最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01778號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第01778號

上訴人

經濟部工業局彰濱工業區服務中心

代表人

甲○○

被上訴人

彰化縣政府

代表人

乙○○

上列當事人間因水污染防治法事件，上訴人對於中華民國95年3月8日臺中高等行政法院94年度訴字第623號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人為彰濱工業區○○○○道系統機構，負責管理該工業區○○○○道有關事宜，經被上訴人所屬環境保護局(下稱彰化縣環保局)於民國93年12月22日10時15分派員前往稽查，於污水處理廠放流口採樣、送驗，檢驗結果懸浮固體31.0毫克/公升(mg/L)，未符合「放流水標準」所定限值(標準值為30毫克/公升)，違反水污染防治法第7條第1項規定，被上訴人乃依同法第40條規定裁處新台幣(下同)6萬元罰鍰，並限期於94年4月15日前完成改善。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張略謂：㈠被上訴人不具備檢測懸浮固體之檢測能力，作成處分之基礎事實具有重大瑕疵而致原處分無效：⑴依行政院環境保護署(下稱環保署)公告之水質檢測方法總則，關於檢測單位之品質管理部分規定：「⒈檢驗員分析真實樣品之前，應進行一次起始能力確認，以確保檢驗結果品質的能力鑑定。」、「⒍檢驗室應至少每年進行一次內部的外來品管查核樣品分析或參加國外之績效查核，以驗證檢驗室之檢驗績效。」、「⒉檢驗室必須定期舉行內部品質系統查核，應至少每年一次，查核人員必須具備檢驗室相關的知識及專長。」，上開規定之目的，在於確保檢驗結果之正確性，以提升檢測單位之公信力，故我國評斷實驗室是否對特定事項具備檢測能力，均透過財團法人全國認證基金會進行認證。⑵本件原處分之作成係被上訴人引用彰化縣環保局檢驗室94年1月5日之檢測報告，惟被上訴人之人員進行採樣及保存樣品時，並未踐行標準程序，此一狀況顯將造成各該樣品送測時無法呈現水質之原貌，因而造成檢測之誤差，此部分經比對稽查日前後五日之水質樣本檢測均無異常之狀況，即可獲得佐證。且該檢驗室就「懸浮固體」項目之檢測能力，並未經過財團法人全國認證基金會之認證，則被上訴人之檢測單位是否具備檢測水中懸浮固體之能力，顯有疑問。

㈡被上訴人於原處分作成之前未給予上訴人陳述意見之機會，其行政程序具有重大瑕疵，應予廢棄。㈢原處分所依據之檢驗報告未考慮量測不準確之誤差值，顯有違誤：⑴按檢驗室所產生的所有的檢測結果均包含了系統性誤差及隨機誤差，品質管制則是用來確認及管制這些可能的誤差來源及誤差程度，就此部分於上揭水質檢測方法總則亦有詳細說明。⑵又由環保署所公布之「水中總溶解固體及總懸浮固體檢測方法－103℃至105℃乾燥」(下稱水中固體檢測方法)第9點規定內容，顯見實驗室就水中懸浮固體之檢測，本即容許誤差值之存在。⑶本件上訴人為彰濱工業區○○○○道系統之管理單位，依放流水標準第2條之規定，屬污水下水道系統項目下所列之指定地區或場所，就放流水中之懸浮固體容許值為30mg/L，加上實驗室分析樣本時之容許誤差值增減10%範圍，則檢測樣本之懸浮固體介於27mg/L～33mg/L間均屬合理；惟被上訴人於取得所屬檢測單位就原集採水樣之檢測結果為31mg/L之後，即逕認定上訴人違反水污染防治法而作成不利於上訴人之行政處分，其處分之作成顯有違誤；請求調閱被上訴人實驗室就本案檢測之全部資料，以釐清被上訴人有無依水中固體檢測方法第9點規定，進行本件檢測。為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷等語。被上訴人則略以：㈠本件違章事實發生於93年12月，上訴人所提水質檢測方法總則為94年3月2日公告。又彰化縣環保局檢驗室每年均依規定參加環保署環境檢驗所盲樣測試合格，每年並辦理內部品質系統查核。參加全國認證基金會取得認證許可與國際接軌，法規並未規定環保局檢驗室必須取得認證才能執行公權力。況中部環境檢驗室亦僅臺中縣市及彰化縣環保局完成認證。㈡本案檢體進行重複分析，測值分別為31和32，相對差異百分比為3.2%。依放流水標準為30，法規並未同意容許10%誤差等語，資為抗辯。

