最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第827號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度判字第827號

上訴人

臺北市政府

代表人

甲○○

訴訟代理人

李念祖 律師

訴訟代理人

黃翰威 律師

訴訟代理人

劉昌坪 律師

被上訴人

中央健康保險局

代表人

乙○○

訴訟代理人

蔡順雄 律師

　　　　　　曹詩羽　律師

上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國96年8月1日臺北高等行政法院95年度訴字第713號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人依全民健康保險法（下稱健保法）第27條第1款第1目、第2目、第2款、第3款及第5款規定，有負擔各該類保險對象全民健康保險保險費補助款（下稱健保補助款）之義務，被上訴人乃依健保法第29條第1項第4款及同法施行細則第44條之1、第47條規定，按月或每半年列印保險費計算表及撥款單，函請上訴人撥付其應負擔之各該類保險對象健保補助款。本件上訴人截至民國（下同）94年6月30日止，已逾寬限期仍未撥付部分，經被上訴人依健保法第30條第5項規定計算利息，並於94年7月20日以健保財字第0940058617號函（下稱原處分），請上訴人撥付應繳利息合計新臺幣58,715,599元。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起本件上訴。

二、上訴人於原審起訴意旨略謂：健保法本身並未規定地方自治團體須以投保單位登記地為標準負擔被保險人之健保補助款，此項標準純係由行政院衛生署違反法律保留原則下自行創設，且司法院釋字第550號解釋無論解釋文或解釋理由書中，均係使用「居民」一詞，並無被上訴人所主張之「投保單位」。又所謂「地方自治團體居民」之概念，依地方制度法第15條規定，係指設籍在直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）地方自治區域內之中華民國國民，被上訴人以「投保單位營業登記所在地」計算系爭健保補助款，將設籍、居住於上訴人行政轄區外之被保險人，皆納入上訴人應負擔健保補助款之範圍，顯牴觸司法院釋字第550號解釋，更侵害上訴人財政自主之核心領域，違反憲法、地方制度法保障地方自治之意旨等憲法基本原則等語，為此請求判決撤銷原處分及訴願決定。

三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠兩造間前有與本件爭點皆同之健保費補助款事件，臺北高等行政法院已有93年訴更一字第196號判決（下稱更審判決），將上訴人之訴駁回。惟上訴人或稱：本院94年判字第1546號判決，業已廢棄更審判決，改判將被上訴人之原處分部分撤銷，故被上訴人本件處分自仍屬違法云云；惟查：依本院95年判字第1839號判決，足證以投保單位為計算基礎，計算上訴人健保費補助款之正當性。

㈡全民健康保險與勞工保險均屬社會保險，而全民健康保險係整合原有公、勞、農保等13種社會保險中之健康保險，依健保法第14條、第27條之制度設計亦同於勞工保險條例第6條、第15條規定，足證全民健康保險制度設計乃延續勞工保險之設計原理。是以，依健保法之立法意旨係以投保單位為加、退保及收取、分擔保險費之單位，故以投保單位所在地之地方自治團體負擔全民健康保險之補助款，符合其立法意旨。況健保法並未同社會救助法、身心障礙者保護法等，明文以「設籍」為限，足證上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，缺乏依據。㈢上訴人訴之聲明請求不能確定其範圍顯非適法，應駁回之，且上訴人自應就「行政轄區外居民」提供準確之數據，以供法院斟酌而為判決之依據。㈣被保險人依保險費之比例接受中央或直轄市政府之補助，中央或直轄市政府對於不同之被保險人係負擔不同金額之補助款，上訴人縱令已主張應撤銷之金額，如未舉證證明為真正，被上訴人否認上訴人主張金額之真正等語。

