臺中高等行政法院判決

100年7月28日辯論終結

原告

黃春枝

訴訟代理人

張智翔 律師

被告

內政部

代表人

江宜樺

訴訟代理人

莊雅珍

訴訟代理人

秦錚錚

被告

交通部公路總局

代表人

吳盟分

訴訟代理人

徐文宗 律師

複代理人

林雅儒 律師

參加人

南投縣政府

代表人

李朝卿

訴訟代理人

詹世財

上列當事人間因確認徵收法律關係不存在事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠本案核准徵收處分之原處分機關為台灣省政府，惟精省後，台灣省政府業務分別由行政院各部會處局署等承受。茲依台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第四條第一項「省政府與其所屬機關（構）或學校原執行之職權業務，依其事務性質、地域範圍及興辦能力，除由行政院核定，交由省政府辦理者外，其餘分別調整移轉中央相關機關或本省各縣（市）政府辦理。」及行政院八十八年六月三十日台內字第二五三五五號令頒布之「內政部主管法律及中央法規配合台灣省政府功能業務與組織調整整理表」規定，本案原處分機關台灣省政府原來職掌有關土地徵收之業務應移由內政部承受。從而，本件原告以內政部為被告，於法並無不合。

㈡按行政法院認其他行政機關有輔助一造之必要者，得命其參加訴訟，行政訴訟法第44條第1項定有明文。本件確認訴訟，本院認有由南投縣政府輔助被告之必要，爰命其參加訴訟。

二、事實概要：緣前臺灣省交通處公路局（現為被告交通部公路總局）辦理「延平溪頭線公路拓寬工程」用地之取得，原係採取協議收購方式，並依照協議價格發放各項補償費，惟因部分業主迄未受領，致無法結案，為便於早日完成補償及產權移轉程序，及時取得用地，乃報經前臺灣省政府以民國（下同）67年6月19日府民地四字第59709號函核准徵收南投縣竹山鎮○○○段○○○○段84-5地號等393筆土地，合計面積6.6257公頃，並一併徵收其土地改良物（其中鹿谷鄉○○段528-13、528-15、531-7及531-9地號等4筆土地為原告所有，以下簡稱系爭土地），參加人南投縣政府以67年9月1日投府地權字第90264號公告徵收（公告期間自67年9月1至同年9月30日），並以67年10月9日投府地權字第100729號函通知土地所有權人及土地他項權利人於同年10月16日前至竹山地政事務所領取補償費。系爭土地之前土地所有權人為訴外人詹許昭（持分均為1/3）及鄭宋秀枝（持分均為2/3）2人共有，渠等於64年5月間於被告交通部公路總局辦理協議收購時已領取地價款，嗣後該2人未配合需地機關辦理系爭土地之買賣登記，隨後詹許昭於67年4月間將系爭土地持分出售給原告，另鄭宋秀枝之繼承人鄭耀坤亦於67年4月間將繼承人所有之系爭土地持分出售給原告。由於系爭土地之領款人與登記簿登記之名義人不同，需用土地人前臺灣省交通處公路局無法辦理產權移轉登記，遂將原告所有系爭土地列入上述補辦徵收案陳報徵收。參加人南投縣政府於事後發現詹許昭、鄭宋秀枝2人原辦理協議收購時領取之地價款尚未繳回，遂分別於96年10月22日以府地權字第09601998530號函及96年10月12日以府地權字第09601948420號函通知詹許昭之繼承人及鄭宋秀枝之繼承人繳回地價款，並以97年3月21日府地權字第09700594900號函繳還被告交通部公路總局所屬第二區養護工程處收訖；另一方面於辦理結案時，發現原告無領取系爭土地之地價補償費印領清冊及提存法院之相關資料，無法辦理土地所有權移轉登記，遂於96年11月12日以府地權字第09602133920號函通知原告於96年11月23日至參加人南投縣政府所屬地政局地權管理課領取補償費，原告未如期領取，該府乃依土地徵收條例第26條規定將原告應領之補償費合計新臺幣（下同）14,647元繳存「土地徵收補償費保管專戶」，並以96年12月25日府地權字第09602386080號函通知原告，請原告於保管期間15年內具領，再以97年1月22日府地權字第09700207170號函囑託轄區地政事務所辦理系爭土地之所有權移轉登記於中華民國名下，管理機關：交通部公路總局，登記日期97年2月12日。嗣原告於97年4月29日提起訴願主張本案徵收失效，案經行政院97年10月27日院臺訴字第0970091491號訴願決定「訴願不受理」在案。原告另以96年11月19日申請函向被告內政部（收文日為97年7月11日）請求依土地徵收條例施行細則第22條規定確認系爭土地徵收處分失效，案經被告內政部土地徵收審議委員會第207次會議決議「應無徵收失效」，經被告內政部以98年3月10日臺內地字第0980047969號函通知參加人南投縣政府並轉知原告，嗣經參加人南投縣政府以98年3月12日府地權字第09800561580號函知原告。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠程序部分：

⒈按行政訴訟法第6條第1項所謂「具有即受確認判決之法律上利益」，須因行政處分是否生效不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。本件原告所有系爭土地經徵收為道路用地，系爭徵收關係是否無效或因而失效，係原告得否主張不當得利及損害賠償等權利行使之前提，原告對於徵收是否失效自具有法律上之利害關係。本件徵收案是否失效，原告前以96年11月19日申請函請求被告內政部確認，由被告內政部轉請參加人南投縣政府轉知，而被告內政部以98年3月10日之臺內地字第0980047969號函謂「本案並無徵收失效之情事」，嗣再經被告內政部以98年9月16日台內地字第0980171021號函覆，仍認經被告內政部核定無徵收失效之情事在案。是以被告明知已有上開徵收失效之情事，惟仍拒絕自行更正廢止原失效之徵收案，故原告對於徵收是否失效，自具有法律上之利害關係，而得依行政訴訟法第6條提起本件確認之訴。

⒉依據行政訴訟法第37條規定：「二人以上於下列各款情形，得為共同訴訟人，一同起訴或一同被訴：一、為訴訟標的之行政處分係二以上機關共同為之者。二、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，為其所共同者。三、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者。」原告本得依據上開共同訴訟之規定，以二人以上一同被訴，且均行同種類訴訟程序，故得對於本件確認訴訟中合併請求不當得利，此與被告所提出之最高行政法院94年度判字第906號意旨相符。

