最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01321號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第01321號

上訴人

行政院公平交易委員會

代表人

甲○○

被上訴人

永安鐵櫃家具股份有限公司

代表人

乙○○

訴訟代理人

呂金貴律師

上列當事人間因公平交易法事件，上訴人對於中華民國94年12月8日臺北高等行政法院93年度訴字第949號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

一、本件鐵金精密工業股份有限公司（下稱鐵金公司）向上訴人檢舉稱，桃園縣大園鄉農會（下稱大園鄉農會）於民國（下同）88年11月間辦理「大園鄉會新建大樓暨農民活動中心」工程公開招標，由友泉營造有限公司（下稱友泉公司）取得承作權利，嗣友泉公司將其中金庫門及組合牆工程轉包予鐵金公司；卻因被上訴人與大園鄉農會、建築師事務所勾串，於工程進行期間，對鐵金公司產品樣品百般刁難，並脅迫友泉公司與鐵金公司解約，將工程轉由被上訴人承包，以被上訴人涉有違反公平交易法第19條第1款、第3款、第5款及第24條規定等情。經上訴人調查結果，以被上訴人具商業倫理非難性之顯失公平行為，造成他事業與競爭事業將原已簽妥之工程契約解約，改與被上訴人訂約，足以影響交易秩序，違反公平交易法第24條規定，依同法第41條前段規定，以92年8月1日公處字第092139號處分書（下稱原處分）命被上訴人自該處分書送達之次日起，應立即停止前開違法行為。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人在原審起訴意旨略以：被上訴人對於金庫門、保管箱、鐵櫃及保險金庫確實有悠久之製造經驗，且早於86年間取得美國Underwriters Laboratories Inc.（下稱UL）試體抗壓強度30,000psi之產品認證，實無刺探他人營業秘密之必要，鐵金公司空言泛指被上訴人派商業間諜刺探其製造金庫之營業秘密與事實不符。又就檢舉人鐵金公司所陳述，其不得不與友泉公司解約，並將該工程轉由被上訴人承作等情，並無足以影響整體交易秩序或有影響將來潛在多數受害人效果之情形，則依上訴人90年第528次委員會議修正通過「公平交易法第24條案件處理原則」（下稱「處理原則」）之規定，上訴人本應責由鐵金公司尋求民事救濟，而無適用公平交易法第24條規定之餘地，上訴人竟違背其所訂定之處理原則，顯屬違反行政程序法第10條規定之法定裁量範圍。另上訴人無任何具體事證說明被上訴人與大園鄉農會楊榮及陳貞彥建築師勾結，亦無任何證據證明被上訴人有阻礙檢舉人進場施作，上訴人僅憑鐵金公司單方說詞遽認被上訴人違反公平交易法第24條，顯難令被上訴人採信。再者，友泉公司係因鐵金公司無法提出公信單位出具安全組合牆之抗壓強度達三萬磅以上之證明書，恐逾期遭罰款，依自由意志權衡利弊得失後選擇與被上訴人訂約買受該金庫門室保管箱之組合牆工程，是被上訴人並無任何以具商業倫理非難性之顯失公平行為，造成他事業與競爭事業將原已簽妥之工程契約解約與被上訴人訂約，足以影響交易秩序，而違公平交易法第24條規定情事。況由被上訴人與友泉公司間之臺灣桃園地方法院90年度訴字第1801號判決，亦可證鐵金公司所提本件舉發毫無理由。為此，訴請撤銷訴願決定及原處分等語。

