最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第00249號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 97年度判字第00249號

上訴人

甲○○

被上訴人

教育部

代表人

乙○○

上列當事人間退休事件，上訴人對於中華民國95年5月4日臺北高等行政法院94年度訴字第1996號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人原係國立臺灣大學（下稱臺大）書記，申請自民國91年2月1日自願退休生效，因其前於71年1月1日自該校導工退職時，業已採計退職年資28年8個月，被上訴人以91年1月29日台(91)人(三)字第91005702號函核定其退休新制（指85年2月1日修正施行之學校教職員退休條例，下同）施行前退休年資0年，新制施行後退休年資6年（併同前退職年資，合計最高35年）。上訴人申請重行審定，經被上訴人92年1月20日台人(三)字第0910191696號函否准，上訴人不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會92年8月26日92公審決字第0188號復審決定書決定復審駁回在案。後因銓敘部92年4月30日部退3字第0922239238號書函釋以，工友退職再任公務人員，因退職時最高僅得核定給予50個基數（採計25年）之一次退職金，故其再任公務人員辦理退休時，得再核給11個基數以補足最高61個基數。被上訴人遂以92年10月27日台人(三)字第0920150657號函重行審定上訴人退休案，以其新制施行前年資得依規定最高再採計5年，補足61個基數，爰依其意願採計新制施行前、後年資各5年，分別核給新制施行前年資11個基數，新制施行後年資7.5個基數之一次退休金。上訴人仍不服，提起復審，經遭駁回，遂向原審法院提起行政訴訟，經原審以94年度訴字第1996號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）上訴人於71年以前之導工退職年資應屬已結束之事實，且改制結算年資事實已確定，故91年2月1日職員應即退休時，不得以日後修正之法規改變已確定的事實，以符合信賴保護及法律不溯既往原則。另依學校教職員退休條例施行細則第53條規定可知，學校教職員辦理退休時，於85年2月1日前任職年資之採計，應依退撫新制辦理，無須受現行條文規定「已領工友退職金基數應有併計最高標準」之限制。又被上訴人對學校教職員退休條例施行細則第19條第2項擴大解釋，增加退休條例所無之限制，其內容涉及限制教職員退休年資採計上限權利，理應由法律加以規定。惟被上訴人以尚未完成立法之法律，規範人民之權利，違背法律保留原則。（二）自68年以來之退休規定並未明定導工退職年資應與職員年資併計退休，且於實務上多年來亦如此認定辦理。另退撫新制實施後，主管機關擴張解釋退休金併計上限之追溯規定及退撫新制實施前已領退職金工友轉任職員者應一併適用，衡諸司法院釋字第525號解釋，實有可議之處。又被上訴人對學校教職員退休條例施行細則第53條之適用，解釋為「曾任其他非屬教職員之任職年資之併計及退休金基數之計算，仍依原細則之規定辦理」，但對「其他退休年資採計上限」仍應依現行條例及細則之規定辦理。上訴人認為此種解釋違反學校教職員退休條例施行細則第53條文義解釋，並不可採。若學校教職員退休條例所規定之條款文字未盡明確，應朝有利教職員方面解釋方符立法意旨，且工友退職與教職員退休為不同人事體系，於85年2月1日前已領之工友退職金不應受教職員退休金相關併計規定所規範。（三）銓敘部68年10月9日（68）台楷特3字第34149號函釋僅指退休人員，未規定退職之工友。上訴人於71年1月1日辦理導工退職轉任職員，依68年解釋未包括依「事務管理規則」之「退職」情形。惟卻於其職員退休時，以行政命令追溯加以限制，有違法律保留原則與信賴保護原則，實有欠公允。綜上所述，本案係因人事制度轉換，強制結算導工退職金，又未事前明確告知而產生不利益之特殊情形；加上學校教職員退休條例於退休新制實施前後之法令規定並未含改制結算者亦須受限制。法律既無明文，被上訴人以溯及解釋適用本案，違反依法行政之法律保留原則及信賴保護原則，剝奪上訴人合法之退休權益等語，為此，訴請撤銷復審決定及原處分對於上訴人不利部分，並請求依照年資20年1個月請求核給月退休金及補償金。

