最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01961號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第01961號

上訴人

內政部

代表人

甲○○

輔助參加人

台北縣政府

代表人

Ｗ○○

訴訟代理人

廖學興律師

被上訴人

乙○○

被上訴人

丙○○

被上訴人

丁○○

被上訴人

戊○○

被上訴人

己○○

被上訴人

庚○○○

被上訴人

辛○○

被上訴人

壬○○

被上訴人

癸○○

被上訴人

子○○

被上訴人

丑○○○

被上訴人

寅○○

被上訴人

卯○○

被上訴人

辰○○

被上訴人

巳○○

被上訴人

午○○○

被上訴人

未○○

被上訴人

申○○○

被上訴人

酉○○

被上訴人

戌○○

被上訴人

亥○○

被上訴人

天○○

被上訴人

地○○

被上訴人

宇○○○

被上訴人

宙○○○

被上訴人

玄○○

被上訴人

黃○○

被上訴人

Ａ○○

被上訴人

Ｂ○○

被上訴人

Ｃ ○

被上訴人

Ｄ○○

被上訴人

Ｅ○○

被上訴人

Ｆ○○

被上訴人

Ｇ○○

被上訴人

Ｈ○○

被上訴人

Ｉ○○○

被上訴人

Ｊ○○

被上訴人

Ｋ ○

被上訴人

Ｌ○○

被上訴人

Ｍ○○

被上訴人

Ｎ○○

被上訴人

Ｏ○○

被上訴人

Ｐ○○

被上訴人

Ｑ○○

被上訴人

Ｒ○○

被上訴人

Ｓ○○

被上訴人

Ｔ○○

被上訴人

Ｕ○○

被上訴人

Ｖ○○

共同訴訟代理人

陳鴻飛律師

上列當事人間因地上物徵收事件，上訴人對於中華民國94年12月30日臺北高等行政法院93年度訴字第3452號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、需用土地人台北縣政府為興辦板橋市文聖國小（下稱文聖國小）校地工程，申請徵收台北縣板橋市○○○段第二崁小段122-1地號等148筆土地及地上物，合計面積1.3292公頃乙案，報經台灣省政府民國（下同）77年7月14日77府地4字第57363號函核准徵收，台北縣政府78年5月10日77北府地4字第256576號公告徵收土地及地上物（公告期間自78年5月11日起至78年6月10日止），公告期滿後，台北縣政府即以78年6月17日北府地4字第181379號函通知各土地所有權人及建築物所有權人等於78年6月23日領取徵收土地及地上物補償費，另對於當日未領價之業主再次訂於78年8月14日及15日2天發放土地及地上物之補償費，案內土地及地上物補償費均已發放及提存完竣，並於80年4月16日辦竣所有權登記。被上訴人等於92年10月17日向台北縣政府請求確認台灣省政府77年7月14日77府地4字第57363號核准徵收函無效及失效，經台北縣政府依程序擬具處理意見，並經提上訴人土地徵收審議委員會第93次會議，其會議決議：「應無徵收無效及失效」，上訴人以93年3月8日台內地字第0930060482號函復該府，並經台北縣政府93年3月12日北府地用字第0930131146函復被上訴人等在案。被上訴人不服，提起訴願，經訴願不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、被上訴人於原審起訴主張：（一）系爭建築改良物徵收時，未依法於公告期滿15日內發給補償費，徵收處分失效，同時也是徵收無效等語。請求確認台北縣政府依台灣省政府77年7月14日77府地4字第57363號核准徵收函，徵收坐落台北縣板橋市○○○段第二崁小段122之1地號等148筆土地及其上土地改良物，其中對於被上訴人等42筆土地改良物之徵收行為無效。（二）系爭建物於78年公告徵收時，未依當時土地法查估被上訴人等人之建築改良物，雖有通知被上訴人等領取補償費，卻拒不發給，致未依法於公告期滿15日內發給徵收補償費，直至89年6月始為補償費發放作業，顯逾土地法第233條之15日達3千6百日，本件改良物徵收部分自應於公告日即78年5月10日起算16日失其效力等語。請求⒈確認台北縣政府依台灣省政府77年7月14日府地4字第57363號核准徵收函，徵收坐落台北縣板橋市○○○段第二崁小段122之1地號等148筆土地及其上土地改良物，其中對於被上訴人等如附表所示之42筆土地改良物之徵收行為無效。⒉請求確認前開土地改良物之徵收自78年5月26日起失其效力。