三、上訴人則以：系爭金庫門工程僅為大園鄉農會「新大樓及活動中心第2期新建工程」之一部分，依相關規定承包商友泉公司有權選擇分包工程之廠商，非大園鄉農會總幹事楊榮得以決定，然被上訴人竟為取得該工程之承作權，勾結並利用大園鄉農會前總幹事楊榮與陳貞彥建築師事務所，對原分包廠商鐵金公司提供之樣品與文件任意加以刁難，增加合約所未約定之要求，致使友泉公司因恐合約所定逾期罰款在即，而與鐵金公司解約。又由友泉公司於89年8月初與鐵金公司解約後，旋即於同年8月3日改以高價與被上訴人簽訂「訂購單」，並被上訴人可在未經試體養護期即於同月7日進場施工，大園鄉農會及陳貞彥建築師事務所並未加以刁難，且相關送樣作業皆可事後補送、鐵金公司所提供其員工鄭朝進與大園鄉農會總幹事楊榮於89年7月28日之談話錄音帶內容等情，足證被上訴人確有利用大園鄉農會及陳貞彥建築師事務所，造成友泉公司與被上訴人之競爭事業鐵金公司解約，而改與被上訴人訂約，顯有違商業競爭倫理，亦阻礙其他同業參與競爭之機會，非屬單純之民事糾紛，核屬足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，洵堪認定。另被上訴人提出之臺灣桃園地方法院90年度訴字第1801號判決，僅在認定被上訴人對友泉公司工程款之請求權爭議，其並未就「被上訴人利用大園鄉農會前總幹事楊榮與陳貞彥建築師事務所，對鐵金公司所提出之樣品故意刁難」等情為審酌或論斷，要與本件無關等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件爭點在於被上訴人與大園鄉農會、陳貞彥建築師事務所間是否有不當勾結情事，使友泉公司與檢舉人鐵金公司將原已簽妥之工程契約解約，改與被上訴人訂約，且足以影響交易秩序之顯失公平行為。經查：依證人陳貞彥、王守肯及楊榮之證詞可知，鐵金公司雖提出兩份UL證書，但該證書未載有「抗壓強度達每英吋30000磅（30000psi）以上」之證明，不符合「工程圖上約定要提出UL3萬磅認證」之條件，業主大園鄉農會及陳貞彥建築師要求試體檢驗乃符合約意旨，並非不當要求。參以本件被上訴人於友泉公司與檢舉人鐵金公司解約後，承包系爭工程，亦有被要求送樣品檢驗，益見檢舉人鐵金公司於進場前被要求樣品作試體檢驗確非無所根據，基於契約自由之範疇，難認此方式有何不當可言。而鐵金公司因未能提出試體供檢驗，友泉公司恐遭受逾期罰款而央求鐵金公司與友泉公司合意解約，尚難遽認此與被上訴人有關，亦無從依此認被上訴人有何違反商業倫理行為情事。況依卷內資料，亦無何具體事證足認被上訴人與大園鄉農會及陳貞彥建築師事務所就檢舉人之樣品要求檢驗以阻礙檢舉人進場施工情事有何勾結可言，上訴人以此裁罰被上訴人乃無所據。另友泉公司與檢舉人鐵金公司解約後，友泉公司與被上訴人以價格高於鐵金公司之價格訂約一節固屬實在，惟友泉公司與檢舉人解約後，欲與何家公司、以何種價格簽訂契約始符合該公司之最佳權益，乃屬友泉公司之考量及選擇，並非被上訴人作為所致，尚難遽認被上訴人有何違反商業倫理可言。至檢舉人鐵金公司所提供該公司員工鄭朝進與大園鄉農會楊榮於89年7月28日之談話錄音帶譯文內容觀之，乃由鄭朝進私下為之，且由鄭朝進主導問題內容，多所誘引之詞，又以鄭朝進所屬之鐵金公司與楊榮所屬之大園鄉農會間當時有工程糾葛，故難認鄭朝進所製作之錄音帶內容確屬客觀而無偏頗，該內容既經證人楊榮否認其真實性，復無其他證據可供證明該內容確屬實在，自難遽為不利被上訴人之證據。另被上訴人否認其人員未經檢舉人同意而混入參與大園鄉農會等人員參訪檢舉人公司，而上訴人亦無證人證實確有其事，是上訴人無從僅憑檢舉人片面之詞，即遽認該人員確與被上訴人有關。況縱認上訴人所指該人員確可疑為被上訴人公司人員，然上訴人業已認定被上訴人並未有於89年7月27日參訪時獲取檢舉人營業秘密行為情事，而不構成違反公平交易法第19條第5款情事，故僅依此參訪行為，亦難認被上訴人有何違反商業倫理之顯失公平可言。另上訴人亦認本案大園鄉農會前總幹事楊榮因維護工程品質之故，要求系爭產品增加等待期28天，此乃大園鄉農會與友泉公司間關於契約履行之私法範疇，並無何不正當使人解約之情可言，然上訴人卻又以同一行為認被上訴人勾結、利用大園鄉農會與陳貞彥建築師事務所，對檢舉人提供之樣品予以刁難，阻礙檢舉人進場施工違反一般商業倫理云云，顯有矛盾之處。綜上所述，被上訴人主張其並無任何以具商業倫理非難性之顯失公平行為，造成他事業與競爭事業將原已簽妥之工程契約解約，改與被上訴人訂約，足以影響交易秩序，違反公平交易法第24條之規定，即屬可採；依現存證據，並無法證明被上訴人確有上揭違反公平交易法第24條情事，從而，原處分於法有違，訴願決定予以維持，亦有未合等語，而為撤銷訴願決定及原處分之判決。

