最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第00156號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 97年度判字第00156號

上訴人

臺中縣豐原地政事務所

代表人

甲○○

被上訴人

乙○○

上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國95年5月12日臺中高等行政法院94年度訴字第678號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、坐落臺中縣豐原市○路○段○路墘小段第94-5、94-12地號土地（下稱系爭土地），因原土地所有權人陳福全及土地登記代理人吳東穎於85年間檢附不實證明文件申辦地目變更，由原「田」地目變更為「建」地目，後出賣於被上訴人前手昶麟建設股份有限公司（下稱昶麟公司），被上訴人於民國（下同）87年6月23日向昶麟公司買賣取得。嗣吳東穎等因貪污治罪條例案件經起訴判刑。臺中縣政府於92年1月24日召開「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案專案處理小組會議（第4次）會議紀錄決議：維持地目「建」，土地註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制。」；建物註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。」（下稱系爭註記）上訴人乃據以函報臺中縣政府核備，經臺中縣政府以94年4月29日府地籍字第0940113763號函准備查，上訴人遂以94年5月9日豐地登字第079990號改註記登記完畢，並以94年5月16日豐地用字第0940003999號函通知被上訴人，被上訴人對上開註記不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政爭訟。

二、被上訴人起訴主張：上訴人係依原訴願決定機關之「會議紀錄結論」據以推定被上訴人為惡意，由於此會議紀錄結論並非法律，亦非法律所授權或依法定職權所訂定之行政命令，且因內容已涉及人民權利行使之限制或義務之負擔，核與中央法規標準法第5條第2款及第6條等之規定有違，自不具有拘束上訴人之效力。又本件上訴人未據查明被上訴人對於系爭行政處分之違法性，究竟有何「主觀上確知」，或「顯然欠缺普通人應盡之注意而不知」之事證，僅憑被上訴人為昶麟公司之股東，即遽而推認被上訴人對於系爭行政處分之違法性具有惡意，殊嫌草率。況且，昶麟公司買受系爭土地時，對於系爭行政處分之違法性既不知情，依法該公司應即受信賴原則之保護。何以身為該公司後手之被上訴人，卻不受該原則之保護？並受到與其他非該公司股東之後手差別之待遇。此外，上訴人並非土地及建物使用管制之主管機關，僅為土地登記機關，其有何職權為系爭處分？實有待查明。另本件系爭註記，形式上即與土地法及土地登記規則等相關法令所規定之登記事項，並不相同，如何能成為「更正登記」之標的？縱屬登記事項之一種，惟其是否與原登記原因證明文件所載之內容相符？或是否屬於原登記原因證明文件所載之內容中應登記而漏未登記者？亦有疑問。而該登記原因證明文件，就系爭土地部分，是否即係上訴人上開所謂：原土地所有權人及土地登記專業代理人所檢附之「不實證明文件」？如是，則「錯誤」或「遺漏」者何？又本件涉及上訴人所為「違法受益處分」者，乃係系爭土地之「地目變更」，與系爭建物之登記何干？上訴人何以得一併加以註記？尤其，系爭土地及建物之「權利人」或「登記名義人」均為被上訴人，而從未向上訴人之「登記人員」「申請」更正上訴人所謂系爭土地及建物之「錯誤」或「遺漏」之登記，則上訴人何以得以94年3月21日豐地用字第0940002165號函報原決定機關核備？而原決定機關何以得以94年4月29日府地籍字第09400113763號函准備查？再由上訴人據以辦理「更正登記」，均未據上訴人予以說明等語，求為判決將訴願決定及原處分均撤銷。

三、上訴人則以：系爭土地原所有權人陳福全係原地目變更申請人之一，經臺中地方法院87年度訴字第2598號刑事判決有罪確定在案。昶麟公司雖未列入上開判決刑事案件之上訴人，僅代表當事人不成立犯罪，並非認定當事人不知悉違法事實。被上訴人身為昶麟公司股東，自無信賴保護原則之適用。況本案地政士與昶麟建設有限公司雙方投資關係中，地政士並入股該公司合建，且該公司涉3案，係屬知情之證據甚為明確，故該建設公司係惡意者，並無疑義。且為維護善意第三者交易安全之公益，依據行政程序法第117條但書第1款及土地登記規則第134條規定報經臺中縣政府同意後，未撤銷原違法地目變更之行政處分，且為避免惡意者因此享有不當得利，有失公平正義，並依據行政程序法第7條比例原則規定，選擇侵害最小之方法，於地籍登記簿上分別就土地部分為系爭註記，應認原處分合法適當，依經驗及論理法則論究，並無違誤。又本件係地目維持建，而將原先註記於土地登記謄本標示部其他登記事項欄由「依臺中縣政府89年8月2日89府地籍字第206061號函辦理，本筆土地因涉及違法地目變更，目前正依法處理中」改為「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制。」建物註記由「依臺中縣政府89年8月2日89府地籍字第206061號函辦理，本建物座落基地因涉及違法地目變更，目前正依法處理中」改為「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。」尚未涉及土地法第69條之更正登記範疇。至上開註記之更改，應屬「登記原因標準用語」之更正，尚未妨害原登記之同一性，故並非土地法第69條之更正登記，且作業程序上，係以塗銷前註記後再予另一註記，為「登記原因標準用語」中所定之「註記」用語，亦非採「更正」之用語等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原審為上訴人敗訴之判決，係以：臺中縣政府於92年1月24日召開「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案專案處理小組會議」之決議，當時地政機關尚未為登記，其決議內容並不直接對登記名義人發生效力，不能認係行政處分。迄94年5月9日上訴人以豐地登字第079990號於土地登記簿上註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制。」，並於建物登記簿上註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。」該一註記已具體限制土地及建物所有人之權利，且該登記具有公示之效力，任何人均得閱覽，已對外發生法律上效果，應認該「註記」為行政處分。被上訴人對之提起撤銷訴訟於法並無不合。查系爭土地目前登記之地目為建，縱涉及違法地目變更登記，上訴人既未依法撤銷原建地目之登記，則其權利義務自與「建」地目相同，除非法律另有規定，不得任意加以限制。上訴人所為系爭「註記」記載：「土地使用管制仍應受原田地目之限制」、「建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照」，已限制被上訴人財產權之行使，其行政處分不得違反法律保留原則。查，「註記」並非法定限制權利登記之事項，依規定僅能為客觀事實之記載，不得涉及人民權利之限制。上訴人雖係依據臺中縣政府之函示辦理，惟其函示內容並無法律依據，不得據以限制人民之權利。至於上訴人所引行政程序法第7條比例原則、第117條但書第1款、第119條第3款等，均非以註記限制人民權利之根據。至於行政程序法第117條前段規定，上訴人固非不得以之作為撤銷違法變更地目之處分之依據，然上訴人既未撤銷該違法之建地目變更，自不能發生回復「田」地目之效力，上訴人以註記之方式使「建」地目之土地受「田」地目之使用管制，欠缺法律依據，上訴人引用行政程序法第119條第3款、第117條但書第1款、第7條等之規定，考量被上訴人明知行政處分違法，且「註記」對公益尚無重大危害，而選擇侵害最小之方法等，均不能資為以「註記」方式限制人民權利之法律依據，被上訴人據以指摘尚非無據，系爭「註記」處分既欠缺法律依據，違反法律保留原則，即屬無可維持等詞，為其判斷之基礎。