四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠被上訴人以投保單位所在地在臺北市之被保險人為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔系爭健保保險費補助款，並無違誤：⒈按司法院釋字第550號解釋揭櫫之意旨，已闡明全民健保為中央、地方共同辦理事項，地方負有協力義務，故由中央依據法律使地方自治團體對於全民健保亦負有義務。爰此，國家推行全民健保之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對全民健保事項負有協力義務，故健保法第27條有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，其合憲性應無疑義。⒉查我國有關社會福利之法規，例如身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會救助法等，固均係明文規定以「戶籍」作為地方自治團體負擔福利義務之基礎。然於健保法並無相同以「設籍」為限之規定，此觀諸健保法第8條、第9條、第10條、第27條第1款第1目、第2目、第2款、第3款、第5款及第29條第1項第3款規定，足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類。再依健保法第27條各款規定之保險費負擔比例，而由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。復參以健保法第8條第1項第1款第2目及第3目被保險人（即本件系爭第1類第2目及第3目被保險人）既係以勞工為加保對象，規定勞工應以其雇主或所屬機關團體為投保單位參加健保為被保險人，則被上訴人以投保單位所在地在臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，並計算其應負擔之健保補助款，洵屬有據。⒊憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。其所謂人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務。就地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力（或收受稅收統籌分配款），亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（全民健保）部分保險費之社會福利政策之執行。尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。至因分擔健保補助款導致該地方政府民生建設費用之減縮，乃分擔補助款不得不然之結果，蓋不論是由「設籍所在地」之地方政府分擔，或由「投保單位所在地」之地方政府分擔，總有一地方政府之原有財政會受到壓縮，只要行政機關令分擔之處分不違反法律規定，尚不得以分擔者財政受到壓縮，而謂令分擔補助款之行政處分違法。⒋社會保險之社會連帶性表現於保費之計徵方式上所產生之重分配效果，從而使保險團體成為進行重分配之社會互助共同體。本件被上訴人以投保單位所在地在臺北市之被保險人為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔之系爭健保補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害上訴人財政自主權，亦難認有違反法律保留原則可言，至於是否妥當，尚非本院審究之範圍。㈡上訴人雖主張：依地方制度法第15條及司法院釋字第550號解釋意旨，由其負擔之系爭健保補助款，應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為限云云。惟查：⒈全民健保將保險對象依其有無職業、職業性質等區分為6類，各類保險對象並以其所服務之機關、學校、事業機構、雇主或所屬團體作為投保單位，第6類被保險人因屬於無職業之人口，並無所屬單位，故以其戶籍所在地行政區之鄉鎮市區公所為投保單位，並由該等投保單位辦理保險對象各項保險之異動及保險費之收繳。其整體之法規、計費及補助等架構，均以投保單位為基礎單位，亦即係以團體保險方式經營，而非如商業保險，採個人保險之方式處理。有關個人應繳保險費部分，被上訴人依各該投保單位及所屬員工或會員之投保資料，按月開計團體繳款單寄交投保單位繳納；有關政府補助部分，則以投保單位營業登記所在地，計算其所屬政府依法應補助之保險費，此與公民權之行使，以公民戶籍地為準之立法基礎不同，亦與地方制度法有關居民以設籍為要件之觀念有別，上訴人純以行政區域之概念，主張僅應以設籍在臺北市之居民為補助對象，核計其健保費補助款，實係對於全民健保之整體設計有所誤解。⒉司法院釋字第550號解釋係就上訴人聲請釋憲所主張「非屬地方自治事項之健保法第27條相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」等事項作成之解釋，該號解釋認「各地方自治團體有照顧其行政區域內居民生活之義務」「與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，然亦未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為限，且未對「居民」一詞給予以明確性定義，該號解釋並未界定上訴人負擔健保補助款之範圍，更未以行政轄區內設籍之居民作為計算負擔健保補助款之標準。上訴人援引司法院釋字第550號解釋主張應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為其負擔補助款範圍，並非可採。⒊再參以司法院釋字第542號及第415號解釋可知，「設籍」並非認定之唯一標準，而有關健保補助款之負擔既未予以明文規範，上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，亦缺乏依據。⒋復按地方制度法第15條規定可知，其所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，尚不能依此認定司法院釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。再細究地方制度法第16條及第17條之規範內容而言，則「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」必須設籍之概念，與權義規定間似又無必然之對應關係可言。因此，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。至內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函，係針對地方制度法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，上訴人援引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會。㈢上訴人之施政作為固應回應其轄區居民之需求，並就該等施政行為負擔政治上之責任，惟此部分與上訴人「應與中央共同建立社會安全制度，進而負擔一定比例健保補助款」乙節無涉。縱然上訴人所補助健保費之對象，未必全部設籍於上訴人轄區，但此種情形全國皆然，且該健保補助款之補助範圍既均以投保單位為計算基準，乃屬全國一致之情形，自有其整體之公平性，投保單位對於地方自治團體而言，可謂利與不利兼具，被上訴人所為原處分難認有違法及違憲情形，上訴人自不得僅執其有利部分而為片面主張，故上訴人此項主張亦不足取等語。