三、上訴人則以：（一）縱有未如期發放補償費情事，僅屬徵收失效與否之問題，並非徵收無效。（二）公告徵收時，係因部分業主抗爭無法查估，故以概估方式計算補償費，且已通知地主領取補償款，通知書上註記「本件是概估，待查估正確後再核發」，係指須檢具所有權狀等證明文件才可領取，並非拒絕發放，且當時陳鑫、陳葉百合2人已經領取補償款，足証台北縣政府已於法定期間內備足補償款且已通知領款。嗣因被上訴人就被徵收案之土地陳情變更都市計畫，台北縣政府為考量重劃與撤銷徵收同步辦理之機制，且建築物尚未拆除，若上述同步辦理作業成立時，亦為一併撤銷徵收之標的，故台北縣政府於85年間拒絕上訴人戊○○核發徵收補償費之請求，與徵收失效之情形並不相同等詞置辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：㈠確認徵收無效部分：１、本件徵收係發生於77年間，斯時行政程序法（90年1月1日施行）雖尚未施行，但關於行政處分無效之法理，於施行前發生之案件，亦應有其適用。２、本件徵收處分雖有「是否逾期發放補償費」之爭議，但徵收處分並無行政程序法第111條第7款所規定有「重大明顯瑕疵」之情形，亦無同條其他各款規定之情形，尚難認徵收處分無效。３、被上訴人雖主張未於公告十五日內發放補償費，「徵收失效」也等於「徵收無效」云云，惟「無效」係指法律行為自作成之初即屬不生效力，而「失效」則指法律行為作成時效力已發生，嗣後因特定事由如終期屆至或解除條件成就，而使其效力中斷，而該法律行為係向將來喪失效力。本件縱有逾期發放補償費致徵收失效情事，但既無行政程序法第111條所定之無效情事，被上訴人主張系爭徵收處分無效云云，即無足採。４、本件徵收法律關係因行政處分而發生，被上訴人於徵收當時，怠於提起撤銷訴訟，聽任行政處分確定，再以無起訴期間限制之確認訴訟，主張因行政處分而生之法律關係存在或不存在，致行政處分之效力永遠處於不確定之狀態，並使訴願程序及撤銷訴訟形同虛設，有害法律秩序之安定，上訴人於徵收當時可得提起撤銷訴訟而不提起，於新行政訴訟法89年施行至今已逾五年，亦怠於提起撤銷之訴，而提起確認行政處分無效之訴，其起訴並無保護必要。㈡確認對土地改良物之徵收法律關係不存在部分：１、按「市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。」「依土地法第227條所為公告，應載明左列事項：‧‧四、被徵收土地應補償之費額。」，行為時土地法第227條第1項、土地法施行法第55條第1項定有明文，被徵收人既係為公共利益所受之特別犧牲，國家應儘速給予補償，且應補償之費額，應於徵收時公告，可見有關土地徵收應發給補償費之查估，應於徵收公告前完成，補償機關就徵收補償費及遷移費等之查估、認定、計算、及法令訂定與修正，及各種地上物查估日期協調與訂定及補償費計算、造冊及歸戶，應本於職權極盡查證之能事，以利於法定期間內發放補償費，不能於徵收後再慢慢查估。於補償機關可職權調查之事項，更不能在徵收後要求被徵收人自行舉證，致延誤被徵收人領取補償費之時間。縱有不可歸責之事由，致查估困難，補償機關亦應於公告期滿十五日內先行發放「概估」之補償費，且須儘速辦理查估，並儘速發放查估與概估之差額補償費，如若不然，依司法院釋字第516號解釋之旨趣，徵收案即失其效力。２、本件上訴人雖主張徵收當時係因地主抗爭致無法查估云云，並舉文聖國小77年8月17日77北縣文聖國小總字第973號函載「本校徵收校地內地上物查估工作，因業主抗議無法進行，目前正協調板橋市公所協助」及所附「查估調查表」為証，惟究係何業主抗爭？全部或少數業主抗爭？未抗爭者何以未查估？文聖國小前揭函文及查估調查表均未載明，亦無其他資料佐證，經訊問文聖國小目前承辦人員蕭錦明、施裕明，亦均證稱係於查估後才到任，不知查估當時有無抗爭等語，則徵收當時是否確因多數業主抗爭致無法查估？台北縣政府有無極盡查估之能事？已有可疑。此種因未確實查估，導致補償費未能於公告期滿十五日內發放之風險，已難謂應由被上訴人承擔。３、縱可認當時確係因多數業主抗爭致無法查估，台北縣政府亦應於公告期滿十五日內發放「概估」之補償費，才符合司法院院字第2704號、大法官釋字第516號解釋所謂「儘速發放補償費，以彌補被徵收人特別犧牲」之意旨。然依台北縣政府當庭提供之「板橋市文聖國小工程用地徵收土地建築物、農作物補償費清冊」之備註欄註記：「本件暫以概估核算，俟查估正確後再行核發補償費」字樣，已表明不依「概估」金額發放補償費，而台北縣政府於78年6月17日、78年7月28日發放補償費之通知上，並要求建物部分必須提供所有權狀或合法証明文件，亦要求被徵收人自行舉證其有權利，始發放補償費，補償機關台北縣政府顯然將自己應於徵收前職權調查之責任，轉嫁於被徵收人，並藉由查證被徵收人權利憑証之手段，規避公告期滿十五日內發放補償費之期間，縱台北縣政府有通知上訴人領取補償費，亦難謂上訴人等已處於「隨時可領補償費之狀態」，台北縣政府自未於公告期滿十五日內發放補償費。４、何況，縱可認徵收當時確實查估困難，又縱可認公告後不發放「概估」之補償費為有理由，台北縣政府總該儘速辦理查估，俾「儘速發放」查估後之補償費。然台北縣政府遲未辦理查估，直至7年後之85年12月間始完成複估，複估完成後，不能發放補償費之原因已經消滅，仍未於原因消滅後之十五日內發放補償費，直至2年6個月後之88年5月29日始通知被上訴人於88年6月14、15、16日領取補償費，致被上訴人如附表之建物自78年5月10日被公告徵收而為特別犧牲後，歷經十年，始獲得補償，其間台北縣房地價格飛漲，被上訴人於88年所獲得之補償費，已遠遠不能購買等同於被徵收房屋之建物，台北縣政府並因此案遭監察院糾正，如謂此種補償程序符合前揭司法院院字第2704號、大法官釋字第516號解釋「儘速發給補償費，以彌補被徵收人之特別犧牲」之旨趣，其孰能信？５、台北縣政府未盡查估職權在前，不核發概估補償費在後，嗣又以都市計劃變更為由，拒絕發放補償費給被上訴人戊○○，可證明被上訴人戊○○從未拒領補償費，戊○○證稱伊只想領取補償費，從來沒有抗拒查估，且78年時，伊已於通知領款期日到場，但根本無法領得補償費等語，堪信為真，故縱使第三人陳鑫、陳葉百合已經領取補償款，但與被上訴人無關，78年時該「概估」之補償費，就被上訴人而言，並非處於隨時待領之狀態，難謂台北縣政府已於公告期滿十五日內發放補償費。６、補償機關台北縣政府既未於公告期滿十五日內發放補償費，依據司法院33年7月10日院字第2704號解釋，該徵收處分即自公告（78年5月11日）後第16日（即78年5月26日）起失其效力，兩造間就如附表房屋之徵收關係，亦自78年5月26日起不存在。從而，被上訴人之訴除請求確認徵收無效部分應駁回外，其餘部分為有理由，應予准許。（被上訴人對於其敗訴部分，並未提起上訴，該部分業已確定）。