五、本院按「主登記，指土地權利於登記簿上獨立存在之登記；附記登記，指附屬於主登記之登記。」、「土地總登記後，因分割、合併、增減、地目變更及其他標示之變更，應為標示變更登記。」、「依本規則登記之土地權利，有下列情形之一者，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣(市)地政機關查明核准後塗銷之：一、登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造。二、純屬登記機關之疏失而錯誤之登記。前項事實於塗銷登記前，應於土地登記簿其他登記事項欄註記。」、「下列各款應由登記機關逕為登記：．．四、依第一百四十四條規定之塗銷登記。．．。登記機關逕為登記完畢後，應將登記結果通知登記權利人。」行為時土地登記規則第8條第1項、第85條、第144條及第28條第1項第4款、第2項分別定有明文。次按土地法第37條及土地登記規則第2條第1項規定之「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。」，係指涉及所有權與他項權利之私權部分而言，此部分固有土地法第43條規定之適用；至於其他如土地登記規則第85條規定之標示變更登記及第28條規定，應由登記機關逕為登記者，則應視其登記，是否已涉及土地所有權人之權利，而分別予以定性為私法關係、行政處分、事實行為或觀念通知等，此係因土地法及土地登記規則之規定，兼含公法、私法、實體法及程序法之規定所致。查系爭註記，應屬附記登記之一種，原判決以本件系爭註記登記非土地法第37條所定涉及所有權與他項權利之登記，即謂該登記，欠缺法律授權，尚嫌速斷。次查，土地登記規則第144條所定「登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造者，登記機關得於報經直轄市或縣(市)地政機關查明核准後塗銷其土地權利，前項事實於塗銷登記前，應於土地登記簿其他登記事項欄註記」之規定，於土地登記簿標示部之地目變更登記，其登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造者，在登記主管機關為撤銷登記前，性質相同，亦應類推適用，以補法令之缺漏。本件因系爭土地原土地所有權人陳福全及土地登記代理人吳東穎於85年間檢附不實證明文件申辦地目變更，由原「田」地目變更為「建」地目，嗣吳東穎等因貪污治罪條例案件經起訴判刑確定，案經臺中縣政府於92年1月24日邀集相關機關召開前述會議決議，經上訴人報經臺中縣政府核准後為系爭註記，為原審確定之事實。上訴人主張本件係依據行政程序法第119條第3款及「善、惡意者之認定基準」第1點第3款規定，推定被上訴人係屬惡意者，無信賴保護原則之適用，然基於系爭土地上之建物之使用執照係屬合照，具有整體不可分割性，若撤銷系爭建物之建照及回復系爭土地之地目，將影響其他善意者之權利，故上訴人依據臺中縣政府93年8月27日府地籍字第0930225481號函示，基於維護善意第三者交易安全之公益，依據行政程序法第117條但書第1款規定及行為時土地登記規則第134條規定報經臺中縣政府同意後，未撤銷原違法地目變更之行政處分，且為避免惡意者因此享有不當得利，有失公平正義，並依據行政程序法第7條比例原則規定，選擇侵害最小之方法，於地籍登記簿上分別就土地、建物部分為系爭註記。本件標示部之地目原變更登記，既經刑事判決及該主管機關認定係屬偽造，揆諸首開說明，於登記主管機關即上訴人為撤銷登記，回復為原「田」地目前，自可類推適用土地登記規則第144條及第28條第1項第4款規定，為系爭註記，與法律保留原則並無違背。又本件上訴人之裁量，如無違法情事，若不許其為撤銷登記前為系爭註記，勢將迫使上訴人為過當之處分，或因無法登記，而處於隨時有受信賴登記保護之第三人請求國家賠償危險之中，要非土地法規定登記之本旨。原判決認系爭註記處分，違背法律保留原則，即有適用法規錯誤之違背法令。惟本件上訴人之裁量是否違法等事實，未經原判決認定，本院無從為法律上之判斷，爰將原判決廢棄，發回原審更為審理。

六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異