㈡實體部分：

⒈本件被告等未依法完成徵收，竟將人民所有之土地，違法移作道路用途，並違法登記為國有土地，妨害人民使用收益系爭土地，侵害人民財產權：

⑴原告於67年5月9日業經登記取得所有權之「南投縣鹿谷鄉○○段528-13、528-15、531-7、531-9等地號」共四筆系爭土地，然系爭土地於67年間，因交通主管機關以辦理「延平溪頭線拓寬工程」之需，而由需用地機關「臺灣省交通處公路局」﹙現改制為交通部公路總局，是本件以被告「交通部公路總局」為需用地機關﹚層報核准機關「臺灣省政府」（依據87年12月21日起實施之臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例，土地徵收相關業務由「行政院內政部」承受，是本件以被告「內政部」為核准徵收機關）進行徵收，臺灣省政府並於67年6月19日以67府民地四字第59709號函核准徵收。嗣後參加人南投縣政府乃於67年9月1日67投府地權字第90264號函公告徵收，並謂曾以67年10月9日67投府地權字第100729號函通知土地所有人於67年10月16日以前領取徵收補償費。

⑵惟查，本件原告迄今30多年來，從未曾接獲任何上開所示之徵收通知或公告，且原告未曾赴參加人南投縣政府領取任何徵收補償費，相關被告之答辯內容及原告之反駁意見分別說明如下：

①被告內政部答辯部分：A.查被告內政部雖以通知原告領取補償費之送達及回執等文件，因921地震毀滅，後因查無原告已領價之印鑑清冊及提存資料，致無法查證是否領取補償費，但於96年間，因查無原告領取系爭土地之地價補償費印鑑清冊，亦無系爭土地補償費已提存法院之資料，遂於96年11月12日府地權字第09602133920號函通知原告領款，而上開96年之領價通知係為清理舊案所需云云；惟查：被告收受參加人南投縣政府96年11月12日府地權字第09602133920號函及96年11月27日府地權字第09602214220號函中，均明確表示原告確未領取系爭土地之補償費，並非被告所稱無法查證原告是否已領取徵收補償費。另被告交通部公路總局所屬第二區養護工程處前函覆原告96年8月23日申請書內容，所回覆之徵收土地清冊中，該清冊內容並無任何簽收紀錄或證明，亦足以證明於徵收公告期滿未通知原告領取補償費，況被告內政部既認其無任何通知原告有關發放補償費之證明文件，自不得認定當時確有通知原告一事。綜上所陳，顯見被告所辯並不足採。B.被告內政部抗辯，系爭土地原地主已經領迄補償費，可見系爭土地之原地主是屬於同意且已經價購完畢的地主云云；惟查：依據參加人南投縣政府100年2月10日之答辯狀第2頁陳稱：「由於本案四筆土地之領款人與登記簿登記之名義人不同，需用土地人（前臺灣省交通處公路局）無法辦理產權移轉登記，遂再將原告所有坐落鹿谷鄉○○段528-13、528-15、531-7、531-9地號等4筆土地，及部分業主死亡未辦理繼承者，列入補辦徵收案陳報徵收；本府辦理舊案清理時發現詹許昭、鄭宋秀枝2人原辦理協議價購時領取之地價款尚未繳回，遂分別於96年10月22日府地權字第09601998530號函及96年10月12日府地權字第09601948420號函通知詹許昭之繼承人及鄭宋秀枝之繼承人繳回地價款，並以97年3月21日府地權字第09700594900號函繳還交通部公路總局第二區養護工程處收迄。」等語。足證本案四筆土地，確實已依徵收程序陳報徵收，並不適用協議價購程序；況且，原地主領受之土地補償費亦經參加人南投縣政府追回，被告內政部答辯所稱，系爭土地已經協議價購完畢云云，實與事實不符，自不足採信。再查，本案四筆土地係前臺灣省交通處公路局辦理「延平溪頭線拓寬工程」，層報前臺灣省政府67年6月19日府民地四字第59709號函核准徵收，嗣後參加人南投縣政府乃於67年9月1日67投府地權字第90264號函公告徵收。據上，可知本案四筆土地，係於67年9月1日公告徵收，自此，本案四筆土地即應依徵收程序處理，與先前之協議價購程序完全無關。

②被告交通部公路總局答辯部分：A.查被告交通部公路總局雖以鈞院98年度訴字第8號判決，謂執行徵收機關並無未合法通知或不通知之情形，然查，本件徵收當時，雖未要求通知應行送達之方式，然查，被告交通部公路總局所屬第二區養護工程處前函覆原告96年8月23日申請書內容，所回覆之徵收土地清冊中，該清冊內容並無任何簽收紀錄或證明，且該清冊之備考欄內有「地價及其他補償費已領訖」之章戳文字，且在原告姓名旁分別記載「所有權人與領款人不一致」、「未移轉」等手寫的註記文字，亦足以證明於徵收公告期滿未通知原告領取補償費，已如上述，自不得認定確有通知原告領取補償費，且查，本件執行徵收機關除未通知原告領取徵收補償費外，且未曾向法院辦理提存或通知提存等等違法事實，均顯示徵收程序未依法律規定辦理完成，故系爭土地之徵收業已失其效力，系爭公法上徵收法律關係已不存在。B.次查土地法第14條第1項及第2項規定：「左列土地不得為私有：．．．

五、公共交通道路。」、「前項土地已成為私有者，得依法徵收之。」是以行政主管機關在徵收補償實現前，自不得以公用地役關係主張為其法律上之原因，公用地役關係並非使得需用地被告機關在徵收前得無償使用，且查，本件被告需用地機關未依法於法定期限內核撥補償費，參加人南投縣政府亦遵照法律規定，致未能於法定期限發放徵收補償費，即先行於系爭土地上註記禁止移轉之登記事項「公告徵收禁止分割、合併、移轉及設定他項權利67年9月1日67投府地權字第90264號函公告徵收」，而迄於97年2月12日系爭土地始以徵收為登記原因及登記日期，於該日完成系爭土地移轉登記，非但限制原告對於系爭土地之使用權，更限制原告對於系爭土地處分之所有權能，而造成系爭土地作為道路使用，並非既成道路形成公用地役關係（參司法院釋字第400號解釋理由書，至於被告交通部公路總局所稱時效取得與既成道路行成公用地役關係無關），而係因被告非法之行政行為所致，由被告直接侵害造成原告私有土地非法變成道路用地之結果，故基於憲法保障人民財產權之意旨，原告自得主張公法上之不當得利。C.末查，被告交通部公路總局復辯稱，參加人南投縣政府辦理系爭土地的使用，已於64年間與原地主完成價購，並發放補償費給原地主，使用系爭土地施工作為道路使用，不是沒有法律上原因云云。惟查，本案四筆土地，確實已依徵收程序陳報徵收，並不適用協議價購程序；況且，原地主領受之土地補償費亦經參加人南投縣政府追回，均已詳如前述，被告所辯，自無足採，原告自得主張公法上之不當得利。

