最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01812號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第01812號

上訴人

甲○○

上訴人

乙○○○

被上訴人

臺中縣政府

代表人

丙○○

上列當事人間因確認行政處分無效事件，上訴人對於中華民國95年4月19日臺中高等行政法院94年度訴字第614號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

一、本件被上訴人以上訴人於該府縣管河川溫寮溪位於水尾橋東側20公尺南岸行水區內施設構造物，違反水利法第78條之1第1款規定，以民國（下同）93年9月30日府工水字第0930242006號函（下稱被上訴人93年9月30日函）限上訴人於93年10月20前自行拆除構造物並回復原狀。上訴人乃於93年10月18日分別向被上訴人聲明異議及向原審法院聲請假處分。嗣被上訴人以93年11月4日府工水字第0930277104號函復上訴人，以其向原審法院聲請假處分案，業經該院於93年10月18日以93年度全字第24號裁定駁回在案。上訴人再於93年11月27日向被上訴人聲明異議，被上訴人乃再以93年12月14日府工水字第0930314971號函（下稱被上訴人93年12月14日函）復上訴人，仍將依93年9月30日函辦理。上訴人不服，就被上訴人93年9月30日函、93年12月14日號函，循序提起行政訴訟，並於起訴後追加賠償之請求，均遭原審駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人在原審起訴意旨略以：上訴人係為維護坐落臺中縣大甲鎮○○段559地號土地（下稱系爭土地）之安全，而自費鋪設水泥；另依大甲地政事務所74年5月24日甲圖謄字第1577號地圖謄本及被上訴人70年6月26日70府建水字第7685號函，可證上訴人所有系爭土地，位於被上訴人所管轄溫寮溪隔鄰河川圖籍外之私有民地，依土地法第209、220條規定，非政府機關實施國家經濟政策所應徵收之私有土地，非現供第208條所列各款事業使用之土地，被上訴人不該於63年9月10日大甲都市計劃列入為河川預定地，造成上訴人所有系爭土地於法律上遭不平等待遇。又系爭土地因被上訴人不當引用水利法處分，業經本院74年9月12日74年度判字第1286號判決撤銷原處分，並命被上訴人另為合法之處分，惟迄今被上訴人尚未依上開判決意旨重為適法處分。為此，訴請撤銷訴願決定及原處分（被上訴人93年9月30日函、93年12月14日函）等語。

三、被上訴人則以：上訴人所有系爭土地位於既有河川行水區，業經被上訴人於63年9月10日公告納入臺中縣大甲都市計畫河川用地範圍內，並於77年7月由水利局第三工程處（水利處第三河川局前身）完成之規劃報告，將該筆土地納入其規劃範圍內，惟上訴人於未經申請許可情形下擅自於既有河川行水區內施設構造物，被上訴人乃以93年9月30日號函請上訴人於93年10月20日前自行拆除構造物並回復原狀。嗣後，被上訴人再派員於現場勘查，上訴人仍未拆除並回復原狀，被上訴人以93年12月14日函仍請上訴人再依被上訴人93年9月30日函辦理在案。是被上訴人基於河川管理機關權責及維護水利法規定所為，依法並無不當等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）被上訴人93年9月30日函部分：系爭土地位於既有河川行水區，業經被上訴人於63年9月10日公告納入臺中縣大甲都市計畫河川用地範圍內，並於77年7月將該筆土地納入其規劃範圍內，上訴人於該行水區之土地上施設構造物，經被上訴人以93年9月30日函通知上訴人應於93年10月20日前拆除，該函係被上訴人依照河川管理辦法第64條第3項規定，通知上訴人應於93年10月20日前自行拆除行水區內構造物，並回復原狀之先行行為；雖已具有規制之法律效果，屬行政處分，然因其並非完全、終局之規制，為程序經濟計，不得對其單獨進行行政爭訟，應與其後之終局決定，一併聲明不服。而本件因上訴人迄未依被上訴人93年9月30日函示內容辦理自行拆除，被上訴人乃以上訴人違反水利法第78條之1規定，依同法第92條之3規定，以94年5月31日府工水字第0940145005號函裁處新臺幣（下同）60萬元之罰鍰。準此，上訴人如對被上訴人93年9月30日函不服，應於上訴人對94年5月31日府工水字第0940145005號函終局決定聲明不服時，一併聲請撤銷，上訴人就此部分獨立提起本件行政爭訟，即無保護之必要。訴願決定以該函非行政處分，從程序上為不受理決定，理由雖有不同，惟其結果並無不合，上訴人復提起本件行政訴訟，其訴為無理由，應予駁回。（二）被上訴人93年12月14日函部分：被上訴人93年12月14日函，僅係被上訴人重申仍將依被上訴人93年9月30日函辦理之通知，核屬觀念通知，該函文尚不對外發生法律上效果，非屬行政處分。訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，即無不合。上訴人對之提起行政訴訟，顯非合法，此部分併以判決駁回。（三）追加之訴（即請求被上訴人應賠償上訴人之損失610萬元）部分：上訴人於94年11月14日提起本件行政訴訟，該訴狀於94年11月23日送達被上訴人，上訴人嗣於95年4月8日具狀另行追加此部分之訴，有各該書狀及送達證書附卷可稽，上訴人追加之部分既為被上訴人不同意，亦不符合行政訴訟法第111條第3項各款之情形，且此部分有延滯訴訟之虞，故認其追加為不適當，其追加之訴為不合法，不應予以准許，爰就上訴人追加起訴部分併以判決駁回之，不另以裁定為之。而為駁回上訴人在原審之訴及追加之訴之判決。

