最高行政法院(含改制前行政法院)96年度裁字第01856號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度裁字第01856號

抗告人

甲○○

訴訟代理人

王瀅雅 律師

上列抗告人因與相對人榮民工程股份有限公司間資遣事件，對於中華民國95年12月28日臺北高等行政法院94年度訴字第1655號裁定提起抗告。本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、原裁定以：壹、關於訴之聲明第1項請求撤銷復審決定及原處分部分：㈠、原審法院有審判權：抗告人係乙等特考普通科及格，依據規範臨時機關及有期限之臨時專任職務而制定之派用人員派用條例進用於榮民工程事業管理處（下稱榮工處），屬公營事業依法任用之人員。於87年1月1日榮工處改制為公司型態之相對人；行政院基於保障相對人原有員工公務人員權益，函詢考試院是否得沿用原人事制度乙節，經考試院通過所屬銓敘部86年7月17日86台審四字第1468655號函所為：榮工處改制為公營公司之期間極為短暫，如變換兩次人事制度，恐徒增困擾，基於保障當事人權益，同意榮工處改制為公營公司後，於移轉民營前之過渡期間，同意現有人員仍沿用現行人事制度(即依派用條例及技術人員任用條例銓審)，至於改制後新進人員僅得依約聘僱方式進用等結論，而以該院86年8月12日86考台組貳一字第04832號函復就現有人員部分同意行政院所請。嗣相對人於93年4月1日實施新人事制度，經考試院93年2月2日考臺組貳二字第09300008161號函，同意依銓敘部93年1月12日部退三字第0932254475號函說明所載：為期相對人能順利民營化，且兼顧銓敘審定有案現職人員退撫權益之保障，擬專案同意該類人員於新人事制度實施後，列冊報請考試院同意保留其公務人員身分，按改制時銓敘之俸（薪）點辦理，於相對人民營化之前，繼續參加退撫基金，並依公務人員退休法辦理退休之研議意見處理，並經行政院93年2月27日院臺防字第0930008276號函核定在案；相對人並於伊新人事管理要點第30點配合規定，得選擇繼續參加退撫基金至退休撫卹時止，退休時依退休法辦理。又上述銓敘部函所謂之退撫權益包括資遣；所稱保留公務人員身分，係在凍結該等人員銓敘之俸點，不再送審晉級的情況下，保留其參加退撫及公保之權益，其退撫資遣仍適用公務人員任用法及公務人員退休法處理，並經輔助參加人於保訓會陳述綦詳，核相對人公司原公務人員其退撫權益之保障，既經掌理公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休等事項之考試院同意保留如上述（見憲法增修條文第6條第1項第2款），是本件抗告人就資遣本身爭議部分，即事屬公務人員身分之保障，原審法院具有審判權。㈡、相對人以其名義資遣抗告人之決定，並非行政處分：抗告人雖於已為私法人之榮工公司任職，惟經輔助參加人銓敘部專案同意以新人事制度實施時為時點，以該時點保留其原為公務人員包括資遺在內之退撫權益，是擬以資遣方式，終結抗告人與國家間之公法關係，惟監督相對人之行政院國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）始足當之；此經輔助參加人訴訟代理人陳明綦詳；觀諸退輔會93年4月29日以輔人字第0930004077號函核定該會與相對人之人事權責劃分表中，有關相對人人員之資遣、撫卹部分明載：凡以公務人員法令辦理退休、資遺、撫卹之人員，同董事長、總經理、副總經理，均由退輔會核轉（定），而與以勞動基準法辦理退休、資遣、撫卹之人員係由相對人逕行核定有別，益明相對人無從代表國家資遣抗告人。故相對人配合移轉民營第5梯次專案裁減人員實施程序（下稱裁減實施程序）第肆點第2項第4款所規定：「．．．本公司裁減委員會開會審查通過後，報請退輔會核布資遣（或退休）。．．．。」就抗告人而言，乃指應由退輔會核定並發布資遣始生效，至為灼然。如前所述，相對人係屬私法人，非屬行政主體內部機關；就資遣保留公務人員退撫權益之抗告人乙事，復未見退輔會就此予以授權，得以相對人自己名義表示行政主體意思於外部，是相對人以其自己名義對抗告人所為之資遺，自非行政處分。而對抗告人之資遣處分既應由退輔會為之始生效，則相對人前於93年6月14日以其自己名義所為，定於93年6月30日生效之資遣決定，自無從因退輔會嗣以93年9月6日以輔人字第0930008928號函所為之溯及生效之核定而補正，抗告人自不得對之提起行政訴訟。復審決定未從程序上予以駁回，雖有未洽，然駁回結果相同。抗告人復提起本件訴訟，乃不備撤銷訴訟之特別實體判決要件，其訴為不合法，應予駁回。又抗告人於本件堅持其係對相對人提起本件訴訟，倘抗告人對於退輔會所為之資遣核定有所不服，自應對退輔會提起訴訟，其當事人方屬適格，併此敘明。貳、關於訴之聲明第2項請求給付薪俸部分：抗告人於93年4月1日之後，因相對人實施新人事制度，自是時以後，已不再具有公務人員任用法之官等，而係將公司職位依其性質區分為分類職位與評價職位，分類職位分15職等，評價職位2至11職等，有相對人人事管理要點第5條規定可參。而抗告人於93年4月1日之後原薦派第7年功薪4級職等，已經相對人改任換敘為新人事制度分類職位10等管理師，復有相對人93年4月15日第000000000號改任換敘通知書影本附於復審卷可稽。故93年4月1日之後，抗告人於相對人既非基公務人員任用法規定之官等計算俸給受薪，而完全基於相對人新人事制度所為職位、薪級為受薪之基礎，則抗告人請求相對人自93年7月1日起給付之薪資之請求，顯屬私法關係，而非為公法上之爭議，抗告人就此無審判權限之事項，提起本件訴訟，其此部分之訴亦不合法。因而駁回抗告人於原審之訴。