⑶經原告追查，參加人南投縣政府亦自認自94年間，其著手陸續清理未結案之徵收案件後，始發現原告之系爭土地尚未領取徵收補償費，亦尚未辦理產權移轉登記而進行徵收案之清理，確有違法，遂於96年10月22日始要求被告交通部公路總局撥付補償費後，始於96年11月12日（距67年9月1日發文公告徵收，已長達29年之久）再為「補正」發函通知原告，須於96年11月23日上午至該府補領土地徵收補償費（詳參加人南投縣政府96年11月12 日府地權字第09602133920號函），惟被告自徵收處分之日起30多年來，既未將徵收處分公告送達原告，亦未通知原告依法領取補償費，違反土地法、土地徵收條例之徵收程序作業「送達徵收通知」、「通知領取補償費」及「法定期限內發放補償費完竣」，完全不符法定程序，且被告交通部公路總局，並未於公告期滿15日內（即67年10月15日前），將補償費繳交參加人南投縣政府發放完竣，而係於30年後之96年10月22日，經參加人南投縣政府之要求始將補償費繳付，參加人南投縣政府始於96年11月12日以書函通知原告於96年11月23日領取補償費，嗣後遲於96年12月25日繳存臺灣銀行南投分行之補償費保管專戶，故本件被告繳交補償費及該管縣市主管機關補償費發放完竣之時間係於96年間，已明顯逾越法定期間，是依法系爭土地核准徵收案失其效力，兩造間之公法上徵收法律關係已不存在。

⑷按土地法第227條第1項、第233條第1項前段業已明文規定：「直轄巿或縣（巿）地政機關於接到中央地政機關通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及他項權利人。」、「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」（按：前開土地法第227條第1項於35年4月29日至78年12月29日修正前之規定為：「市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。」另同法第233條第1項前段規定，自35年4月29日修訂後，即同上開條文內容）；且上開土地法第227條第1項所謂之「通知」，依土地法施行法第56條第1項第1款規定，必須以「書面通知」為之，始為合法，故以當時之土地法及相關規定，業明文政府機關辦理徵收土地作業時，除「公告」外，尚須「個別以書面通知」土地所有權人。然自67年9月1日參加人南投縣政府67投府地權字第90264號公告徵收以來，原告從未接獲任何土地徵收之通知，亦無「領取補償費通知」，被告對於原告所有系爭土地之徵收，顯然違法，是依法系爭土地核准徵收案失其效力，兩造間之公法上徵收法律關係已不存在。

⑸再依本件系爭徵收當時之土地法第233條第1項前段明文規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」﹙亦為現今條文﹚、及33年7月10日司法院院字第2704號解釋文係以「需用土地人，不依土地法第368條第1項規定於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」及參54年12月29日司法院釋字第110號解釋文亦以「需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。」斯同此旨。且「按憲法第15條規定，人民之財產權應予保障，故國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有權人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法保障人民財產權之意旨，迭經本院解釋在案（本院釋字第400號、第425號、第516號解釋參照）。按徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，如徵收補償價額經復議或行政救濟結果有變動者，其應補償價額差額，應於其結果確定之日起三個月內發給之（土地法第233條前段、土地徵收條例第20條第1項前段、第22 條第4項參照）。本院釋字第516號解釋亦謂：『土地法第233條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於『公告期滿後15日內』發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定或評議而得展延，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之15日（本院院字第2704號、釋字第110號解釋參照）。．．．』．．．本院釋字第516號解釋之上開內容，雖係就徵收補償異議程序後補償費發給期限所為之闡釋，惟關於補償費應相當並儘速發給之憲法要求，對於原補償處分因法定救濟期間經過而確定後，始發現錯誤而應發給補償費差額之情形，亦應有其適用。是倘原補償處分已確定，且補償費業經發給完竣，嗣後直轄市或縣（市）政府始發現其據以作成原補償處分之地價標準認定錯誤，原發給之補償費較之依法應發給之補償費短少，而致原補償處分違法者，依行政程序法第117條前段之規定，直轄市或縣（市）政府固得依職權決定是否撤銷原補償處分、另為適法之處分並發給補償費差額。惟因原發給之補償費客觀上既有所短少，已有違補償應相當之憲法要求，而呈現嚴重之違法狀態，故於此情形，為貫徹補償應相當及應儘速發給之憲法要求，直轄市或縣（市）政府應無不為撤銷之裁量餘地；亦即應於相當期限內，依職權撤銷該已確定之違法補償處分，另為適法之補償處分，並通知需用土地人繳交補償費差額轉發原土地所有權人。逾期未發給補償費差額者，原徵收土地核准案即失其效力，方符憲法保障人民財產權之意旨，本院釋字第516號解釋應予補充。」97年12月5日司法院釋字第652號理由書亦著有明文。承上，是以依據司法院院字第2704號、司法院大法官釋字第110號、第425號、第516號解釋，徵收補償應儘速發給，方符憲法第15條規定，人民財產權應予保障之意旨，且土地法第233條所定發給徵收補償地價及其他補償費之15日法定期間，應嚴格遵守，茍有違反，除有特殊事由（如對補償之估定有異議、所有權人同意延期）得予延展外，徵收核准案即失其效力，而於有特殊事由得予展延該法定期間時，主管地政機關仍應於該事由消滅或終了後15日（或相當期限）內將徵收補償地價及補償費實際發給完竣，亦即因補償地價及其他補償費未發給完竣其徵收失效之效果，係於各該事由消滅或終了逾15日（或相當期限）後發生，非謂一有特殊事由得以延展前開法定期間，從此徵收處分即不生失效問題。否則，主管機關於得延展發給期限之事由消滅或終了後，若仍不儘速發給補償地價或其他補償費，徵收核准案又不因之失效，需用地機關亦無從依土地法第235條、第231條規定以取得徵收土地之所有權及使用土地之權以興辦公共事業，亦足使徵收核准案陷於久懸不決，違背徵收目的。準此，本件徵收案係於67年6月19日經被告內政部核准徵收，67年9月1日參加人南投縣政府公告徵收，公告期間自67年9月1日起至同年9月30日止，則被告需用地機關應於公告期滿15日內（即67年10月15日前）將補償費額繳交該管縣（市）主管機關發給完竣，否則本件徵收土地核准案即當然發生失其效力之法律效果，兩造間之公法上徵收法律關係已不存在，上開理由，業有最高行政法院96年度判字第1961號及最高行政法院98年度判字第817號判決，均同其意旨，可資參照。