五、上訴人上訴意旨略以：判斷公平交易法第24條「足以影響交易秩序」時，應考量是否足以影響整體交易秩序，倘事業以具有商業競爭倫理非難性之顯失公平行為，侵害以品質、價格、服務等效能競爭本質為中心之公平競爭原則，即涉有上開規定之違反。而本件除對檢舉人鐵金公司造成不利外，尚影響其他同業參與公平競爭之利益，核屬足以影響交易秩序之顯失公平行為。然原判決單純以現存證據並無法證明被上訴人有違反公平交易法第24條之情事為由，撤銷原處分，顯將公平交易法第24條之適用視為當事人雙方私權糾紛，而未考量行政法之公益性質，甚而對此等行為影響公平競爭秩序置於不顧，原判決顯有適用法規不當。復由大園鄉農會前總幹事楊榮與陳貞彥建築師事務所對檢舉人提供之樣品與文件任意刁難，對檢舉人鐵金公司所檢送之符合通過3萬磅測試之報告未加理會，並增加系爭工程合約未約定之要求等情，致友泉公司與檢舉人解約，及友泉公司與被上訴人簽訂高價訂購單後，被上訴人卻可在未經試體養護期間進場施作，且相關送樣作業可事後補送等情，在在顯示被上訴人確有利用大園鄉農會及陳貞彥建築師事務所，造成友泉公司與被上訴人之競爭事業即檢舉人解約，而改與被上訴人訂約，顯有違商業競爭倫理，亦阻礙其他同業參與競爭之機會，核被上訴人行為顯與公平交易法第24條有違。又上訴人曾於原審主張證人陳貞彥、王守肯、陳文華之證詞與被上訴人有所矛盾，且證詞亦有不實；況由陳貞彥於90年11月22日到上訴人處之陳述，亦足知招標文件上的確未要求試體測驗，是上訴人認農會與陳貞彥建築師間應有意思聯絡，增加鐵金公司契約額外之負擔，然原審未予斟酌，致有顯然卷證與理由不符之違法，且無隻字片語說明不採此部分證據之理由，是原審判決有不備理由之違誤。另原審採信檢舉人鐵金公司所稱與被上訴人相互勾結之人之證詞，亦顯違背一般經驗法則等語，訴請廢棄原判決暨駁回被上訴人在原審之訴。