五、上訴人上訴意旨復以：上訴人慮及因颱風侵襲造成大量土石流致地層下陷，已危及上訴人所有系爭土地，是向被上訴人提出陳情並申請搶救在案，惟被上訴人之訴訟代理人竟於原審法院95年1月12日準備程序中稱「上訴人未經申請許可」等語，上訴人遂具狀向原審法院聲請更正，惟原審法院竟漏未審酌上開事證，蓄意使上訴人之權益遭受損害，是原判決顯違背法令。另系爭土地因被上訴人不當引用水利法處分，業經本院74年9月12日74年度判字第1286號判決撤銷原處分，並命被上訴人另為合法之處分，惟迄今被上訴人尚未依上開判決意旨重為適法處分，是同一事件不得再引用水利法處分，否則均屬逾越權限濫用權力之行為，然原審法院竟以上訴人請求不備起訴要件駁回，顯然與上訴人所述之具體事實不符，認事用法顯然不當云云。

六、本院查：

（一）按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。．．．。」業經司法院釋字第423號解釋在案。至行政程序法第174條前段雖規定：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。」然參諸其立法說明，此所謂行政機關之行政程序行為，係指行政機關於特定行政程序中所為對外發生效力而非屬「終結程序之實體決定」之行為。而主管機關依水利法第78條之2授權訂定之河川管理辦法第64條第3項：「前項管理範圍內之違法行為，管理機關得先通知行為人限期改善或回復原狀；逾期仍未改善或回復原狀者，管理機關得依法處罰之。」之規定，所為「限期改善或回復原狀」之通知，乃行政機關就特定具體之公法事件，所為對外發生法律上效果之單方行政行為；縱因行為人未依限改善或回復原狀，主管機關嗣後得再依水利法另為處罰，然此通知已直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力之情況，並不因之而有別，依上述司法院釋字第423號解釋，自屬行政處分。且此行政處分，其性質亦非上述行政程序法第174條所稱之行政程序行為。故就此行政處分，自應許單獨對之循行政爭訟程序提起救濟。經查，本件上訴人於原審起訴求為撤銷之被上訴人93年9月30日函，乃被上訴人依河川管理辦法第64條第3項規定，所為命上訴人於93年10月20日前自行拆除行水區內構造物，並回復原狀之通知，為原審所確定之事實，則依上開所述，該函應屬行政處分，且非屬行政程序法第174條所稱之行政程序行為，應許單獨對之循行政救濟程序為救濟。故原審判決以此函係屬先行行為，上訴人對之獨立提起行政訴訟係欠缺保護必要，而駁回上訴人在原審此部分之訴，即有適用法規不當之違法。上訴意旨雖未執此理由為指摘，惟原審判決此部分既有違法，並於判決結論有影響，自應予以廢棄。

（二）又按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂之行政處分，依訴願法第3條規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。而行政機關以已有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為原因，明示或默示拒絕當事人請求，甚至在拒絕同時為先前處分添加理由者，均屬重覆處分，不生任何法律效果，自非上述所謂之行政處分。又「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。（第3項）有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定者，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟者。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加者。」復為行政訴訟法第111條第1、3項所明定。可知，原告若於訴狀送達後又追加他訴，而追加之他訴又無行政訴訟法第111條第3項各款情形，且其追加又為被告所不同意，並行政法院亦不認其追加為適當者，則其追加之訴即不應准許。經查，上訴人於原審起訴另求為撤銷之被上訴人93年12月14日函，依原審所確定之事實，其內容乃在表明仍將依被上訴人93年9月30日函辦理之意旨，並有該函在卷可按，則依上開所述，此函因不生任何法律效果，自非行政處分。故原審以其非屬行政處分，以程序更嚴謹之判決予以駁回，亦無不合。另上訴人於原審起訴後追加之賠償請求，因其追加為被上訴人所不同意，且無行政訴訟法第111條第3項各款情形，並因其將延滯訴訟，原審法院乃認其追加不適當等情，已經原審判決論述甚明，故原審未准其訴之追加，依上述法律規定，即無不合。上訴意旨以實體之理由，指摘原審判決此部分違法云云，並無可採。

（三）綜上所述，原審判決將訴願決定及被上訴人93年12月14日函部分，均予維持，而駁回上訴人在原審此部分之訴暨追加之訴，核無不合。上訴論旨，就此部分指摘原審判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至原審判決維持訴願決定及被上訴人93年9月30日函部分，既有違誤，上訴意旨求予廢棄，即有理由。又因原審針對被上訴人93年9月30日函是否適法之實體事由，並未加以調查審認，本院對之尚無從自為判決。故將原判決關於被上訴人93年9月30日函部分廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。

據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官　高　啟　燦

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異