⑹依據89年2月2日公布之土地徵收條例第26條第1項規定：「直轄市或縣(市)主管機關應於國庫設立土地徵收補償費保管專戶，保管因受領遲延、拒絕受領或不能受領之補償費，不適用提存法之規定。直轄市或縣(市)主管機關應於本條例規定應發給補償費之期限屆滿次日起三個月內存入專戶保管，並通知應受補償人。自通知送達發生效力之日起，逾15年未領取之補償費，歸屬國庫。」補償費應於補償費發給期限屆滿後三個月內存入保管專戶，本件參加人南投縣政府係至96年12月25日才將所謂之徵收補償費，存入臺灣銀行南投分行之徵收補償費保管專戶，並發函通知原告，顯已逾越上開土地徵收條例所明定之三個月期限，況查，依據土地法第237條第1項雖規定，主管地政機關得就補償地價或其他補償費予以提存，係為使應受補償人獲得補償，並使需用地機關得依同法第235條規定，取得徵收土地之所有權以興辦公共事業，然主管機關於應受補償人拒絕受領或不能受領，或應受補償人所在地不明時，依前開規定將補償地價或其他補償費予以提存後，依民法第328條規定，固可發生使應受補償人負擔提存物毀損滅失之危險，及主管機關免支付利息或賠償其孳息未收取之損害之效力，惟上開規定，不論依民法規定辦理提存或是依據土地徵收條例辦理繳存保管專戶，並未能排除依司法院解釋補償地價及其他補償費未於法定期限內發給所應發生徵收案失效之效力，承上，系爭土地核准徵收案失其效力，兩造間之公法上徵收法律關係已不存在。

⒉原告請求被告應依公法上不當得利，賠償原告所受損害及所失利益，並應於依法重新辦理完成系爭土地徵收前，按月給付予原告相當於租金之損害賠償：

⑴依照土地法第231條、第232條第1項、第235條規定，徵收公告後，徵收土地應補償之地價及其他補償費發給完竣前，原土地所有權人有繼續使用該徵收土地之權，需用土地人原則上不得使用該土地，亦無法取得徵收土地之所有權，以開始使用徵收土地興辦公共事業。是補償地價或其他補償費一日不發給，徵收土地之目的即無法完成。依土地法第231條但書、第232條第1項規定，需用地機關於徵收公告後，得進入徵收土地內工作；土地所有權人就徵收土地之移轉、設定負擔或使用則受重大限制，即如本件被告需用地機關未依法於法定期限內核撥補償費，致南投縣政府亦未能於法定期限發放徵收補償費，即先行於系爭土地上註記禁止移轉之登記事項，而迄於97年2月12日系爭土地始以徵收為登記原因及登記日期，於該日完成系爭土地移轉登記，惟已有違徵收目的，並使土地所有權人之權利繼續遭嚴重損害，進而妨害原告基於土地所有權人權利之行使。基此，本件被告與應受補償人間權益之保護，顯已失衡。

⑵再者，依據司法院釋字第409號解釋，係以「人民之財產權應受國家保障，惟國家因公用需要得依法限制人民土地所有權或取得人民之土地，此觀憲法第23條及第143條第1項之規定自明。徵收私有土地，給予相當補償，即為達成公用需要手段之一種，．．．土地法第208條第9款及都市計畫法第48條係就徵收土地之目的及用途所為之概括規定，但並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，．．．仍應受土地法相關規定及土地法施行法第49條比例原則之限制．．．」，依據上開原告所具理由述明，本件系爭土地於國家因徵收取得系爭土地所有權之前，即先行將私人土地開闢為道路用地，供公眾通行之用，基於公用需要及公益之目的，且長期違法通行之事實狀態下，原告已無法回復系爭土地為私人所有，而就系爭土地基於私人目的為使用、收益，甚或移轉處分。

⑶查本件系爭土地以96年1月之公告現值計算，合計即高達6,621,500元【公告現值每平方公尺1,900元，系爭土地面積合計為3,485平方公尺】，而以系爭土地於97年2月12日始移轉為國家所有，以移轉系爭土地所有權當時之公共建設之徵收用地計價方式，以公告現值加計4成計價，徵收補償費應為9,270,100元，惟參加人南投縣政府96年11月12日府地權字第09602133920號函所示，謂將應給付予原告而繳存保管專戶之徵收補償費，數額僅為14,647元，為系爭土地公告現值合計價值之千分之2.2，侵害結果與手段目的相較，顯然不符比例原則，且因系爭徵收案失效，兩造間之公法上徵收法律關係已不存在，被告機關應重新辦理徵收，以符合系爭土地所有權與使用收益狀態之所有權能一致。

⑷再者，主管機關對於尚未依法辦理徵收完成之系爭土地，即逕自劃歸道路用地，受有使用系爭土地之利益，並使得原告之私有土地所有權因公用道路之限制，而受有不能一定用益之損害，承上所述，本件被告所指之徵收法律關係不存在，被告之徵收義務尚未免除，因此受有利益及獲得非法之所有權名義占有事實之利益，且於合法徵收完成前，被告仍不得為任何無償使用系爭土地，故而，原告主張公法上不當得利之請求（相當於5年內之租金數額）【6,621,500×10％=662,150，662,150×5=3,310,750】，於法有據。

⑸依據公法上之不當得利之構成要件與民法第179條不當得利之規定相同，本件原告與被告間，發生系爭土地所有權及基於所有權能之占有、使用利益之財產上變動，使被告受有利益，而原告受有損害，而被告並無法律上依據，未依法行政並欠缺法律上原因，以公權力干涉，逕將人民所有之系爭土地開闢道路，依據土地法第105 條準用同法第97條規定，基地租用之租金以土地申報總價年息「百分之十」為限，依此計算，本件系爭土地於被告機關依法完成徵收前，應按月給付原告55,179元整，即依上開規定計算【6,621,500×10％=662,150，662,150÷12=55,179】之相當於損害之租金數額，以為補償，承上，原告爰依據行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付」，並為吳庚大法官之見解所肯認。

⒊綜上所述，本件涉及「延平溪頭線拓寬工程」之系爭土地徵收過程，未依法通知原告，違反土地法第227條第1項規定及土地法施行法第56條；未依法通知原告領取補償費，違反土地法第233條第1項規定；未於公告徵收後15日內發放原告之補償費完竣，違反土地法第233條第1項及土地徵收條例第20條第1項；於原告補償費發放完竣前，即進入原告所有之土地施作工程，違反土地法第231條第1項規定；未於補償費發放期限屆滿後之3個月內將原告之補償費存入保管專戶並通知原告，違反土地徵收條例第26條第1項，違法事證明確，並致使原告蒙受重大損失等情。並聲明求為如判決⑴確認被告內政部67年6月19日67府民地四字第59709號函核准徵收行政處分（由南投縣政府於67年9月1日67投府地權字第90264號函公告）就兩造間所生之徵收法律關係不存在。⑵被告交通部公路總局應給付原告新臺幣參佰參拾壹萬零柒佰伍拾元及自本書狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。被告交通部公路總局應自本書狀繕本送達翌日起至重新辦理徵收完成前，按月給付原告伍萬伍仟壹佰柒拾玖元。