三、原審駁回上訴人原審之訴，係以：㈠經查，彰化縣環保局於事實欄所述時日派員前往彰濱工業區稽查，發現上訴人之污水處理廠正進行作業中，旋即會同上訴人之人員陳順良於放流口採樣、送驗，檢驗結果懸浮固體31.0毫克/公升(mg/L)，未符合「放流水標準」所定限值，被上訴人據以裁處上訴人6萬元罰鍰並限期改善，有彰化縣環保局水污染稽查紀錄、水樣送驗單、水質檢測報告、案件處分通知函及處分書等影本附卷可稽，揆諸首揭法條規定，並無不合。上訴人雖為上開主張，惟查：彰化縣環保局就本案水樣之採樣由專業人員依環保署公告之標準方法及品保品管作業相關規定執行，採樣時會同上訴人場內人員陳順良全程參與，並於稽查紀錄簽名確認無誤，上訴人現場人員對於採樣、稽查並無異議。採集之樣品經簽封後，以水樣保存箱(內置冰寶)冷藏保存，並於稽查完成後儘速送至檢測單位(彰化縣環保局檢驗室)進行檢測，其檢測過程皆依規定程序辦理，業據被上訴人陳明在卷，並有水質水量檢驗結果登記表、總固體量與懸浮固體量檢驗紀錄表、個人工作日誌、儀器校正報告書、天平使用校正紀錄表、冰箱溫度登錄表、溫度計校驗紀錄表(見原審卷第96至110頁)，足證彰化縣環保局人員之稽查、採樣、檢測程序皆依據環保署公告之上揭水中固體檢測方法規定作業程序辦理，被上訴人之稽查採樣及檢測程序並無不合。至於上訴人質疑送驗、檢驗、登記之控管流程有疏失，核屬上訴人推測之詞，並無具體事證，以實其說，其主張自不足採。

㈡彰化縣環保局檢驗室於90年12月1日通過中華民國實驗室認證體系(簡稱CNLA)認證(認可編號：0778)，檢驗室認證有效期限三年於93年12月1日到期，檢驗樣品期間雖沒有在認證有效期限內，惟彰化縣環保局係依法執行職務，法規並未規定檢驗室需要經過認證才能執行公權力。況彰化縣環保局盲樣測試結果全部及格，該局檢驗人員吳衣瓊之懸浮固體檢測能力經審查亦為合格，有環保署環境檢驗所檢驗測定機構許可管理工作秘書處函及檢驗能力記錄表各一件附卷足憑(見原審卷第90頁正面及背面、第91頁)。基此，彰化縣環保局依據環保署公告之檢測方法(NIEA W210.56A)進行檢測，該檢測數據正確性應無疑義，其所得之檢驗結果自足以作為原處分之依據。㈢又本件被上訴人人員係於93年12月22日採樣，同月29日檢測，依民法第120條第2項及第121條第1項之規定，被上訴人於7日內檢測懸浮固體，尚未超過水質樣品保存規定之7日期限，檢驗結果懸浮固體31.0毫克/公升(mg/L)，未符合「放流水標準」所定限值(標準值為30毫克/公升)。此外，本案檢體並依規定進行重複分析，檢測值分別為31和32，相對差異百分比為3.2%，符合重複分析之相對差異百分比應在10%以內之規定。而此10%之規定係重複分析之相對差異百分比，非檢測放流水標準之誤差值，依放流水標準懸浮固體為30毫克/公升，且法規並未規定有10%之誤差值，上訴人主張實驗室就水中懸浮固體之檢測，應容許誤差值之存在，尚非可採。㈣上訴人所為自行採樣檢驗，其檢測結果僅供自行參考，彰化縣環保局係於無預警狀況下隨機採樣，且不同時間之採樣，其檢測結果自然不同，尚不得以上訴人自行檢測之結果符合放流水標準，而免其責任。㈤彰化縣環保局曾於94年1月13日函文請上訴人於94年1月20日前依行政程序法第102條之規定提出陳述意見，有該函附於訴願卷可考(見訴願卷第16頁)，上訴人仍主張未給予陳述意見之機會，顯有誤會。又上訴人請求原審調閱本案檢測之全部資料，原審法院已命被上訴人提出相關資料，自無再調閱本案檢測全部資料之必要等由，為其論據。

四、上訴意旨略謂：㈠依水污染防治法第23條規定：「(第1項)水污染物及水質水量之檢驗測定，除經中央主管機關核准外，應委託中央主管機關核發許可之檢驗測定機構辦理。( 第2項)檢驗測定機構之條件、設施、檢驗測定人員之資格限制、許可證之申請、審查、核發、換發、撤銷、廢止、停業、復業、查核、評鑑等程序及其他應遵行事項之管理辦法及收費標準，由中央主管機關定之。」則本件被上訴人於原審既已自承未經認證且經認證之檢測能力業已過期，則被上訴人仍執意檢測並據以作為原處分之作成依據，即屬違法。原判決未依法撤銷原處分，即屬違背法令。㈡本件採樣時間為93年12月22日10時許，是至遲於同年月29日上午10時即已超過法定7日保存期限而失效，則被上訴人應提出實驗室紀錄以為證明其檢測水質樣本未逾期。詎原審竟對上開主張未予查證，於被上訴人未提出任何證據資料情形下即斷定被上訴人檢測系爭水質樣本未逾期，其判決理由不備甚為顯然。㈢又由被上訴人所提供冰箱溫度登錄表所示，被上訴人實驗室共有三部冰箱，其中冰箱一於93年12月18日由管理人員更正登錄後，自同年月20日起又開始使用，嗣因發現冰箱一處於故障狀態，乃於93年12月31日將冰箱一之紀錄刪除，明顯可證被上訴人於系爭水樣送驗期間仍將業已故障之冰箱一用作存放樣品之處所，各該行為顯然足以影響樣品檢測結果之正確性。此業經上訴人於原審提出爭執，並請求被上訴人提供實驗室內冰箱一存放樣品紀錄表及本案系爭樣品存放處所紀錄表，以證明被上訴人是否遵守法定程序，惟被上訴人均未提出，原審亦未予查證即作成不利上訴人之認定，其判決理由顯因未查證事實而存有矛盾。爰請將原判決廢棄改判等語。