三、被上訴人則以：68年1月24日修正公布之公務人員退休法第13條及68年6月4日修正發布之該法施行細則第12條，均規定「再任公務人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休金基數或百分比合併計算，有最高上限」，而公教人員退休向為一致規定，68年12月28日修正公布之學校教職員退休條例第14條及其施行細則第13條亦有相同規定。銓敘部前以68年10月9日68台楷特3字第34149號函規定略以68年10月9日以後，各機關學校「工友」依事務管理規則辦理退職「再任公職重行退休」時，應依上開函釋規定受退休年資採計上限規定之限制，基於類此人員之衡平一致，「再任學校教職員」者亦應為相同處理。85年2月1日施行之學校教職員退休條例施行細則第19條，修正為「已領退休（職、伍）給與或資遺給與者再任或轉任公立學校教職員」，只是為使適用範圍更加明確，並非修法改變之前之適用範圍，非謂之前「已領退職給與者」不在退休年資採計上限限制範圍。又上訴人90年10月8日辦理退休，而學校教職員退休條例係於85年2月1日修正變更，並非於處理程序中法規有所變更之情形，並無中央法規標準法第18條規定之適用。且於84年8月2日修正公布之學校教職員退休條例增訂第21條之1及85年1月30日修正發布該條例施行細則第19條前，上訴人並無以教職員身分辦理退休之事實，尚難謂上開法規修正前已有客觀上具體表現之信賴行為存在，自無主張信賴保護之餘地。再事務管理規則於72年4月29日修正增訂第367條規定：「工友請領退職金比照公教人員退休法辦理。」，足証上訴人轉任職員後，並無「工友不合併採計已退職年資」之行政慣例。又基於退休給與制度之整體性、政府財政負擔及公教人員退撫衡平一致等因素考量，學校教職員退休條例施行細則第19條「已領退職給與年資仍應受退休年資最高採計上限限制」之規定，合乎該條例第14條之立法意旨，尚無逾越同條例第22條母法之授權範圍等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）學校教職員退休條例第14條所謂「其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算」，與同條例第21條之1第1項所謂「本條例修正施行前之任職年資，仍依本條例原規定最高採計30年。」，係規定不同事項，並不衝突，學校教職員退休條例第22條授權訂定該條例施行細則第19條明定「該已領退休（職）給與之年資仍應受教職員退休年資最高採計上限限制」之規定，係本於現行學校教職員退休條例第14條及第21條之1之立法精神暨修法之沿革，並未超過母法之授權範圍。已領退休金給與者，再任公立學校職員後重行退休時，關於計算退休金之年資，仍應受現行學校教職員退休條例修正前合計不得超過30年，修正前後累計不得超過35年之限制。另任職15年以上者，退休人員得就一次退休金或月退休金等退休給與方式擇一支領之，重行退休者，其最高上限退休年資（30年或35年）扣除已領退休金之年資，未達15年以上者，自不得主張依現行學校教職員退休條例第5條第1項規定，為月退休金之選擇（最高行政法院88年度判字第3537號判決、89年度判字第545判決參照）。又銓敘部90年4月10日90退3字第2010757號書函、行政院人事行政局90年4月26日90局給字第140619號函謂：「84年7月1日退撫新制施行前，工友退職轉任公務人員再依公務人員退休法辦理退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）基數或百分比；應合併計算以不超過最高基數或百分比為限，且該已領退職金之年資，應併入公務人員退休年資之採計上限總數中。」，行政機關予以援用，自為適法。被上訴人就學校教職員退休條例施行細則第53條之適用，解釋為「曾任其他非屬教職員之任職年資之併計及退休金基數之計算，仍依原細則之規定辦理」，但對「其他退休年資採計上限」仍應依現行條例及細則之規定辦理，並無違誤，上訴人主張現行學校教職員退休條例施行細則第19條逾越母法即同條例第22條之授權範圍云云，尚有誤會。（三）68年12月28日修正公布之學校教職員退休條例第14條及其施行細則第13條規定之適用對象，文義上適用對象雖指「依本法退休之人員」，但並無排斥相同性質「依事務管理法退職之工友」之理由，縱該條文義解釋上未能包括「退職工友」在內，但此部分並非法律有意省略，基於「相同性質、相同處理」之類推適用法理，該法條之規定，於退職工友亦得類推適用。又85年2月1日施行之學校教職員退休條例施行細則第19條（原細則第13條），將「已領退職給與者」納入退休年資採計上限限制範圍，只是重申「退職、退休本質相同，均應受退休年資最高上限限制」之旨，並非表示已領「退職」給與者，之前並非屬該條之適用範圍。按68年12月28日修正公布之學校教職員退休條例第14條及其施行細則第13條規定之適用對象，解釋上並未排斥「依事務管理法退職之工友」，縱文義解釋上未能包括「退職工友」在內，該法條之規定，於退職工友亦得類推適用，已如前述，為使適用更為明確，85年2月1日施行之學校教職員退休條例施行細則第19條第2項才修改為「前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前『退休（職、伍）金』基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本條例第5條及第21條之1第1項所定最高標準為限，其以前『退休（職、伍）』或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。．．．」