四、被告及參加人則答辯略以：

㈠被告內政部：

⒈有關本案徵收作業及發價情形：查本案經前臺灣省政府67年6月19日府民地四字第59709號函核准徵收，參加人南投縣政府依土地法第227條規定以67年9月1日67投府地權字第90264號函公告徵收，上述公告期間原告並未提出異議或訴願等情事。公告期滿，參加人南投縣政府依土地法第233條規定以67年10月9日67投府地權字第100729號函通知各土地所有權人及土地他項權利人，於67年10月16日以前親自向竹山地政事務所洽領補償費，並無違誤，至其通知發價之送達回執等文件，已於921地震毀損滅失。原告所有系爭土地於原徵收土地清冊備考欄加註「地價及其他補償費已領訖」字樣，因查無原告已領價之印領清冊及提存等資料，且原承辦人已歿，無法查證其是否已領取徵收補償費。其他類此註記之土地，經查地價補償費印領清冊均有認章，於清理時依規辦理所有權移轉登記並無疑義。是以，本案領價清冊內大部分土地所有權人均已徵收公告期滿15日領價，部分未領者之地價補償費已依法提存，可推知確實於徵收公告期滿15日內通知原告領價。至參加人南投縣政府於96年間通知原告領價之原因係清理「延平溪頭拓寬工程」徵收土地案內未辦理產權移轉登記之土地，因查無原告領取系爭土地之地價補償費印領清冊，亦無該補償費已提存法院等相關資料，遂再以96年11月12日府地權字第09602133920號函通知原告領價，惟原告未如期領取，該府依土地徵收條例第26條規定將其應領之補償費合計14,647元整繳存「土地徵收補償費保管專戶」，並以96年12月25日府地權字第09602386080號函通知原告。本案於67年徵收當時已通知原告領價並無疑義，並非96年才補發通知，96年之領價通知純粹係舊案清理所需。

⒉有關原告所稱，系爭土地未依法完成徵收，違法登記為國有土地並移作道路用途乙節：查本案於徵收前已先與土地所有權人協議取得同意先行使用，並依徵收土地計畫書所載計劃進度，於64年2月27日開工，至66年1月31日完工，即本案工程於徵收前已開始興建，係因協議取得所有權人同意先行使用。本案「延平溪頭線拓寬工程」用地徵收未辦理產權移轉登記土地之清理，參加人南投縣政府依土地徵收條例第60條規定繼續辦理結案，自94年間即著手陸續清理，於清理至原告所有系爭土地時，發現無原告領取系爭土地之地價補償費印領清冊，亦無補償費已提存法院之相關資料，僅原徵收土地清冊之備考欄加註「地價及其他補償費已領訖」之註記，故無法據以辦理土地所有權移轉登記，遂通知原告領取補償費，嗣囑託地政事務所辦理系爭土地之所有權移轉登記於中華民國名下（管理機關：交通部公路總局，登記日期為97年2月12日），於法並無違誤。原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

㈡被告交通部公路總局：

⒈程序部分：原告依行政訴訟法第7條規定，於本件確認訴訟中合併請求不當得利之金錢給付，實非適法：按「行政訴訟法第7條規定：『提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付』，係指客觀訴之合併，即同一原告對同一被告合併提起數宗訴訟而言，如係二人以上一同起訴或一同被告，即屬共同訴訟，即不能適用此條合併起訴之規定。」、「按提起訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，行政訴訟法第7條固定有明文。惟該條規定得合併請求損害賠償或其他財產上給付，解釋上除有同法第111條第3項第1款之訴訟標的對於數人必須合一確定者，追加其原非當事人之人為當事人者外，應以對於同一被告且必須行同種訴訟程序者為限。茲原告追加之訴，係以經濟部水利處中區水資源局為被告，與本件之被告內政部並非同一被告，自不得對被告經濟部水利處中區水資源局合併請求損害賠償」最高行政法院94年度判字第906號、鈞院89年度訴字第59號分別著有判決。查原告係就被告內政部所為徵收處分，提起本件確認其兩造所生徵收法律關係不存在之訴，即以內政部為本件確認徵收法律關係不存在之訴之被告，而原告於同一訴訟中再本於公法上不當得利為請求權基礎，以交通部公路總局為被告，請求被告交通部公路總局給付一定之金額，是以本件原告所合併提起給付之訴之對象，與該本件確認訴訟之被告並非同一，依最高行政法院94年度判字第906號及鈞院89年度訴字第59號判決意旨，自不得對被告交通部公路總局合併提起給付之訴。次按「行政訴訟法第7條規定：『提起行政訴訟，得於同一程序，合併請求損害賠償或其他財產上給付。』係由修正前行政訴訟法第2條第1項『提起行政訴訟，在訴訟程序終結前，得附帶請求損害賠償。前項損害賠償，除適用行政訴訟之程序外，準用民法之規定，但民法第216條規定之所失利益，不在此限。』移列修正。其立法理由並敘明：『二、因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民之權利，並省訴訟手續之重複之繁。三、向行政法院附帶提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟之程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據，凡此均屬不待規定而自明之法理，爰刪除現行法第二項前段，以免贅文。而民法第216條規定之所失利益，在公法上之，亦非無準用之餘地，爰將同條項後段一併刪除，俾受害人能得到更公平的救濟。』．．．」最高行政法院93年度判字第494號著有判決。是依上揭最高行政法院判決意旨可知，行政訴訟法第7條係以基於本案訴訟所附帶提起之「損害賠償」性質之給付，是以合併提起之給付之訴應為關於因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害而提起之「損害賠償」性質之始有該條款之適格，查本件原告係本於「不當得利」為請求權基礎，核其性質並非損害賠償性質，亦不得於本件確認訴訟中合併請求。

⒉實體部份:

⑴按「行政程序法於90年1月1日施行，在此之前，行政機關對於文書送達，並未如現行之行政程序法第11節送達有相關之規定，另89年2月2日公布施行之土地徵收條例施行細則第25條第2項規定領取補償費之通知應以雙掛號或其他得取回執之方式為之，至於行為時土地法施行法並未有此規定，僅於該法第56條規定依土地法第227條所為之通知以書面通知，而未規定通知之形式，是參加人通知原告於78年4月13日在太平市公所發放補償費之函件，於行政程序法及土地徵收條例公布施行之前，雖未以以雙掛號或其他得取回執之方式為之，依行為時土地法相關規定，尚難認其通知有違法之處。再者，關於確認徵收關係不存在（徵收失其效力）之訴訟，未設有除斥期間之規定，爾後數十年均可提起，被徵收土地之所有權人，因明知或可得而知其所有土地被徵收而未領取補償費，又徵收執行機關，於當時法令並未嚴格要求書面通知之方式，而未以以雙掛號或其他得取回執之方式送達，又時經近20年，徵收資料可能因保存不易而已散失，在客觀上舉證送達補償費通知予被徵收土地所有權人，自有其困難，而訴訟上之證據，並不以直接證據為限，當事人雖無法提出確切證據，可資證明待證事實，然由其他間接證據，於不違反經驗及論理法則下，足認有此事實存在，亦非有違證據法則。是本件參加人雖無法提出通知原告前往領取系爭土地徵收補償費之送達回執或事證，然由上開相關事實觀之，應可合理推知參加人有通知各土地所有權人於78年4月13日在太平市公所發放補償費，而無獨排除原告不予通知之情形，原告亦知悉系爭5筆土地被徵收開闢道路多年之事實，其主張參加人從未合法通知原告前往領取系爭土地徵收補償費，並無可採。」鈞院98年度訴字第8號著有判決。

