最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第00507號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第00507號

上訴人

甲○○

被上訴人

高雄市政府衛生局

代表人

乙○○

上列當事人間因傳染病防治法事件，上訴人對於中華民國94年9月14日高雄高等行政法院94年度訴字第236號判決提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於民國（下同）93年8月11日向高雄市政府檢舉高雄市○○區○○街11巷1號、3號、5號之地下室（應為尚文街1號、3號、5號、7號、9號及尚文街11巷1號、3號、5號之共同地下室。下稱系爭地下室）長年積水，質疑該地下室孳生病媒蚊，請被上訴人所屬疾病管制處（下稱疾管處）儘速會同檢查。疾管處受理後，翌日即派員至系爭地下室進行病媒蚊調查，發現確有嚴重積水並孳生病媒蚊（孑孓）之情形，乃當場針對地下室之公同共有人王慶禾、鄭春財、余子琛、劉朝正、王輝雄、蘇芙蓉、余子賢、余蔡秀蓮等8人開立改善通知單，並限期於同年8月15日前改善，惟其中4位公同共有人因戶籍異動，致改善通知單遭退回。同年11月8日疾管處複查後，仍發現系爭地下室病媒蚊孳生，遂依傳染病防治法第25條第2項及第67條規定，予以告發，並於93年12月23日以高市衛疾管字第0930040575號處分書裁處王慶禾等8人罰鍰新台幣（下同）3,000元。其間上訴人認其提出檢舉後，被上訴人遲未對違規行為人作成行政處分，乃於同年11月16日以不服被上訴人不作為為由，提起訴願，遭不受理駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人於原審起訴主張：（一）被上訴人應令本件之觸法人修整地下室、防空避難室30餘年之積水、漏水問題，且訴願決定所稱嚴重積水、埃及斑蚊等情，亦為被上訴人所知悉，卻遲至93年12月23日才裁處罰鍰，仍無法解決問題。而積水未清致上訴人罹患登革熱，惟被上訴人僅處王慶禾等8人3,000元罰鍰，該8人均置之不理，並持續危及上訴人在內32戶之生命、生存權，該裁罰無從發揮其公權力，顯見濫用裁量權，不符比例原則，依司法院釋字第469號解釋意旨，基於鄰人訴訟權、生命及健康權法益與第三人效力處分，上訴人自有權提起訴訟。況被上訴人遲滯4、5個月之久，才予以裁罰，已逾法定60日期間，被上訴人罔顧上訴人生命、身體等法益，顯然惡意違憲。為此請判決將訴願決定及原處分（即93年12月23日高市衛疾管字第0930040575號處分書）均撤銷。被上訴人並應依傳染病防治法第25條第2項及第67條第1款規定作成裁處王慶禾等8人3,000元以上15,000元以下罰鍰之行政處分及賠償上訴人100萬元等語。

三、被上訴人則以：現行相關傳染病防治法令並未賦予上訴人有請求原處分機關處分違規行為人之公法上權利。依傳染病防治法第1條、第25條及67條第1款規定，足見地方主管機關於有傳染病發生之虞時，應通知或公告病媒孳生源之公、私場所之所有人、管理人或使用人清除病媒孳生源，對未清除者，得處以罰鍰，故主管機關處罰違反該法第25條規定者，顯為公共利益而設，則人民向主管機關檢舉病媒孳生源之公、私場所之所有人、管理人或使用人未依規定清除，核係告發性質，僅使主管機關得以發動勘查並決定處分與否之權限。是以檢舉之性質，並非有請求行政機關作為之法律上依據，故上訴人雖得本於民眾維護公益之立場檢舉系爭地下室之違規事實，惟被上訴人是否處分違規行為人，仍得依職權按事實情節認定。則依前揭說明，上訴人之檢舉並非依法申請之案件，不屬行政爭訟，被上訴人應不受理。另外上訴人檢舉之違規案，被上訴人業以93年12月23日高市衛疾管字第0930040575號處分書，裁處系爭地下室之公同共有人共8人罰鍰3,000元在案等語，資為抗辯。