六、本院查：

（一）按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」公平交易法第24條定有明文。查本條乃關於不公平競爭行為之概括性規定，以更周延地掌握多樣性的規範客體，避免產生規範上的漏洞。而所謂不公平競爭，係指行為具有商業競爭倫理的非難性，即商業競爭行為違反社會倫理，或侵害以品質、價格、服務等效能競爭本質為中心之公平競爭。另是否構成本條所稱「足以影響交易秩序」，則應自受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為或有影響將來潛在多數受害人等情判斷之，且不以已對交易秩序實際產生影響為限。又按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；」「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。．．．依前項判斷而得心證之理由，應記明於判決。」復分別為行政訴訟法第125條第1項、第133條前段及第189條所明定。

（二）經查：本件原審判決以訴外人大園鄉農會要求取樣送檢驗，及須試體測試完畢始可進場係屬有據，且此亦難認與被上訴人有關，另與鐵金公司解約亦非被上訴人作為所致，再鐵金公司提出之錄音帶既經楊榮否認，又無證據證明其屬實在；另被上訴人業已否認有派員參加參訪獲取鐵金公司營業秘密，且其僅為參訪行為，難認有違反商業倫理之顯失公平云云，而認依現存證據無法證明被上訴人有違反公平交易法第24條規定情事，固非無見。惟查：（1）原審判決認訴外人大園鄉農會要求取樣送檢驗，及須試體測試完畢始可進場係屬有據，無非係依證人陳貞彥建築師及王守肯即陳貞彥建築師事務所監造工程師之證述暨「大園鄉農會新大樓及農民活動中心新建工程」「金庫室組合牆配置詳圖」「備註」（下稱配置備註）之記載及大園鄉農會與友泉公司簽訂之「臺灣省桃園縣大園鄉農會新大樓及活動中心第2期新建工程工程採購契約書」（下稱採購合約）第28條之約定為其論據。然查，配置備註係記載：「