⑵查系爭土地徵收案於67年當時係由參加人南投縣政府辦理徵收補償作業，參加人南投縣政府以67年9月1日67投府地權字第90264號公告徵收（公告期間自67年9月1日起至9月30日止），並以67年10月9日67投府地權字第100729號函通知含原告在內之各土地所有權人於67年10月16日前領取補償費，而依參加人南投縣政府96年11月27日府地權字第09602214220號函說明，徵收當時規定以掛號方式送達，而參加人南投縣政府僅以普通信方式交付郵政機關送達，另依被告內政部98年3月10日臺內第098004769號函說明本案經土地徵收審議委員會第207會議決議，系爭徵收案「應無徵收失效」，並說明系爭徵收案內土地所有權人大部份均已領取補償費，可推知尚無故意遺漏未通知原告等情，是足知本件並無徵收失效情事。次查原告以本件徵收案未於期限內發放補償費為由，主張徵收失其效力云云，惟查，參諸延平溪頭線徵收土地清冊，原告所有之「鹿谷鄉○○段528-13、528-15、531-7、531-9地號土地（系爭土地）」備考欄均記載「地價及其他補償費已領訖」，是原告主張未於期限內發放補償費，徵收失其效力云云，應非可採。

⑶退萬步言，若鈞院認本件土地徵收失效，參諸被告內政部所提「黃春枝行政訴訟答辯狀相關附件目錄」第52頁至第53頁64年2月27日延平溪頭線改善工程5K-12K段用地收購補償協議會議紀錄八、結論第㈦點記載：「所有權人同意讓政府先行使用土地，並願在規定期限內自行移除現有地上物」，另第54頁至第55頁64年2月28日延平溪頭線改善工程5K-12K段用地收購補償協調會議紀錄八、結論第㈠點亦記載：「土地所有權人同意將所有坐落延平溪頭線5K-12K段改善工程範圍內土地，按照南投縣63年第1次不動產土地評定標準價格讓售政府，做為上述工程用地，並同意政府先行使用。」由此可見，系爭土地作為道路使用係經過土地所有權人之同意，並非無法律上之原因，是原告本於公法上不當得利返還請求權為本案之請求，即非有據。次按「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有公物，以達行政之目的。此際該私人雖仍保有其所有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的相違反。本件土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。此項道路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。原告雖仍有其所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的。」最高行政法院45年判字第8號著有判例；復按「矧系爭土地之所有權現仍屬上訴人等所有，有土地登記謄本可證，於公用地役關係發生後，僅使用權之行使受有限制，其所有權之狀況並未發生得喪變更，抑且系爭土地實際供公眾通行多年，其受益者為通行之社會大眾，並非被上訴人甚明。從而上訴人本諸公法上不當得利返還請求權，訴請被上訴人應給付相當於租金之補償金，難謂為合。」、「公眾通行系爭土地已因公用地役權之成立而屬有權使用，並非無權占有，從而被告亦非無法律上原因而受利益，自不成立公法上不當得利之法律關係。」最高行政法院94年度判字第1609號、鈞院92年度訴更一字第1號分別著有判決。查原告所有系爭土地至遲至64年起即經土地所有權人同意作為道路使用，且自69年起地目即登記為「道」，已實際供公眾通行已30餘年，應已屬具有公用地役關係之既成道路，其受益者實為通行之社會大眾，並非被告交通部公路總局，則被告交通部公路總局亦無受益可言，是依上揭最高行政法院判例及判決意旨，原告就本案事實，並不符合「公法上不當得利請求權」成立要件，從而原告本於公法上不當得利請求權，訴請被告交通部公路總局應給付相當於租金之不當得利，亦非可採。

⑷參諸證人鄭余金蓮於鈞院100年6月2l日庭訊時證述稱：「在民國64年時政府要在我們家的土地上徵收土地擴寬馬路．．．」「（問：土地是你們的家的，你們同意給政府價購作道路之用，是有經過協議價購，何以67年間又將土地賣給本件原告？）我公公說土地不可以賣，但是民國67年間，是我大伯鄭耀坤不知為何將土地賣了，他已經收訂金了，所以我們其他人才同意讓他賣掉。」是依證人鄭余金蓮上開證述可知，系爭四筆土地於64年間確實係經過土地所有權人同意作為道路使用，亦有經過協議價購之程序，此並有被告內政部所提「黃春枝行政訴訟答辯狀相關附件目錄」第52頁至第53頁64年2月27日延平溪頭線改善工程5K-l2K段用地收購補償協調會議紀錄八、結論第㈦點記載：「所有權人同意讓政府先行使用土地，並願在規定期限內自行移除現有地上物」，及第54頁至第55頁64年2月28日延平溪頭線改善工程5K-l2K段用地收購補償協調會議紀錄八、結論第㈠點亦記載：「土地所有權人同意將所有座落延平溪頭線5K-l2K段改善工程範圍內土地，按照南投縣六十三年第一次不動產土地評定標準價格讓受政府，做為上述工程用地，並同意政府先行使用。」可資參照，是系爭土地作為道路使用既係經過土地所有權人之同意，即非無法律上之原因，是原告本於公法上不當得利返還請求權為本案之請求，即非有據。

⑸再參諸證人鄭余金蓮於鈞院100年6月2l日訊時證述稱：「買方的代書應該知道土地已經有被徵收，我大伯是清白的人，不會騙人，買方應該知道。」等語，足證原告買受系爭四筆土地時對於土地已被徵收作為道路使用應知之甚稔，且參諸系爭四筆土地於64年間經土地所有權人同意先行施工作為道路使用，而於66年間即已完工通車，是原告於67年間買受系爭四筆土地自無不知悉作為道路使用之理，更況，參諸證人鄭燕葉及鄭余金蓮證述表示，當時出售予原告三甲多土地（包含系爭四筆土地），尚有包含飯店、渡假村等建築用地，則衡諸常情原告於買受土地時應會聲請鑑界確認購買土地之範圍，是原告稱其買受時未聲請鑑界及對於系爭四筆土地係作為道路使用並不知情云云，顯有悖於常情，自不足採。

