最高行政法院(含改制前行政法院)98年度裁字第1159號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年度裁字第1159號

抗告人

中華電信股份有限公司

代表人

甲○○

相對人

國家通訊傳播委員會

代表人

彭 芸

上列當事人間因電信法事件，抗告人對於中華民國97年11月28日臺北高等行政法院97年度訴字第1968號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。

二、本件原裁定以：相對人於民國97年1月16日通傳企字第09640802820號公告「市話撥打行動通信網路訂價機制調整暨網路互連相關事項處理之行政計畫」，係緣起於固定通信網路業務於89年開放後，為促進各種電信業務之平衡發展，前電信總局即於90年間擬訂「跨網通信之通信費歸屬原則將朝『由發信端事業訂價，營收歸發信端事業所有』的方向調整」。相對人承受此項事務後，於96年6月4日召開「檢討現行市話撥打行動通信網路之通信費歸屬原則」公聽會。聽證會結果自100年1月1日起市話撥打行動通信網路訂價機制回歸為「由發信端事業訂價，營收歸發信端事業」，並即公告本件系爭計畫。系爭計畫中明定訂價權及營收歸屬之調整理由與措施，為採取上述一階段回歸發信端訂價方式，相對人將修正「電信事業網路互連管理辦法」中有關通信費處理原則等規定。綜上，系爭計畫內容充其量僅為相對人未來施政方針，公告目的在於就本次制度之變更設定明確時間之過渡期，使相關業者能明確獲知回歸期程，預為調整營運策略，此次公告不致逕行課予抗告人支付過渡期費及平等接取義務，抗告人之權利或法律上之利益未因而遭受限制或剝奪，亦即系爭公告並不具有法效性。抗告人主張系爭行政計畫業經對外公告實施，已對外直接發生法律效果，自屬行政處分云云，顯非可採。抗告人對非行政處分提起行政訴訟，請求撤銷，顯非合法，遂予駁回。

三、抗告意旨略謂：系爭計畫關於回歸時程之預告附有市話主導業者（僅抗告人一人）應支付行動通信業者過渡期費用之決定，直接影響抗告人權益，顯然已構成行政處分。抗告人經由系爭計畫之公告，已確定應於100年1月1日至105年12月31日額外支付過渡期費予行動通信業者，形成不公平補貼，違反平等原則，依據司法院釋字第156號及第423號解釋理由，系爭計畫之公告應屬行政處分，並應撤銷，原判決之認定有誤。且系爭計畫經相對人公告，發生外部效力，復其內容要求抗告人支付過渡期費之決定，相對人已決定透過修正「第一類電信事業資費管理辦法」、「電信事業網路互連辦法」及「平等接取服務管理辦法」達成，業已發生確定之法律效果（相對人及抗告人均將受拘束），應已構成行政處分等語，求為廢棄原裁定。