一、本安全組合牆必須通過美國UL CLASS1級安全檢測，且必須有公信單位出具證明其抗壓強度達每英吋30000磅（30000psi）以上，．．．。」可知，訴外人鐵金公司依此約定所應提出者乃關於美國UL CLASS1級之安全檢測證明及公信單位所出具抗壓強度達每英吋30000磅（30000psi）以上之證明；換言之，關於抗壓強度達每英吋30000磅（30000psi）以上之證明僅須由公信單位所出具即可，而非定須由美國UL出具，則原審判決逕採取證人陳貞彥建築師之證述，而為「工程圖上有約定要提出UL3萬磅認證」之認定，已有違反證據法則之違法。又上述採購合約第28條係約定：「本工程乙方（指友泉公司）所用材料之品質、成分、強度、等級等，甲方（指大園鄉農會）認為有疑問時，得要求取樣，送往指定事業單位檢驗，取具正式試驗報告書備查。所有費用概由乙方負擔，對於材料來源及價格，經甲方要求時，乙方應提供一切有關資料。」則於同屬合約內容之上述配置備註已明文要求關於安全組合牆應提出何種證明文件範圍內，若大園鄉農會對該已提出符合約定之證明文件於無合理懷疑之情況下，其是否得再享有採購合約第28條規範之權利，並非無疑！則原審判決未就訴外人鐵金公司業已取具之臺灣營建研究所出具之抗壓強度證明書是否符合契約約定為審究，即逕以依上述採購合約第28條約定，大園鄉農會得要求取樣送驗云云，亦有理由不備之違法。又證人陳貞彥建築師曾於原審證稱，招標當時沒有要求測試，不是測試完畢後才可以進場，只要文件符合就可以先進場，進場之後才取試體；則原審據以認定須做試體測試完畢始可進場，已與上述證人之證述有違！況本件係涉及被上訴人有否與陳貞彥建築師及大園鄉農會前總幹事楊榮勾結之爭議，而是否涉嫌勾結，復應自其等行為是否合於契約約定判斷之，惟原審未就證人陳貞彥建築師、其事務所人員王守肯及楊榮之證詞是否合於契約約定、相關法規規範內容及一般交易常情予以審斷，即逕採認其等證詞，並據以認定其等對鐵金公司之要求與契約約定相符，亦有判決不適用法規及理由不備之違法。（2）再訴外人友泉公司係因大園鄉農會要求鐵金公司須先做試體，存放28天測驗成功才准施工，唯恐施工逾期遭罰款，方與鐵金公司合意解除契約一節，為原審所確定之事實；可知，以存放28天測驗成功才准施工之理由延遲不讓鐵金公司施工，乃促成訴外人友泉公司與鐵金公司解約，並迅即與被上訴人訂約之主要理由；換言之，友泉公司之履約期間乃友泉公司為上述解約及訂約之主要考量。而證人楊榮係因認被上訴人已提出UL證書證明抗壓強度達3萬磅以上，故讓被上訴人先進場一節，復經原審判決採據證人楊榮之證詞認定在案，並據以為「在被上訴人與鐵金公司所提出之UL證書確有記載不同之情形下，實無從比較寬嚴之分」之判定；然如上所述，依配置備註之記載，關於抗壓強度達每英吋30000磅（30000psi）以上之證明僅須由公信單位所出具即可，並無非定須由美國UL出具之約定，則原審判決未就訴外人鐵金公司提出由臺灣營建研究所出具之抗壓強度證明書一節為審究，即逕認「讓被上訴人先進場」無寬嚴之分，亦有理由不備之違法。又與鐵金公司解約者固為訴外人友泉公司，然友泉公司既是囿於大園鄉農會不讓鐵金公司進場施工將產生逾期違約罰鍰，而與鐵金公司合意解約，已如上述；則原審未再審究友泉公司與鐵金公司解約除需損失訂金180萬元外，其又另以高於原與鐵金公司約定價格100餘萬元之價格與被上訴人簽約，且是解約後迅即與被上訴人簽約，暨嗣後被上訴人確實無庸28天之測試等待期即可施工之差別情況等整體情形，逕以解約係友泉公司之決定，並非被上訴人作為所致，進而認定被上訴人無何違反商業倫理云云，亦有理由不備之違法。（3）再原審判決既已認定鐵金公司提出照片上之可疑人員，有為拿尺丈量檢舉人之產品規格大小及拍照等行為，暨當日參訪人員應僅有大園鄉農會、建築師及友泉公司人員之情況下，則該照片上可疑之人究為何人，應可經由訊問當日出席人員得知，若相關人員均否認，於本件之撤銷訴訟亦應綜合全部情況判定之；尤其該日縱僅為參訪，然據此亦得判斷被上訴人與本件採購案之關連程度；故原審判決就此部分未再進一步依職權調查證據及認定事實，亦有違反行政訴訟法第125條及第133條規定之違法。

（4）又查，本件上訴人係因認被上訴人有利用大園鄉農會楊榮與陳貞彥建築師事務所，對檢舉人提供之樣品與本件任意加以刁難、阻礙檢舉人進場施工之顯失公平行為，造成他事業與被上訴人競爭之事業將原已簽訂之契約解約，改與被上訴人訂約，足以影響交易秩序，乃認被上訴人違反公平交易法第24條規定；而依上開所述，商業競爭行為若有違反社會倫理侵害以價格效能競爭本質為中心之公平競爭，並其行為會對其他事業產生警惕效果、會影響其他同業公平競爭之機會者，雖非公平交易法其他關於不公平競爭規定之規範範圍，亦應認其違反公平交易法第24條規定；故本件事實雖經上訴人認不構成違反公平交易法第19條第1款、第3款及第5款規定，亦不影響其是否違反同法第24條規定之認定，併予指明。

（三）綜上所述，原審判決既有如上所述判決適用法規不當、不適用法規及理由不備之違法，並與判決結論有影響，故上訴意旨求為廢棄，即有理由。惟因本件事證尚有由原審法院再為調查審認之必要，本院並無從自為判決；故將原審判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。

據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

第一庭審判長法 官　高　啟　燦

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異