五、本院查：㈠按「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。」行政訴訟法第189條第1項前段定有明文。準此，調查證據及認定事實固屬事實審之職權，惟與論理法則與經驗法則仍不得有所違背，否則即難謂無判決不適用法規或判決理由矛盾之違法。㈡本件上訴人於原審審理中即多次主張被上訴人不具備檢測懸浮固體之檢測能力，作成處分之基礎事實具有重大瑕疵而致原處分無效，而原審調查證據後於原判決亦認定：「彰化縣環保局檢驗室於90年12月1日通過中華民國實驗室認證體系認證，檢驗室認證有效期限三年於93年12月1日到期，檢驗樣品期間沒有在認證有效期限內。」則依水污染防治法第23條規定：「水污染物及水質水量之檢驗測定，除經中央主管機關核准外，應委託中央主管機關核發許可之檢驗測定機構辦理。檢驗測定機構之條件、設施、檢驗驗測定人員之資格限制、許可證之申請、審查、核發、換發、撤銷、廢止、停業、復業、查核、評鑑等程序及其他應遵行事項之管理辦法及收費標準，由中央主管機關定之。」則本件彰化縣環保局檢驗室通過認證之有效期限，於93年12月1日即已到期，而檢驗樣品亦未在認證期間，其對本件「放流水標準」之檢驗程序即難謂與上開規定相符。而原判決竟謂：彰化縣環保局係依法執行職務，法規並未規定檢驗室需要經過認證才能執行公權力{判決理由欄三(二)}，自屬判決違背法令。

㈢再查，檢驗室儀器是否定期維護校正以維持其可用、穩定性、準確性、再現性(儀器設備在進行分析時，針對特定樣品，不論時間與分析次數，儀器之回應均維持穩定)；檢測試劑適當保存，品質是否符合標準；採樣之保存是否符合規定而不會變質或受污染，均涉及檢測之數值是否正確。而所產生的環境數據結果必須是技術上可行且具備已知的數據品質，至於品質保證的目的是為了達到分析數據可靠度的最佳化，而所有的檢測結果均包含了系統性誤差及隨機誤差，品質管制則是用來確認及管制這些可能的誤差來源及誤差程度，是以檢測值均應容許有人為操作之誤差，方符合經驗法則。且依環保署所公布之水中固體檢測方法第9點規定：「品質管制⑴空白分析：每10個樣品或每批次樣品至少執行一次空白樣品分析，空白分析值應符合各實驗室自訂之品管規定。⑵重覆分析：每個樣品必須執行重覆分析，重複分析之相對差異百分比應在10%以內。」，顯見實驗室就水中懸浮固體之檢測，本即容許誤差值之存在。本件上訴人主張其為彰濱工業區○○○○道系統之管理單位，依放流水標準第2條之規定，屬污水下水道系統項目下所列之指定地區或場所，就放流水中之懸浮固體容許值為30mg/L，加上實驗室分析樣本時之容許誤差值增減10%範圍，則檢測樣本之懸浮固體介於27mg/L～33mg/L間均屬合理；惟被上訴人於取得所屬檢測單位就原集採水樣之檢測結果為31mg/L之後，即逕認定上訴人違反水污染防治法而作成不利於上訴人之行政處分，顯有違誤乙節。原審未予詳究，遽認本件檢體已依規定進行重複分析，檢測值分別為31和32，相對差異百分比為3.2%，符合重複分析之相對差異百分比應在10%以內之規定。而此10%之規定係重複分析之相對差異百分比，非檢測放流水標準之誤差值，依放流水標準懸浮固體為30毫克/公升，且法規並未規定有10%之誤差值，而以上訴人上開主張為不可採，亦有悖論理法則與驗法則，即屬判決理由不備而違背法令。㈢本件檢驗機構是否經合法認證？檢體之採樣、檢測是否符合法定方法及程序？檢驗所得之數值是否在誤差容許範圍？均與原處分是否合法息息相關，上訴論旨執以指摘原判決違誤，為有理由。本件事實尚欠明瞭，本院無從為法律上之判斷，爰將原判決廢棄，發回原審法院另為妥適之審理。

據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

第五庭審判長法 官　林　茂　權

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異