⑹系爭四筆土地目前係作為道路使用，道路終點即為溪頭渡假村，是筆錄記載「證人金：以前我們經過系爭我們當初賣出土地旁邊時，因為是知道我們曾經所有的土地所以有注意看看，當時看系爭土地上有飯店、渡假村。」證人鄭余金蓮所指應係其家人當時出售予原告之三甲多土地上有飯店、渡假村，而非系爭四筆土地，併予敘明。又原告欲到達其買受作為渡假村及飯店使用之土地，必定會經過系爭四筆作為道路使用之土地，是由此亦可證原告稱其不知道系爭四筆土地作為道路使用，並非事實等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

㈢參加人南投縣政府：

⒈查本案「延平溪頭線拓寬工程」用地徵收，參加人南投縣政府於67年6月間頃接臺灣省政府67年6月19日府民地四字第59709號函核准徵收函後，即依當時土地法第227條規定以67年9月1日67投府地權字第90264號函公告徵收（公告期間自67年9月1日起至9月30日止為期30日），並以67年10月9日67投府地權字第100729號函通知各土地所有權人及土地他項權利人，原告亦未在上述公告期間內提出異議或訴願等情事。且前開函說明一敘明，本案土地原係辦理協議收購，並已依協議價格發放各項補償費，惟因部分所有權人迄未受領，致無法結案，為求完成補償及產權移轉程序，經需地機關-臺灣省公路局報奉臺灣省政府67年6月19日府民地四字第59709號函核准徵收，並經參加人南投縣政府以67年9月1日投府地權字第90264號文公告30日期滿確定。

⒉本案參加人南投縣政府接獲臺灣省政府67年6月19日府民地四字第59709號函核准徵收後，即依土地法第227條規定公告30日，及通知各土地所有權人及土地他項權利人，該徵收處分一經合法公告，公告期滿即生徵收之法律效力，況本案徵收補償費，參加人南投縣政府亦於公告期滿30日後，依土地法第233條規定以67年10月9日67投府地權字第100729號函通知各土地所有權人，於67年10月16日以前攜帶國民身分證、印鑑、．．．等有關證件，親自向竹山地政事務所洽領在案，並無違誤，故本案並無徵收失效之情事。

⒊案內有關參加人南投縣政府67年9月1日67投府地權字第90264號函公告通知及67年10月9日67投府地權字第100729號函通知各土地所有權人及土地他項權利人之掛號郵寄存根清單，因年代久遠散失及921地震毀損等因素，已無資料可稽，但是由地價補償費印領清冊內，大部分被徵收土地所有權人已領取地價款，可佐證當時有依規通知及發放地價款。原告所訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、兩造之爭點：㈠本案徵收公告及通知領取補償費有無送達原告？本案徵收有無違法失效情形？㈡原告依行政訴訟法第7條合併請求公法上不當得利，是否適法？需地機關被告交通部公路總局對系爭土地之使用有無公法上不當得利情形？經查：

㈠前臺灣省交通處公路局（現為被告交通部公路總局）辦理「延平溪頭線公路拓寬工程」用地之取得，原係採取協議收購方式，並依照協議價格發放各項補償費，惟因部分業主迄未受領，致無法結案，為便於早日完成補償及產權移轉程序，及時取得用地，乃報經前臺灣省政府以67年6月19日府民地四字第59709號函核准徵收南投縣竹山鎮○○○段○○○○段84-5地號等393筆土地，合計面積6.6257公頃，並一併徵收其土地改良物（其中鹿谷鄉○○段528-13、528-15、531-7及531-9地號等4筆土地為原告所有），參加人南投縣政府以67年9月1日投府地權字第90264號公告徵收（公告期間自67年9月1至同年9月30日），並以67年10月9日投府地權字第100729號函通知土地所有權人及土地他項權利人於同年10月16日前至竹山地政事務所領取補償費（見內政部所送資料卷第1頁至第10頁）。本件系爭土地之徵收核准機關雖為台灣省政府，惟台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例在87年12月21日實施，而由內政部承受該項業務，是原告以參加人南投縣政府未合法通知其領取土地徵收補償費，亦未將補償費辦理提存為由，主張上開核准徵收案已失其效力，以內政部為原處分機關而列為被告，而提起本件行政訴訟，核無不合。另土地徵收條例於89年2月21日公布施行，依該條例第60條之規定，該條例施行前已公告徵收但尚未辦竣結案者，除該條例另有規定外，應依其公告徵收時所依據之法律繼續辦理結案，系爭土地核准徵收及公告日均於67年間，於土地徵收條例公布施行日前，本件原告主張上開核准徵收案已失其效力，自應適用行為時土地法之規定，均合先敘明。

㈡次按「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。．．．」、「市縣地政機關交付補償地價及補償費遇有左列情形之一時，得將款額提存待領：應受補償人拒絕受領或不能受領者。應受補償人所在地不明者。」分別為行為時土地法第233條及第237條所明定。又「國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第十五條規定，人民財產權應予保障之意旨。準此，土地法第233條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於『公告期滿後十五日內』發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定或評議而得展延，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之十五日（本院院字第二七○四號、釋字第一一○號解釋參照)。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於十五日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力。行政法院（現已改制為最高行政法院）八十五年一月十七日庭長評事聯席會議決議略謂：司法院釋字第一一○號解釋第三項，固謂徵收土地補償費額經標準地價評議委員會評定後，主管機關通知並轉發土地所有權人，不得超過土地法第233條所規定之15日期限，然縱已逾十五日期限，無從使已確定之徵收處分溯及發生失其效力之結果云云，其與本解釋意旨不符部分，於憲法保障人民財產權之旨意有違，應不予適用。」亦經司法院大法官會議釋字第516號解釋有案（652號解釋為該解釋之補充，亦同旨趣）。惟該解釋徵收土地核准案失效要件，乃以需用土地人不於規定期限內將應補償之地價及其他補償費額繳交主管地政機關辦理發給者為限，倘需用土地人已於期限內繳交發給，補償機關並於法定期間內通知應受補償人領取補償費，應受補償人不前往領取，致補償費未於法定期間發給完竣者，係屬不可歸責於補償機關之事由，阻卻徵收失效之效果，亦即無上開解釋之適用。本件徵收案後公布施行之土地徵收條例第20條第3項第3款亦規定：補償費未於法定期間發給完竣而有應受補償人拒絕受領或不能受領之情形者，徵收並不失其效力，與行為時土地法相關之法理實相一致，可資參照。再依司法院33年7月10日院字第2704號解釋所謂「於公告完畢15日內發給」，只要需用土地人於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關，且主管機關有已通知領款人於公告期滿15日內領款，而領款人已處於「隨時可領款之狀態」，即為已足，至於何時受補償人實際領款，並不影響徵收案之效力。