五、上訴意旨略謂：㈠原判決已違背司法院釋字第550號解釋意旨：地方自治團體對於被保險人之保險費是否具有補助義務，既「應視健保之實施與其於憲法與地方制度法下所應自行負責執行之事項有無密切之關聯性」，及「區域內居民因健保實施而受惠之結果，是否使其原須為居民傷病應行支出之照料經費負擔為之減輕」而定，則於地方制度法第3章第1節已明文規定係以「設籍」作為地方自治團體居民之認定標準之情形下，原判決竟認被上訴人以「投保單位登記地」作為地方自治團體應否繳納健保補助款之標準，並未違反司法院釋字第550號解釋之意旨，其適用法規自顯有重大錯誤。㈡原判決無視於營業稅已改由中央政府收取，仍認為地方政府收取稅收即應繳納健保補助款，顯有判決適用法則不當及判決理由矛盾之違法。㈢司法院釋字第415號解釋及第542號解釋，雖認為人民可於戶籍登記外，另以具體事實證明其符合法律規定之「生活」或「居住」之要件，惟其並未否定戶籍登記可作為認定之依據，迺原判決雖援引前揭解釋作為判決依據，惟其竟以非屬「戶籍登記」，亦無「具體之生活或居住事實」之「投保單位登記地」做為判斷應否繳納健保補助款之標準，顯然已牴觸司法院釋字第415號解釋及第542號解釋之意旨，故原判決自屬判決違背法令。㈣按地方制度法對於地方自治團體之居民，業已透過立法方式賦予明確之定義，參照內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函釋可知，凡是設籍於臺北市之市民，即為地方制度法第3章第1節所稱之臺北市之「居民」，地方制度法既已規定「居民」須以設籍為要件，則本於依法行政之基本原則，被上訴人對於居民之解釋自不能違背地方制度法之規定。故原判決認被上訴人得以「投保單位登記地」作為其要求上訴人繳納健保補助款之標準，顯已違反地方制度法第15條規定、地方自治之基本法理及法律保留原則而剝奪地方自治團體居民參與地方自治事項之權利。㈤國家依據憲法規定，應尊重每一位國民之人性尊嚴，而滿足人民基本之醫療需求，亦與人民對於中央或地方自治團體有無經濟貢獻無關，故無論係中央政府或地方自治團體，其所提供之全民健保補助款，自始即非以人民之經濟貢獻為基礎，故原判決認被上訴人得以「投保單位登記地」作為計算地方自治團體所應繳納健保補助款之依據，顯已違背憲法創設全民健康保險制度之本旨，亦已超出健保法設置投保單位之立法目的等語，為此請求判決廢棄原判決、撤銷原處分及訴願決定。

六、本院查：

㈠「本保險保險費依下列規定，按月繳納：．．．四、第2類至第4類及第6類被保險人之保險費，應由各級政府、國防部或行政院國軍退除役官兵輔導委員會補助部分，每半年1次於1月底及7月底前預撥保險人，於年底時結算。」、「各級政府未依前條第1項規定期限撥付應補助之保險費者，得寬限15日；屆寬限期仍未撥付者，自寬限期滿之翌日起至完納前1日止，每逾1日，依郵政儲金1年期定期存款利率按日計算利息，一併徵收，保險人並得依法移送強制執行。」全民健康保險法第29條第1項第4款、第30條第5項定有明文。次按「各級政府及各行政機關依本法第29條第1項第4款規定每半年1次預撥應補助之保險費，其預撥數由保險人核計，並應分別於每年1月15日及7月15日前通知。前項各級政府及各行政機關應補助之保險費，保險人應按年結算，預撥數有撥付不足者，保險人應於12月31日前，送請各級政府及各行政機關於次年1月31日前撥付。」為全民健康保險法施行細則第47條所明定。

