修正公布勞工保險條例第15條規定之立法過程，認政府應補助之保險費，係從「投保單位」原應負擔之比例中分出，足證以「投保單位」為計算基礎，計算系爭勞保費補助款之正當性等語。故原判決已依勞工保險條例第15條之立法目的及體系，解釋該條規定，並就「投保單位所在地」為勞保補助款之計算基礎，詳加理由說明，並無不適用勞工保險條例第15條規定之違法，亦無適用該條之立法理由及相關立法資料不當之情形。上訴人主張原判決未審酌其於原審提出勞工保險條例立法沿革、立法過程與「是否以投保單位為計算基礎」無涉之理由，違背84年2月28日修正公布勞工保險條例第15條規定之修法意旨，牴觸該條規定，顯屬適用法規錯誤云云，尚無足採。

（三）、原判決認依勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第2項、第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條規定，足知對於各類被保險人按其依附投保單位之不同而有不同之分類，再依勞保制度之規劃對於勞工保險條例第15條為立法目的及理論體系之解釋，認為被上訴人以投保單位所在地臺北市，作為上訴人應負擔系爭勞保費補助款之認定依據，尚無不當。上訴人指摘原判決將被保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩截然不同之法律關係，混為一談，適用勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條之規定不當云云，核無可採。

（五）、原判決已細究地方制度法第15條至第17條規定內容，認定地方制度法第15條規定不能導出「司法院釋字第550號解釋所稱居民，應以設籍為限」之結論；居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件；至於地方制度法第4條，係有關聚居之定義規定，既與權利義務無涉，上訴人援引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會。並無上訴人所稱適用地方制度法第16條及第17條規定，牴觸同法第15條規定情形。

（六）、上訴人主張稅收貢獻並非決定地方自治團體與其居民間權利義務關係之標準，原判決逕採稅收貢獻作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準，實牴觸司法院釋字第550號解釋及勞工保險條例第15條規定云云。惟原判決認定依司法院釋字第550號解釋所揭示之「各地方自治團體有照顧其行政區域內『居民』生活之義務」、「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，已然表明「生活關係密切」之居民為地方自治團體照顧之對象；所謂「生活關係」，解釋上，應重視該居民之生活或其於該行政區域內之經濟活動及貢獻等，與該地方自治團體是否較有密切關係，而與是否設有戶籍無涉。鑒於此等勞工對於特定地方自治團體經濟活動的貢獻，則該地方自治團體對於其轄區內投保單位的所有勞工（不論其是否設籍）皆有保護義務。從而，被上訴人要求上訴人對其轄區內投保單位的所有勞工負有保險費補助義務，非無理由等語。故原判決就「投保單位勞工」對地方自治團體皆有貢獻，已說明其為經濟活動之貢獻，難謂有上訴人所指摘判決不備理由，或牴觸司法院釋字第550號解釋及勞工保險條例第15條規定之情事。

（七）、又原判決參酌司法院釋字第550號解釋意旨，認定地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。則上訴人基於行政便宜，以投保單位所在地作為計算上訴人負擔勞保補助款之標準，亦難謂與權力分立之原則有違等語，核無不合，上訴人指摘原判決認被上訴人基於行政便宜，以「投保單位所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準為適當，顯與權力分立原則有違云云，顯不足採。

（八）、再憲法第155條前段規定：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。」係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔本件系爭勞保費補助款，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助自符合憲法規定意旨。另憲法第19條規定：「人民有依法律納稅之義務。」所謂「人民」，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業；渠等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務。對於地方政府而言，渠等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於渠等有徵稅之權力，亦有對於渠等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（勞工保險暨就業保險）部分保險費之社會福利政策之執行。尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。又法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。末查上訴人負擔系爭勞保費補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違憲或違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭勞保費補助款之認定依據，依法既屬適當且無違法（本院96年度5月份庭長法官聯席會議決議參照）。

(九)、 從而，原判決認本件原處分認事用法，均無違誤，維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，並無違背法令之情形。上訴意旨聲明廢棄原判決，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第五庭審判長法 官　林　茂　權

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異