三、抗告意旨略謂：⑴原裁定以：相對人以其名義資遣抗告人之決定，並非行政處分云云，並認：抗告人對於退輔會所為之資遣核定有所不服，自應對退輔會提起訴訟，其當事人方屬適格等語，因而裁定駁回抗告之訴，其認事用法，洵有違誤：①相對人於發布資遣令資遣抗告人後，嗣於93年8月10日就包括抗告人在內之資遣案，送請退輔會核定，該會並於同年9月6日以「輔人字第0930008928號」函就抗告人之資遣案為核定。經查，上開函文之正本受文對象為相對人，副本為審計部、銓敘部、公務人員退休撫卹基金管理委員會、行政院局處、中央信託局公務人員保險處及退輔會部分局處等機關、單位，並未送達給抗告人，抗告人既未收受過退輔會之核定函，如何能預卜先知的對退輔會之核定表示不服？且依社會一般常識經驗，該資遣令由相對人發出，人民當然認為作為處分之機關為相對人本身，原裁定以「後見之知」之角度，認定抗告人應對退輔會之資遣核定進行行政救濟，以退輔會為訴訟之對象，乃是以操作法律概念的技術手段來規避實體爭點之判斷，進而剝奪人民尋求救濟的公法上權利，已實質違反行政訴訟法之規範目的；更何況，上開資遣核定之函文受文對象既只有相對人及行政機關內部單位，顯然該函文並未對外直接發生法律效果，原裁定要求抗告人須對一未對外直接發生法律效果之核定爭訟，在在有違法理。②且查，「公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」公務人員保障法第4條第1項定有明文，本件抗告人僅收受相對人之資遣令，退輔會之資遣核定既從未送達予抗告人，抗告人如何能向保訓會提起復審救濟？又未經復審程序而逕提起行政訴訟，程序上亦不合法，故原裁定要求抗告人應對退輔會提起本件訴訟，方屬當事人適格乙節，顯有違誤。③相對人於93年6月14日以「榮工字第0930010644號」令資遣抗告人，故抗告人自93年6月30日起即因該資遣令生效而無法於相對人公司任職，並無待退輔會核定資遣後始可離職，故本件資遣顯然係以相對人發布之資遣為生效依據。且查，相對人公司自83年起即開始進行第一梯次裁減，至93年為本次資遣時，已進行了5梯次之資遣，所有之資遣案，均係由相對人公司逕行發布資遣令，並未由退輔會發布資遣，故就資遣事件，長期且持續均係由相對人發布資遣，顯然退輔會就資遣事件已實質授權相對人。況且，觀諸本件資遣案，係由相對人發布，事前並未送請退輔會核定，且退輔會於相對人已發布資遣令後，事後收到相對人有關本件資遣案之函文時，並未對於相對人未經其核定即發布資遣乙事有所質疑或提出糾正，而其覆相對人之函文中，主要係就抗告人之職等、薪級、年資、給與等為核定，更加足證退輔會就資遣乙事已實質授權相對人。又輔助參加人銓敘部雖在原審中陳述應由退輔會發布資遣，並謂當時退輔會係誤認抗告人已放棄公務人員身分，惟查，相對人致退輔會之函文中，明白記載：「該二員迄今未填具放棄公務人員身分切結書，擬依公務人員任用法第29條第1項第1款資遣」，顯然退輔會不無誤認之情事，故原審未審究自83年起至93年本件資遣案，其間已進行5梯次資遣，均由相對人發布資遣，退輔會顯有實質授權相對人之情事，即以銓敘部之陳敘及相對人所呈其與退輔會間之人事權責劃分表中，有關以公務人員法令辦理退休、資遣、撫卹之人員，由退輔會核轉（定），而與以勞動基準法辦理退休、資遣、撫卹之人員係由相對人逕行核定有別為由，逕認相對人所為資遣未經退輔會授權而非行政處分，洵有違誤。⑵退萬步言之，原裁定既認定相對人無從代表國家資遣抗告人，則相對人93年6月14日「榮工人字第0930010644號」資遣令既不生效，抗告人與相對人間之任用關係仍然存在，相對人自應按月給付抗告人薪俸：①依其他法律逕由主管機關任用、定有官等，在公司服務之人員，與其指派或任用機關之關係，為公法關係，司法院釋字第305號解釋闡釋甚明。