四、本院查：相對人97年1月16日通傳企字第09640802820號公告「市話撥打行動通信網路訂價機制調整暨網路互連相關事項處理之行政計畫」，其公告事項為：「一、公告『市話撥打行動通信網路訂價機制暨網路互連相關事項處理之行政計畫』如附件。二、本計畫之主要內容如下：（一）自100年1月1日起，市○○路（下稱市網）業務經營者用戶撥打行動通信網路之通信費歸屬回歸為『由發信端事業訂價，營收歸發信端事業所有』．．。（四）回歸後，市網業務市場主導者之用戶撥打行動通信網路時，市網業務市場主導者支付行動通信業務經營者之費用為前項所指接續費加過渡期費（按每分鐘計）。過渡期費計算以回歸前與行動通信業務經營者中所拆得收入之最低者（不包括中華電信公司）減去前項所指接續費為起始值，並自100年1月1日起至105年12月31日止，逐年按比例遞減至零。（五）市網業務經營者用戶，得透過平等接取方式，選擇另一第一類電信事業長途網路業務經營者，所提供之撥打行動通信網路之服務。．．。」有該公告附於原審卷可稽。經查，本件相對人公告系爭行政計畫案，緣起於固定通信網路業務於89年開放後，為促進各種電信業務之平衡發展，前電信總局即於90年間擬訂「跨網通信之通信費歸屬原則將朝『由發信端事業訂價，營收歸發信端事業所有』的方向調整」，並於圓山飯店舉辦之全國交通會議提出供各界討論。經參酌各界意見後，前電信總局再於91年公布之「電信自由化政策白皮書」中揭示：「跨網通信之通信費歸屬原則將於市話充分競爭後，朝『由發信端事業訂價，營收歸發信端事業所有』的方向調整。而為避免回歸發信端訂價之政策施行對電信業者之營收發生驟然之變動，於回歸發信端訂價前之過渡時期，有關市內電話撥打行動通信，行動通信業者除應支付固定通信業者接續費、代收帳務處理費外，固定通信業者得要求行動通信業者另支付合理加成，以漸進方式逐漸提高市內電話業者所獲之營收。」期藉此促使抗告人釋放市網資源予其他固網業者。相對人承受此項事務後，考量時至今日距離91年公布電信自由化政策白皮書已屆5年有餘，應是重新再檢討調整通信費歸屬原則之適當時機，乃對相關意見進行研析及邀集學者專家討論，並經相對人95年、96年度多次委員會討論決議新立場，於96年6月4日針對新立場，召開「檢討現行市話撥打行動通信網路之通信費歸屬原則」公聽會，再於96年10月26日舉辦聽證會。聽證會結果經96年12月25日第217次委員會議決議，自100年1月1日起市話撥打行動通信網路訂價機制回歸為「由發信端事業訂價，營收歸發信端事業」，並即公告本件系爭計畫。系爭計畫中明定訂價權及營收歸屬之調整理由與措施，為採取上述一階段回歸發信端訂價方式，相對人將修正「電信事業網路互連管理辦法」中有關通信費處理原則等規定。另為降低對行動業者之影響，給予新進固網業者爭取市場之時間，並為促進市話撥打行動市場之競爭，所採行之配套措施，其實施前提亦須分別修正「第一類電信事業資費管理辦法」及「平等接取服務管理辦法」，亦有附於原審卷之系爭行政計畫可參。而原裁定以系爭行政計畫充其量僅為相對人未來施政方針，公告目的在於就本次制度之變更設定明確時間之過渡期，使相關業者能明確獲知回歸期程，預為調整營運策略，此次公告不致逕行課予抗告人支付過渡期費及平等接取義務，抗告人之權利或法律上之利益未因而遭受限制或剝奪，亦即系爭公告並不具有法效性，非屬行政處分等情，固非無見。惟按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。．．」行政程序法第92條定有明文。查行政計畫如對特定人或可得確定其範圍之人之權利或義務，直接發生創設、變動消滅或確定之法律效果者，性質上屬於一種行政處分或一般處分；又確定計畫機關就計畫所為之准駁決定，係對計畫主體及利害關係人所為之法律行為，如具有對外之性質，應屬行政處分。確定計畫機關所為准許計畫確定計畫裁決，對利害關係人亦應屬行政處分，為學者間之通說。行政機關公布之政策白皮書固屬其施政之方針；惟本件行政計畫係就市網業務經營者用戶撥打行動通信網路之通信費歸屬，明定為（1）自100年1月1日起；（2）由發信端事業訂價，營收歸發信端事業所有；（3）市網業務市場主導者之用戶撥打行動通信網路時，市網業務市場主導者支付行動通信業務經營者之費用為前項所指接續費加過渡期費（按每分鐘計）；（4）過渡期費計算以回歸前與行動通信業務經營者中所拆得收入之最低者（不包括中華電信公司）減去前項所指接續費為起始值，並自100年1月1日起至105年12月31日止，逐年按比例遞減至零等事項，業已將前電信總局於91年公布之「電信自由化政策白皮書」所揭示之原則，加以檢討並修正後予以明確化，並舉行公聽會後裁決作成系爭行政計畫，業已明定訂價權及營收歸屬、過渡期費之負擔（相對人稱為暫時性措施）、實施日期及方式等具體事項，而已影響及包括抗告人在內之市網及行動通信業務經營者之權利或義務，係屬就公法上具體事件所為之公權力措施。原裁定雖謂此次公告不致逕行課予抗告人支付過渡期費及平等接取義務，並不具有法效性云云。惟按「一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者，從其規定。」行政程序法第110條亦有明定。本件系爭行政計畫已定明自100年1月1日起實施，市網業務市場主導者支付行動通信業務經營者過渡期費之期間自100年1月1日起至105年12月31日止，業已明定該措施之生效日期及期間，自難謂為尚未課予抗告人支付過渡期費之義務及未對外直接發生法律效果，僅其生效日期尚未屆至而已，揆諸首開說明，系爭行政計畫對利害關係人應屬行政處分，原裁定尚有未合，應認抗告為有理由，並由原法院由實體上更為裁判。末查，訴願管轄有無錯誤，固為行政法院依職權應調查之事項，惟依行政程序法第109條規定，不服經聽證程序作成之行政處分者，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序。是本件依法無庸踐行訴願程序，併此敘明。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異