㈡又憲法第155條前段規定：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。」係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔本件系爭健保費補助款，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助自符合憲法規定意旨。另憲法第19條規定：「人民有依法律納稅之義務。」所謂「人民」，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業；渠等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務。對於地方政府而言，渠等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於渠等有徵稅之權力，亦有對於渠等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險部分保險費之社會福利政策之執行。尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。又法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。上訴人負擔系爭健保費補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違憲或違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭健保費補助款之認定依據，依法既屬適當且無違法（本院96年度5月份庭長法官聯席會議決議參照）。

㈢司法院釋字第550號解釋係就上訴人聲請釋憲所主張「非屬地方自治事項之健保法第27條相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」等事項作成之解釋，該號解釋認「各地方自治團體有照顧其行政區域內居民生活之義務」「與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，然亦未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為限，且未對「居民」一詞給予以明確性定義，該號解釋並未界定上訴人負擔健保補助款之範圍，更未以行政轄內設籍之居民作為計算負擔健保補助款之標準。上訴人援引司法院釋字第550號解釋主張應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為其負擔補助款範圍，並非可採。

㈣全民健保將保險對象依其有無職業、職業性質等區分為6類，各類保險對象並以其所服務之機關、學校、事業機構、雇主或所屬團體作為投保單位，第6類被保險人因屬於無職業之人口，並無所屬單位，故以其戶籍所在地行政區之鄉鎮市區公所為投保單位，並由該等投保單位辦理保險對象各項保險之異動及保險費之收繳。其整體之法規、計費及補助等架構，均以投保單位為基礎單位，亦即係以團體保險方式經營，而非如商業保險，採個人保險之方式處理。有關個人應繳保險費部分，被上訴人依各該投保單位及所屬員工或會員之投保資料，按月開計團體繳款單寄交投保單位繳納；有關政府補助部分，則以投保單位營業登記所在地，計算其所屬政府依法應補助之保險費，此與公民權之行使，以公民戶籍地為準之立法基礎不同，亦與地方制度法有關居民以設籍為要件之觀念有別，上訴人純以行政區域之概念，主張僅應以設籍在臺北市之居民為補助對象，核計其健保費補助款，實係對於全民健保之整體設計有所誤解。

㈤復按地方制度法第15條規定：「中華民國國民，設籍在直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）地方自治區域內者，為直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民。」，其所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，尚不能依此認定司法院釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。另以地方制度法之條文排列順序而言，先於第15條定義「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之意義，再分別於第16條及第17條規定「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利、義務，在解釋上似乎含有以第15條定義之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」作為後兩條規定之權利義務主體之意涵，然而若細究第16條及第17條之規範內容而言，則「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」必須設籍之概念，與上揭權義規定間似又無必然之對應關係可言，例如同法第16條第5款之資訊公開請求權，因其係以一般國民為對象（行政程序法第44條參照），自難謂僅以設籍之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」為對象，同法第17條第1款「遵守自治法規之義務」規定，於其他未設籍於該地方自治團體之居民，亦同須加以遵守，因此，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。至內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函，係針對地方制度法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，上訴人援引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會。

㈥末按「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」行政程序法第110條第3項定有明文。本件被上訴人依全民健康保險法規定，前曾分別函請上訴人撥付93年至94年6月間之全民健康保險第1類第2目及第3目、第2類第1目及第2目被保險人之保險費補助款，迄未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效，該有效之行政處分，應為其他國家機關所尊重，並以之為本件加徵利息處分之構成要件事實之一部分。且上訴人截至94年6月30日止，已逾寬限期仍未撥付部分保險費補助款，為上訴人所不爭執，則被上訴人函請上訴人撥付本件利息，揆諸前開說明，認事用法均無違誤。訴願決定及原判決遞予維持，於法亦無不合。

㈦綜上所述，原審並無判決不適用法規、適用不當、不備理由或理由矛盾之違法，上訴論旨無非係以其主觀歧異法律見解，指摘原判決違反司法院釋字第550號解釋意旨、法律保留原則、地方制度法第15條規定、地方自治之基本法理及憲法創設全民健康保險制度之意義云云，核不足採，其猶聲明將之廢棄改判，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第七庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異