經查，抗告人係依派用人員派用條例進用，定有官等，應認符合上開解釋，與相對人間應為公法關係。②經查，相對人於93年4月7日以榮工人字第0930005733號函公布該公司新人事制度管理規章，上開新人事制度管理規章，就具有公務人員身分之人員，取消官等、職稱、職等之列計，改任換敘結果，致銓敘審定有案之人員無從依法再為銓敘，已實質剝奪公務人員身分。故以上開管理規章強行換敘之結果，涉及現職公務人員身分之剝奪，公務人員之身分，非依法律不得剝奪，且司法院釋字第491號解釋，亦揭示如影響公務人員服公職之權利時，應有法律保留原則之適用，即應以法律為其構成要件，若授權主管機關發布命令補充規定，其授權之目的、範圍及內容，均應具體明確，退輔會依國營事業管理法固得制定榮民公司之管理制度，然該法既無明確規定，或具體明確授權得為企業自主經營之目的，即逕以人事管理規定變更或剝奪該公司現職公務人員之身分，則相對人自訂人事管理要點與換敘作業要點，以換敘使派用人員喪失其公務人員身分，欠缺法律依據，故該新人事制度管理規定內容涉及現職公務人員身分之剝奪部分，違反法律保留原則，應屬違法而無效。③因此原裁定逕以上開新人事管理規章有關國營事業管理為據，未審究該新人事制度已剝奪現職公務人員身分而有違法情事，即逕認抗告人於93年4月1日後因相對人實施人事制度，而自該時以後即不再具有公務人員任用法之官等，因而認抗告人請求自93年7月1日起給付之薪資非為公法上之爭議云云，洵非適法。⑶原裁定一方面認定抗告人向相對人請求給付薪資係屬私法關係，同時又認為須由退輔會以資遣方式終結抗告人與國家之公法關係，顯有理由矛盾之違法：①抗告人與相對人間之關係，究屬公法關係或私法關係，涉及抗告人身分之認定，應有一致之定論，不應將資遣與薪俸之給與割裂。本件相對人與銓敘部咸承認須依派用人員派用條例準用公務人員任用法始得資遣抗告人，顯然抗告人與相對人間應屬公法關係。②銓敘部雖同意榮民公司銓敘審定有案之現職人員，得於民營化前繼續參加公務人員保險、退輔基金及依退休法辦理退休，除非當事人切結放棄參加公保及退輔基金，改參加勞工保險及改依勞動基準法辦理，否則該具公務人員身分之員工，仍得參加公保，並依退休法或任用法辦理退休或資遣，及一方面認為該等人員已喪失公務人員身分，不須再送銓敘，但另一方面復認其得按改制時銓敘之俸（薪）點，於榮民公司民營化前，繼續參加公保及退輔基金，並依退休法或任用法辦理退休或資遣，換言之，只在公保、退休與資遣上保留承認其公務人員身分，其餘部分屬勞工身分，如此割裂適用法律，同一人竟兼具部分公務人員身分與部分非公務人員身分，顯然違法。③具公務人員身分，基於公務人員制度保障，將因該身分而衍生諸多與國家間之權利義務身分，且身分應是單一且不可分，僅生「有」「無」之問題，而不應有「部分」權益具有公務人員身分，「其餘部分」無公務人員身分之可能，銓敘部所謂專業保留公保、退輔之公務人員身分，其餘部分非公務人員之作法，已影響公務人員服公職之權利，依司法院釋字第491號解釋，應有法律保留原則之適用，故銓敘部上開作法，既無相關法律依據，已屬違法，抗告人與相對人間之公法上關係自不應因該新人事規章實施或銓敘部之專案保留而有所變更。按原審於本件一方面認為資遣事件屬公務人員身分保障，屬公司法爭議；另一方面，就薪俸給付部分，卻又認為因相對人實施新的人事制度，故抗告人請求相對人給付薪資又屬私法關係，二者理由明顯矛盾。原審未審前述各節，即逕以相對人之資遣非屬行政處分而予裁定駁回，致抗告人權益受損而求助無門，為此狀請廢棄原裁定云云。