，將「已領退職金之年資」一併計入退休最高年資之內，其並非修法改變以往之適用對象，而是重申「退職、退休本質相同，均應受退休年資最高上限限制」之旨，並修法使法條之適用更無爭議而已。上訴人主張直到85年2月1日施行之學校教職員退休條例施行細則第19條才將「已領退職金之年資」一併計入最高退休年資限制云云，尚無足採。（四）上訴人再任職員時（71年1月1日），法律已有「工友已領退職給與之年資，於重行退休時應合併採計於退休年資上限之內」之規定（類推適用68年12月28日修正公布之學校教職員退休條例第14條及其施行細則第13條），上訴人雖係因制度轉換，依「事務管理規則」辦理導工退職升任職員，但其亦得放棄年資直接升任職員，或不升任職員繼續擔任導工（見自願書內容，附於原審卷），三者各有得失，上訴人雖因當時未告知退職年資採計最高上限之法律效果，處於「盲目選擇」之狀態，未經「瞭解選擇」，但若其選擇繼續擔任導工迄今，其導工退休年資最高採計35年，且為一次退休金，並非月退休金；其若選擇放棄導工年資直接升任職員，其職員年資20年1個月可以全數採計並辦理月退，但當年無法獲得退職金給與；若其選擇退職金給與升任職員，其所升任之職員年資只能再採計10年，不得月退，無論其如何選擇，均不可能如訴之聲明「又獲得退職金給與，又獲得職員年資20年1個月全數採計並辦理月退」之結果，上訴人雖然未經「瞭解選擇」，其結果差異不大，何況上訴人於轉任職員當年尚未能預知職員能否做到15年以上而領取月退休金，當時上訴人不太可能放棄導工年資28年8個月，而直接轉升任職員，故縱經「瞭解選擇」，原審法院認為上訴人選擇「導工退職（領退職金），並升任職員」之可能性極高，則其職員年資重行退休時，依轉任時法令亦只能再採計10年，上訴人未經「瞭解選擇」之不利益，依比例原則，實不足以做為撤銷原處分之原因。又上訴人轉任職員時、重行退休時，法律規定均相同（均合併採計退職年資於最高退休年資內），並無法律變更情形，並無中央法規標準法第18條之從新從優原則之適用，縱使當時曾有類似案例於重行退休時退職年資未併予採計，亦僅未確實執行當時之法律規定而已，非謂已有「不合併採計退職年資」之行政慣例，亦無信賴保護之可言，上訴人主張均不足採。（五）本件上訴人前工友退職申請業經臺大以其任職年資28年8個月（最高採計25年），而核給50個基數之一次退職金在案，有臺大工友請領退職（撫卹）費計算單附原處分卷可證。上訴人本次退休，依學校教職員退休條例第21條之1第1項，有關最高採計年資之規定，於其新制施行前年資最高尚得採計5年，新制施行後年資連同採計，最高得採計10年。且因其自71年1月轉任學校職員至91年2月1日退休生效，任職年資超過10年，前經其表明採計新制施行前、後各5年之年資辦理退休，亦有上訴人92年10月3日致被上訴人函影本附復查卷可稽。上訴人最高上限退休年資（35年）扣除已領退休金之年資，未達15年以上者，自不得主張依現行學校教職員退休條例第5條第1項規定，為月退休金之選擇。而銓敘部92年4月30日部退3字第0922239238號書函，有關工友退職再任公務人員，其退職時最高僅得核給50個基數之一次退職金，故再任公務人員辦理退休時，得再核給11個基數，以補足新制前最高61個基數之規定，即認工友年資得視同為公務人員年資而依公務人員退休法核給退休給與，原處分予以引用，就上訴人新制前之5年年資，給與11個基數之一次退休金，新制施行後年資5年，給予7.5個基數之一次退休金，即無不合，復審決定予以維持，亦稱正確等由，而駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴意旨除執上訴人在原審之主張外，並略謂：（一）本院90年度判字第1372號判決認公務人員退休法施行細則第13條逾越法律授權訂定施行細則之必要範圍，損及再任公務人員重行退休時權益。學校教職員退休條例第5條、第14條、第21條之1及其施行細則第19條，有類似於公務人員退休法第6條、第6條之1及其施行細則第13條之規定，原判決認學校教職員退休條例施行細則第19條未越逾母法之授權，與上開本院判決見解牴觸，違背法令。(二)基於憲法保護人民基本權利的法理，在屬於法律保留的規範領域中，僅在「有利」、或至少無「不利」於人民的情形下，始容許司法機關為類推適用（參照司法院釋字第474號解釋）。本件以類推適用駁回上訴人之訴，有違法律保留原則。又因立法漏洞所致爭議，於人民有利時，雖得以類推適用加以填補，而本件係因明顯立法漏洞所致，且對人民有不利影響，依法律保留原則應以立法填補始為合法。惟原判決既認為「適用對象，解釋上縱不包括退職工友在內…」，則不應類推適用，故原判決有行政訴訟法第243條第2項第6款判決理由矛盾之情事。（三）原判決認本案適用現行教職員退休條例規定及新的解釋，乃係判決溯及既往於已確定的事實，依司法院釋字第287號解釋意旨「…依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響…」，本案事實既已告終結，即不得溯及適用，故原判決與信賴保護原則及前開司法院解釋有違。（四）「不合併採計退休年資」一向為行政慣例，在89年11月17日行政院函釋發布前，各機關於實務上並未確實執行併計退職年資規定，故原判決對「不合併採計退職年資之行政慣例」之調查與真正事實不符，其判決與法令有違等語。