五、上訴意旨略以：（一）本案確實因業主抗爭致無法查估，不得已才以概估金額辦理公告，不應歸責於台北縣政府，且需用土地人確實已於公告後15日內將概估建築改良物補償費備妥並通知被上訴人等領取。且被上訴人戊○○未依常理對於概估金額提出任何異議，故其說法實有可議，縱使楊君說法屬實，原判決以一人之說辭，推斷其餘48人亦有相同情形，則原判決顯有判決不適用法規及違背證據法則、經驗法則與論理法則之違誤。（二）本案台北縣政府係依據上訴人74年編印之「土地徵收作業手冊」第三章土地徵收補償之規定，請建築改良物所有權人提供所有權狀或合法證明文件，以確認領款人確為所有權人，以保障真實權利人，非將查估責任轉嫁予被徵收人，亦無規避公告期滿15日內發放補償費。（三）本案可由陳鑫及陳葉百合2人領具「概估」之補償費，證明並無原判決所稱不核發「概估」之補償費乙節，故原判決論斷與事實不符，原判決未審酌上訴人所提多項證據，逕採信被上訴人戊○○之證詞，有違證據法則。（四）原判決謂台灣省政府77年7月14日府地四字第57363號函核准徵收行政處分，就被上訴人等42筆土地改良物所形成之徵收法律關係，自78年5月26日起因徵收處分失效而不存在。惟78年5月26日顯然尚在本案公告期間（78年5月11日起至78年6月10日止），判決結果顯與判決理由矛盾。爰請求廢棄原判決等語。