四、本院按：

（一）國營事業管理法第3條第1款規定：「本法所稱國營事業如左：一、政府獨資經營者‧‧‧。」；第7條規定：「國營事業之主管機關，依行政院各部會署組織法之規定」。另行政院國軍退除役官兵輔導委員會組織條例第16條規定：「本會因業務需要，得設各種附屬事業機構；其組織由會擬訂，報請行政院核定之」。榮民工程股份有限公司組織規程第1條規定：「本規程依據行政院國軍退除役官兵輔導委員會組織條例第16條及榮民工程股份有限公司章程第33條規定訂定之」。又相對人之股份結構為政府出資40%，退輔會出資60%，是依國營事業管理法第3條第1款規定，相對人自係由退輔會管理監督之國營事業。次按「公務人員之任用，應具有左列資格之一：一、依法考試及格。

二、依法銓敘合格。三、依法升等合格之人員。」公務人員任用法第9條第1項定有明文。次按公務人員權益之救濟，依公務人員保障法所定復審、申訴、再申訴之程序行之；又該法所稱公務人員，係指法定機關依法任用之有給專任人員及公立學校編制內依法任用之職員；再公營事業依法任用人員權益之救濟，準用公務人員保障法之規定，亦據公務人員保障法第4條、第3條第1項、第102條第3款分別著有規定。查抗告人係乙等特考普通科及格，依據規範臨時機關及有期限之臨時專任職務而制定之派用人員派用條例進用於榮工處，屬公營事業依法任用之人員。於87年1月1日榮工處改制為公司型態之相對人；行政院基於保障相對人原有員工公務人員權益，函詢考試院是否得沿用原人事制度乙節，經考試院通過所屬銓敘部86年7月17日86台審四字第1468655號函所為：榮工處改制為公營公司之期間極為短暫，如變換兩次人事制度，恐徒增困擾，基於保障當事人權益，同意榮工處改制為公營公司後，於移轉民營前之過渡期間，同意現有人員仍沿用現行人事制度(即依派用條例及技術人員任用條例銓審)，至於改制後新進人員僅得依約聘僱方式進用等結論，而以該院86年8月12日86考台組貳一字第04832號函復就現有人員部分同意行政院所請。嗣相對人於93年4月1日實施新人事制度，經考試院93年2月2日考臺組貳二字第09300008161號函，同意依銓敘部93年1月12日部退三字第0932254475號函說明所載：為期相對人能順利民營化，且兼顧銓敘審定有案現職人員退撫權益之保障，擬專案同意該類人員於新人事制度實施後，列冊報請考試院同意保留其公務人員身分，按改制時銓敘之俸（薪）點辦理，於相對人民營化之前，繼續參加退撫基金，並依公務人員退休法辦理退休之研議意見處理，並經行政院93年2月27日院臺防字第0930008276號函核定在案；相對人並於伊新人事管理要點第30點配合規定，得選擇繼續參加退撫基金至退休撫卹時止，退休時依退休法辦理。又上述銓敘部函所謂之退撫權益包括資遣；所稱保留公務人員身分，係在凍結該等人員銓敘之俸點，不再送審晉級的情況下，保留其參加退撫及公保之權益，其退撫資遣仍適用公務人員任用法及公務人員退休法處理。原則上，公營公司與其人員間，係以私法人地位依其人事規章，經由委任（選任聘任或僱用），雙方成立私法上之契約關係，其對於人員之解任行為，並非行使公權力之結果，而係私法上終止契約之意思表示，契約關係因而消滅（司法院釋字第305號解釋理由書參照）。惟由相對人人事制度改變之沿革及緣由以觀，掌理公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休等事項之考試院研議後發函作成上開決定，保留該等員工於退撫、公保事項範圍內具有公務人員之身分。是關於是類員工於公保、退撫範圍內之事務，與相對人之間，應具公法上職務關係，與一般公營公司與其經由聘僱關係而進用之人員間應屬私法關係之情形，自屬有間。