六、被上訴人未提出答辯狀。

七、本院經核原判決並無違誤，再論斷如下：(一)行政機關基於法律授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，為憲法之所許。在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷(司法院釋字第612號、第480號、第394號解釋參照)。學校教職員退休條例第14條與第21條之1之立法目的，在於避免已領由公庫支給退休或資遣給付，再任或轉任公立學校教職員之人，如允許其再退休時，其退休年資採計及給與不受上限之限制，無疑鼓勵現職人員及早辦理退休（職、伍），尋求再任公職機會，以能再次辦理退休，領取退休給與，對於久任人員其任職年資超過最高年資採計上限者，所造成不公平之現象。基於退休給與制度之整體性、政府財政負擔及公教人員退撫衡平一致等因素考量，被上訴人依學校教職員退休條例第22條授權訂定該條例施行細則第19條關於已領退休（職、伍）給與或資遣給與之年資仍應合併計算，受教職員退休年資最高採計上限限制之規定，依照上開學校教職員退休條例本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷，尚無逾越母法之授權。至本院90年度判字第1372號判決，並非判例，對本案原無拘束力。再該判決係對公務人員退休法施行細則第13條所為之解釋，與本件有關之學校教職員退休條例施行細則第19條，對象並不相同。且公務人員退休法施行細則第13條是否逾越母法授權範圍，本院亦有裁判採否定見解(參見本院96年度判字第471號、95年度判字第1960號、95年度判字第462號、93年度判字第1531號、94年度判字第1196號判決)。上訴人以本院90年度判字第1372號判決指摘原判決違背法令云云，並不足採。(二)行政法之解釋適用，除侵益行政外，並不禁止類推適用，不得以類推適用之結果不利於受適用者，而質疑類推適用之合法性。上訴人所舉司法院釋字第474號解釋，正是行政法類推適用之案例。學校教職員工退休(職)之給付，係屬給付行政，據上說明，並不禁止類推適用。本案涉及之68年12月28日修正公布之學校教職員退休條例第14條規定：「依本條例『退休』者，如再任公教人員時，無庸繳回已領之退休金；其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。」同條例施行細則第13條規定：「(第1項)依本條例第14條之規定，再任公立學校教職員者，其重行退休之年資，應自再任之月起另行計算，已退休公務人員、公營事業人員及已退伍之軍職人員，轉任學校教職員者亦同。(第2項)再任學校教職員重行退休時，其以前退休之退休金基數或百分比已達本條例第5條所定最高限額者，不再發給退休金，未達最高限額者，其退休金基數或百分比連同以前退休之退休金基數或百分比合併計算，以不超過本條例第5條所定最高標準為限，發給退休金。」固係以「依本條例退休者」為規範對象，然此規定得類推適用於「工友依事務管理規則退職」之情形，業經原判決敘明其理由，核其理由尚稱允當。上訴人以本案類推適用結果對人民有不利影響，應以立法填補始為合法，指摘原判決理由矛盾云云，亦屬無據。(三)依上訴人任職員退休(91年2月1日)時之教職員退休條例施行細則第19條之規定，應將其之前已領工友退職金之年資併入之計算公務人員退休年資之上限總數。上訴人予以適用，並無溯及已確定之行政處分情事。何況上訴人再任職員時（71年1月1日），法律已有「工友已領退職給與之年資，於重行退休時應合併採計於退休年資上限之內」之規定（類推適用68年12月28日修正公布之學校教職員退休條例第14條及其施行細則第13條）。上訴人指摘原判決違反信賴保護、司法院釋字第287號解釋云云，尚有誤會。(四)上訴人其餘之指摘，業經原判決論述不採之理由，均無不合。上訴人以一己之見解，指摘原判決違背法令，亦不足採。(五)綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異