六、本院查：本件系爭土地係於77年間公告徵收，當時之核准徵收機關為台灣省政府，台北縣政府為補償機關。被上訴人請求確認徵收法律關係不存在，本應向徵收核准機關即台灣省政府請求，惟於台灣省政府組織精簡後，應向原核准徵收機關之業務承受機關─內政部請求確認，內政部自為本案適格之當事人，合先敘明。再按「市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。」「依土地法第227條所為公告，應載明左列事項：‧‧四、被徵收土地應補償之費額。」，行為時土地法第227條第1項、土地法施行法第55條第1項定有明文。又「需用土地人，不依土地法第三百六十八條第一項規定（行為時第二百三十三條），於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人，如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」司法院33年7月10日院字第2704號解釋著有明文，再「國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第十五條規定，人民財產權應予保障之意旨。準此，土地法第二百三十三條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於「公告期滿後十五日內」發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定或評議而得展延，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之十五日（本院院字第2704號、釋字第110號解釋參照)。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於十五日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力。」司法院釋字第516號解釋著有明文，是縱有不可歸責之原因致無從於公告期滿十五日內發放補償費者，參酌前揭司法院解釋之法理，補償機關仍應自該不可歸責之原因消滅後十五日內，亦應儘速發放補償費，否則徵收案即失其效力。經查系爭如附表所示建物於台北縣政府78年公告徵收時，未依當時土地法查估被上訴人等人之建築改良物，且雖通知被上訴人等領取系爭建物之補償費，卻以該建築改良物是概估、待查估正確後再核發為由，而拒不發給，致未依法於公告期滿15日內發給徵收補償費，嗣於85年12月完成系爭建築改良物之查估，却至89年6月始為補償費發放作業，顯逾土地法第233條規定之15日達3千6百日等情，為原審認定之事實，本件改良物徵收部分自應於公告期滿日即78年6月10日起算第16日起失其效力，被上訴人等請求確認台北縣政府依台灣省政府77年7月14日府地4字第57363號核准徵收函，徵收坐落台北縣板橋市○○○段第二崁小段122之1地號等148筆土地及其上土地改良物，其中對於被上訴人等如附表所示之42筆土地改良物之徵收失其效力而不存在，依法自無不合。而本件徵收時，固有上訴人所稱之地主抗爭，惟究係如何抗爭致上訴人及參加人無法依規定查估，上訴人及參加人亦無法舉證以實其說，從而上訴人等主張本件確係因地主抗爭致無法查估建築物之價值，而不可歸責於上訴人，即無可採信。至參加人固於原審提出「板橋市文聖國小工程用地徵收土地建築物、農作物補償費清冊」，惟其備註欄復註記：「本件暫以概估核算，俟查估正確後再行核發補償費」字樣，顯已表明不依「概估」金額發放補償費，從而即便台北縣政府通知被上訴人領取補償費，被上訴人備妥台北縣政府要求之文件，亦因上開註記而無從領取該概估之補償費，因而即使上訴人所主張台北縣政府依規定請求地主提出建築改良物所有權等合法證明文件，惟仍難以此即可謂台北縣政府確已讓被上訴人等處於可領取該補償費之狀態，難認原審判決有不適用法規、違背證據法則及經驗法則之違法。另縱使第三人陳鑫、陳葉百合已經領取補償款，惟被上訴人既因前述而無法即時領取建築改良物之補償費，已如前述，從而被上訴人以外之第三人縱領得該補償費，亦無礙於原審所認定台北縣政府未於公告期滿後15日發放補償費予被上訴人之事實再依司法院33年院字第2704號解釋所稱「需用地人，不依土地法第三百六十八條第一項規定（行為時第二百三十三條），於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，自應解為從此失其效力」，從而系爭徵收應自本件公告期滿之78年6月10日公告完畢日起算第16日即78年6月26日起失其效力，自符該解釋意旨。至原審雖以公告之78年5月11日起算16日即78年5月26日起為失效，其計算固有錯誤，惟被上訴人於原審起訴主張確認系爭徵收處分失效，其目的乃在確認該徵收處分之現在法律關係不存在，至其失效日之起算並非其起訴之目的，即便原審對該失效日之起算日有誤算之情事，惟尚不影響二造間權利、義務之法律關係，自無將原判決廢棄之必要，附此敘明。綜上原判決關於確認台北縣政府依台灣省政府七十七年七月十四日府地四字第五七三六三號函核准徵收行政處分（由台北縣政府於中華民國七十八年五月十日七七北府地四字第二五六五七六號公告）就被上訴人等所有如附表所示四十二筆土地改良物所形成之徵收法律關係，因徵收處分失效而不存在部分，並無違誤。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬其一己主觀上之見，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　鄭　淑　貞

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異