（二）次按抗告人雖於已為私法人之榮工公司任職，惟經退輔會專案同意以新人事制度實施時為時點，以該時點保留其原為公務人員包括資遺在內之退撫權益，是擬以資遣方式，終結抗告人與國家間之公法關係，惟監督相對人之退輔會始足當之，觀諸退輔會93年4月29日以輔人字第0930004077號函核定該會與相對人之人事權責劃分表中，有關相對人人員之資遣、撫卹部分明載：凡以公務人員法令辦理退休、資遺、撫卹之人員，同董事長、總經理、副總經理，均由退輔會核轉（定），而與以勞動基準法辦理退休、資遣、撫卹之人員係由相對人逕行核定有別，益明相對人無從代表國家資遣抗告人。故相對人上開裁減實施程序第肆點第2項第4款所規定：「．．．本公司裁減委員會開會審查通過後，報請退輔會核布資遣（或退休）。．．．。」就抗告人而言，乃指應由退輔會核定並發布資遣始生效，至為灼然。相對人係屬私法人，非屬行政主體內部機關；就資遺保留公務人員退撫權益之抗告人乙事，復未見退輔會就此予以授權，得以相對人自己名義表示行政主體意思於外部，是相對人以其自己名義對抗告人所為之資遺，自非行政處分。而對抗告人之資遣處分既應由退輔會核布生效，則相對人前於93年6月14日以其自己名義所為，定於93年6月30日生效之資遣決定，自無從因退輔會嗣以93年9月6日以輔人字第0930008928號函所為之溯及生效之核定而補正，抗告人自不得對之提起行政訴訟。

（三）又按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟法第2條定有明文；又訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之，則為同法第107條第1項第1款所明定。而「公營事業依公司法規定設立者，為私法人，與其人員間，為私法上之契約關係‧‧‧至於依公司法第二十七條經國家或其他公法人指派在公司代表其執行職務或依其他法律逕由主管機關任用、定有官等在公司服務之人員，與其指派或任用機關之關係，仍為公法關係‧‧‧。」亦有司法院釋字第305號解釋可參。抗告人於93年4月1日之後，因相對人實施新人事制度，自是時以後，已不再具有公務人員任用法之官等，而係將公司職位依其性質區分為分類職位與評價職位，分類職位分15職等，評價職位2至11職等，有相對人人事管理要點第5條規定可參。而抗告人於93年4月1日之後原薦派第7年功薪4級職等，已經相對人改任換敘為新人事制度分類職位10等管理師，復有相對人93年4月15日第000000000號改任換敘通知書影本附於復審卷可稽。故93年4月1日之後，抗告人於相對人既非基公務人員任用法規定之官等計算俸給受薪，而完全基於相對人新人事制度所為職位、薪級為受薪之基礎，則抗告人請求相對人自93年7月1日起給付之薪資之請求，顯屬私法關係，而非為公法上之爭議。該薪資請求部分，非前述考試院研議後發函作成決定，保留員工於退撫、公保事項範圍內具有公務人員身分之範圍，故此部分認定為私法事件，雖與前述資遣部分認定不同，尚無抗告人所稱割裂適用法律之問題，則抗告人就此無審判權限之事項，提起訴訟，為不合法。

（四）原審認抗告人於原審聲明撤銷部分，為公法事件，原審有審判權，然相對人以其名義資遣原告之決定，並非行政處分；而聲明給付訴訟部分，屬私法關係，非為公法上之爭議，抗告人就此無審判權限之事項，提起訴訟，為不合法，分別依行政訴訟法第107條第1項第10款及第1款駁回，核無違誤，抗告論旨，指摘原裁定違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

第六庭審判長法 官　張　登　科

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異