㈢原告雖主張參加人迄今從未合法通知原告前往領取系爭土地徵收補償費乙節。惟查，系爭土地經台灣省政府核准徵收後，參加人即公告徵收，公告期間自自67年9月1至同年9月30日，並以67年10月9日投府地權字第100729號函通知土地所有權人及土地他項權利人於同年10月16日前至竹山地政事務所領取補償費（見內政部所送資料卷第8頁至第10頁）。本件係參加人上開通知各土地所有權人於67年10月16日在竹山地政事務所領取補償費，且大多數土地所有權人均知悉其土地被徵收事宜，已領取補償費在案（見內政部所送資料有關用地地價補償費印領清冊），衡情應無獨漏通知原告之理，又系爭被徵收土地係作為開闢道路之用，被告及參加人均稱於64年經由協議土地所有權人同意由施工單位先行施工，而原所有權人詹許昭、鄭宋秀枝亦已領取協議價款，且自69年起地目即登記為「道」，是該等土地已被開闢為道路幾達30年之久，而證人鄭余金蓮（鄭宋秀枝之媳、鄭耀坤之弟媳）於本院100年6月2l日準備程序時證稱：「買方的代書應該知道土地已經有被徵收，我大伯是清白的人，不會騙人，買方應該知道。」等語，且參諸系爭四筆土地於64年間經土地所有權人同意先行施工作為道路使用，而於66年間即已完工通車，另證人鄭燕葉（詹許昭之女）及鄭余金蓮證述：「當時出售予原告三甲多土地（包含系爭四筆土地），尚有包含飯店、渡假村等建築用地，徵收作為道路的土地只有一點點而已。」、證人鄭余金連另證稱：「以前我們經過系爭我們當初賣出土地旁邊時，因為是知道我們曾經所有的土地所以有注意看看，當時看系爭土地上有飯店、渡假村。」（見本院卷第215頁、第217頁）），此並有參加人所提出之照片可參（見本院卷第245頁至第249頁），衡諸常情原告於買受土地時應會聲請鑑界確認購買土地之範圍，是原告於67年間買受系爭四筆土地自無不知悉作為道路使用之理，而原告欲到達其買受作為渡假村及飯店使用之土地，必定會經過系爭四筆作為道路使用之土地，原告稱其不知道系爭四筆土地作為道路使用及其買受時未聲請鑑界及對於系爭四筆土地係作為道路使用並不知情云云，顯有悖於常情，自非可採。足認原告67年4、5 月間購買系爭土地時亦應知悉系爭土地有被徵收闢為道路之事實。

㈣而行政程序法於90年1月1日施行，在此之前，行政機關對於文書送達，並未如現行之行政程序法第11節送達有相關之規定，另89年2月2日公布施行之土地徵收條例施行細則第25條第2項規定領取補償費之通知應以雙掛號或其他得取回執之方式為之，至於行為時土地法施行法並未有此規定，僅於該法第56條規定依土地法第227條所為之通知以書面通知，而未規定通知之形式，是參加人通知原告於67年10月16日在竹山地政事務所發放補償費之函件，於行政程序法及土地徵收條例公布施行之前，雖未以以雙掛號或其他得取回執之方式為之，依行為時土地法相關規定，尚難認其通知有違法之處。再者，關於確認徵收關係不存在（徵收失其效力）之訴訟，未設有除斥期間之規定，爾後數十年均可提起，被徵收土地之所有權人，因明知或可得而知其所有土地被徵收而未領取補償費，徵收執行機關，於當時法令並未嚴格要求書面通知之方式，而未以以雙掛號或其他得取回執之方式送達，又時經近30年，徵收資料可能因保存不易或因88年間921之大地震而已散失，在客觀上舉證送達補償費通知予被徵收土地所有權人，自有其困難，而訴訟上之證據，並不以直接證據為限，當事人雖無法提出確切證據，可資證明待證事實，然由其他間接證據，於不違反經驗及論理法則下，足認有此事實存在，亦非有違證據法則。是本件參加人雖無法提出通知原告前往領取系爭土地徵收補償費之送達回執或事證，然由上開相關事實觀之，應可合理推知參加人有通知各土地所有權人於67年10月16日在竹山地政事務所發放補償費，而無獨排除原告不予通知之情形，原告亦知悉系爭4筆土地被徵收開闢道路多年之事實，其主張參加人從未合法通知原告前往領取系爭土地徵收補償費，並無可採。

㈤另依最高行政法院97年2月份庭長法官聯席會議決議：「直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。」本件參加人既有合法通知被徵收土地所有權人領取補償費，原告因故未領取，其徵收補償費雖未提存，惟該徵收土地核准案並不因此失其效力，原告謂參加人未將該補償費辦理提存，系爭土地徵收失其效力，亦非可取。

㈥系爭土地徵收案，參加人業已通知原告於徵收公告期滿15日內領款，原告隨時可領取，僅因其多年未領補償款，參加人雖亦未提存該補償款，此均不影響徵收案之效力，原告主張系爭土地之徵收處分因補償地價未於法定期間發放而歸於失效，係其一己之主觀見解（所舉上開行政法院判決，與本件情形並非相同，難為其有利之論據），其請求確認被告基於台灣省政府67年6月19日府民地四字第59709號核准徵收函，就與原告所有系爭4筆土地間所生之徵收法律關係不存在，為無理由，應予駁回。

㈦又行政訴訟法第七條規定「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付」，係指客觀訴之合併，即同一原告對同一被告合併提起數宗訴訟而言，如係二人以上一同起訴或一同被訴，則屬共同訴訟。系爭土地徵收案於67年當時係由參加人南投縣政府辦理徵收補償作業，參加人南投縣政府以67年9月1日67投府地權字第90264號公告徵收（公告期間自67年9月1日起至9月30日止），並以67年10月9日67投府地權字第100729號函通知含原告在內之各土地所有權人於67年10月16日前領取補償費，已如前述，而延平溪頭線改善工程5K-12K段用地收購補償協議會議紀錄八、結論第㈦點記載：「所有權人同意讓政府先行使用土地，並願在規定期限內自行移除現有地上物」，另第54-55頁64年2月28日延平溪頭線改善工程5K-12K段用地收購補償協調會議紀錄八、結論第㈠點亦記載：「土地所有權人同意將所有座落延平溪頭線5K-12K段改善工程範圍內土地，按照南投縣63年第1次不動產土地評定標準價格讓受政府，做為上述工程用地，並同意政府先行使用。」由此可見，系爭土地作為道路使用係經過土地所有權人之同意，並非無法律上之原因，是原告本於公法上不當得利返還請求權請求被告交通部公路總局應給付原告參佰參拾壹萬零柒佰伍拾元及自本書狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息暨應自起訴書狀繕本送達翌日起至重新辦理徵收完成前，按月給付原告伍萬伍仟壹佰柒拾玖元，亦無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