四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：（一）上訴人起訴請求撤銷93年12月23日高市衛疾管字第0930040575號處分書部分：１、依行政訴訟法第4條第1項及第3項之規定，撤銷訴訟之提起，固不以行政處分之相對人為限，行政處分相對人以外之利害關係人，認為行政處分違法損害其權利或法律上利益者，亦得依上開法條提起撤銷訴訟。然是否為利害關係人，依本院75年判字第362號判例意旨，足見須因法律上利益受侵害者，始能以利害關係人之資格就他人之行政處分提起撤銷訴訟；若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟。所謂「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係人範圍之基準，即須先認定系爭處分所依據之法規範對該第三人而言係為「保護規範」，若法律已明文規定第三人得提起行政爭訟，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該非處分相對人亦得提起行政訴訟。是以，新保護規範理論係致力於客觀規範目的之斟酌，以認定行政處分是否損害個人之權利或法律上利益，此與舊保護規範理論乃偏重於從立法者主觀意旨探求是否具備保護個人之目的，不盡相同，然該二說非不可互為補充，以保障人民之訴訟權。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由新保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純事實上利益或反射利益受損害，則非為法律所保護之對象，自不在上開所稱利害關係人之範圍內，是倘該第三人執此起訴，即難謂其有訴訟權能。２、次按傳染病防治法之立法目的乃為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延等公共利益而設，故規定中央及地方主管機於傳染病發生之前後，應實施各項調查、預防及控制措施，足見該法就其法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，並非保障特定人。上訴人雖為系爭地下室之同棟住戶，並非上開行政處分之相對人，而該地下室積水並孳生病媒蚊等情，對之固有事實上利害關係或反射利益受損害，揆諸前揭說明，上訴人就被上訴人所為前揭處分書之裁處，尚非可認其法律上利益受有損害，故上訴人就撤銷該裁處處分之行政訴訟，即無訴訟權能，應予駁回。（二）課予義務訴訟部分：依行政訴訟法第5條之規定，課予義務訴訟乃以上訴人對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。次按傳染病防治法第25條及第67條第1款規定，係對病媒孳生源之公、私場所，其所有人、管理人或使用人應依地方主管機關之通知或公告，課以主動清除之義務；至於行政機關就傳染病之調查、預防及控制措施等如何執行，除有裁量縮減至零之情事外，行政機關應具有裁量餘地，即此等法規規範目的並未要賦予其鄰近之特定居民有請求行政機關調查、預防及控制措施之公法上權利。經查，本件上訴人以被上訴人前揭裁罰金額過低為由，提起本件行政訴訟，惟依傳染病防治法之規定，主管機關就傳染病之調查等措施如何執行，原則上有裁量餘地，並未賦予其鄰近之特定居民有請求行政機關調查等措施之公法上權利。至於人民向主管機關之檢舉，核係告發之性質，僅使主管機關得以發動調查並決定處分與否之權限，並未賦予人民有請求行政機關處分違規行為人之公法上權利。是以，上訴人既非處分之相對人，又其法律上利益亦未因而受有損害，雖得本於民眾維護公益之立場，檢舉系爭違規事實，惟被上訴人是否處分違規行為人，仍有調查事實依法裁處之裁量餘地，揆諸前揭說明，故上開檢舉並非行政訴訟法第5條所稱之依法申請之案件，不屬行政救濟範圍，上訴人逕提起課予義務之行政訴訟，於法顯有未合，應予駁回。（三）請求100萬元損害賠償部分：依行政訴訟法第7條規定合併請求損害賠償者，若其提起之行政訴訟，經行政法院審理結果，於法不合，則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即應認因欠缺請求之依據而無理由。查上訴人前揭撤銷訴訟及課予義務訴訟，於法均有未合，則上訴人併為請求被上訴人損害賠償部分即失所附麗，依法自無從准許，應併予駁回。

五、本院查：（一）按傳染病防治法第25條規定：「傳染病發生或有發生之虞時，地方主管機關應督導撲滅蚊、蠅、蚤、蝨、鼠、蟑螂及其他病媒。前項病媒孳生源之公、私場所，其所有人、管理人或使用人應依地方主管機關通知或公告，主動清除之。」同法第67條第1款規定：「有下列情形之一者，處三千元以上一萬五千元以下罰鍰；必要時並得限期令其改善，屆期未改善者，連續處罰之：一、違反第25條第2項規定，未依地方主管機關通知或公告，主動清除所屬埸所病媒孳生源者。」（二）上訴意旨仍執陳詞，略以：被上訴人對第三人負有作為義務而故意不作為，其怠於執行職務，已對上訴人之生命、身體、財產造成急迫而重大之危險，顯然侵害上訴人憲法上之權利，非僅反射利益而已，原判決竟謂上訴人沒有法律上之利益，顯有判決理由矛盾之違法云云，查原審就本件相關爭點已詳為審酌並於理由內詳為說明，就上訴人主張各點予以詳述其不可採之理由，上訴論旨再予爭執，核屬一己主觀之法律上見解，要難謂原判決有違背法令之情形。上訴意旨無非對於原審取捨証據、認定事實之職權行使任意指摘，核無足採。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以原處分及訴願決定均無違誤，因將其均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官　高　啟　燦

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異