最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第1115號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年度判字第1115號

上訴人

華嘉企業股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

張澤平律師

被上訴人

行政院農業委員會農糧署

代表人

乙○○

訴訟代理人

盧柏岑律師

上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國96年9月6日臺北高等行政法院96年度訴字第20號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人參與被上訴人委託招標機關中央信託局股份有限公司(下稱中信局)購料處辦理之「長粒白米3,000公噸」採購案，因被上訴人認上訴人以偽造之香米證明文件履約，遂指示招標機關通知上訴人有政府採購法第101條第1項第2款情事。招標機關乃以民國95年6月23日中購交一字第0954700200號函，通知上訴人擬將其刊登政府採購公報。上訴人於95年7月3日向被上訴人提出異議，經被上訴人以95年7月10日農糧儲字第0951106803號函（下稱原處分）復上訴人異議處理結果，上訴人仍不服，循序提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：上訴人先前僅提出泰國供應商提供之香米證明文件影本，商請中信局及被上訴人會同駐外單外查證真偽，自始未以偽造文件作為履約之用。且上訴人實因泰國供應商蓄意矇騙，以偽造之文件交予上訴人，方使得上訴人在完全不知情的情況下將該等偽造之文件提出予被上訴人查證真偽。上訴人確實為本事件之受害者，提出偽造之證明文件影本並非出於故意或過失。且被上訴人亦無從舉證證明上訴人有故意或過失，原處分顯有違誤等語，求為判決：(一)確認採購申訴審議判斷及原處分關於將刊登公報部分違法。(二)被上訴人應將上訴人名稱自「政府採購公報」之「拒絕往來廠商名單」及相關公告系統中除去，並為其他回復原狀之必要處置。

三、被上訴人則以：(一)上訴人先後提出偽造之「香米證明文件」係作為履約使用：⒈依合約備註條款第25條、第26條規定，上訴人於交貨時，應提出相關合格證明文件，經公證公司執行檢驗並開立檢驗報告後，由中信局彙整請款。英文版NO.20867及NO.20868為上訴人所提出用以證明其貨品符合要件使用。⒉被上訴人於95月2月22日檢附泰國商業部授權泰國商業總會開立之香米證明文件範本，以利各得標廠商作業。上訴人遂另於95年3月27日傳真提供泰文版31199/2549、33198/2549等香米證明文件。⒊泰國貿易經濟辦事處查證回覆泰文版31199/2549、33198/2549兩份文件屬偽造後，上訴人始另爭執應以先前提出之英文版NO.20867及NO.20868為準。

⒋泰國貿易經濟辦事處查證回覆英文版NO.20867及NO.20868亦為偽造後，上訴人始爭執其係請求被上訴人查證文件真偽，並未提出該文件履約云云。⒌上訴人提出英文版NO.20867及NO.20868及泰文版31199/2549、33198/2549文件，均係作為履約之用。就此，上訴人於起訴狀內亦載明：「認為可以最早提出之原證4證明文件作為履約文件」即明。⒍提出真實正確的香米證明文件乃上訴人之義務，上訴人本應自行查證後提出。不因上訴人曾請被上訴人查證或被上訴人曾委請泰國貿易經濟辦事處查證，致原告得在查證獲得結果後諉稱其提出之香米證明文件僅作為查證之用，而非履約用。(二)上訴人對其協力廠商之可歸責行為應負同一責任：⒈政府採購為私經濟行政，得標廠商與機關簽署者為私法契約，此應無爭議。提出真實文件履約，乃得標廠商之義務，並非違反行政法上之義務而受罰，是廠商有政府採購法第101條規定之事由，而被刊載於政府採購公報，造成其在一定期間內參與私經濟行為之消極資格限制者，應與行政罰法適用於違反行政法義務之處罰無涉。⒉民法第224條前段規定：「債務人之代理人、使用人對於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失負同一責任。」從契約相對性及風險分配與控制觀點而言，上訴人如何選擇協力廠商，如何要求協力廠商，本應由上訴人承擔責任。上訴人之協力廠商履約有故意過失，上訴人要負同一責任。上訴人不能以其業已要求泰國供應商提出香米證明文件，難以防範泰國供應商提供偽造文件或泰國供應商供稱NO.20867及NO.20868不是偽造的文件為由，推諉責任。⒊上訴人為專業進口米糧廠商，多次參與稻米進口採購招標。上訴人在投標前選擇從泰國進口長粒白米（香米），對泰國供應商之信譽及泰國政府核發香米證明文件等情，本應事先瞭解而有相當準備，再據以投標。上訴人選擇「沒有米糧出口商登記」、「與許多外國廠商發生糾紛」的泰國供應商為其履行輔助人，自難謂無過失。⒋根據泰國供應商Chia-Yin公司在95年2月8日提供給泰國出口公證公司（SGS）之銀行（ICBC）申請之信用狀，其上記載上訴人給泰國供應商之訂單刪除香米文字"CHANGED TO READAS "THAI LONG GRA IN WHITERICE"AND DELETE THE WORLD（FRAGANT RICE）"，上訴人訂購者既非香米，自不可能提出合格的香米證明文件，上訴人對此應知之甚明。⒌上訴人稱其遭泰國供應商欺騙，亦為受害人云云，此應由上訴人告本於其與泰國供應商間之關係，向泰國供應商求償，不能執為本件免責事由。(三)招標文件品質規格記載並無不當，更與上訴人提出偽造文件無關：⒈被上訴人為履行加入WTO承諾，應對WTO會員會採購一定數量稻米。系爭採購案採國際標，凡是WTO會員國，能提供符合品質規格要求之長粒白米（香米），並檢附出口國政府出具之香米證明文件者，即符合契約條件。況採購品質規格，原則上不得要求特定商品或來源地（政府採購法第26條參照）。據被上訴人所知，印度、巴基斯坦等國政府，對其產區白米（香米）亦出具香米證明文件。系爭採購案本未限制一定要採購「茉莉香米」。只要是符合品質規格，且提出合格的香米證明文件，即符合契約。至於泰國政府只對「茉莉香米」而非「一般香米」核發香米證明文件，致上訴人向泰國供應商採購時，須採購符合品質規格之「茉莉香米」，才合乎契約規定，此係得標之上訴人選擇泰國為米糧出口國之結果，並非招標文件品質規格訂定不當所致。⒉被上訴人提供泰國商業部授權泰國商業總會簽署之香米證明文件格式（茉莉香米），以便各得標廠商作業。上訴人及其泰國供應商得知正確的香米證明文件格式後，仍提出偽造的泰文版31199/2549、33198/2549文件。足見上訴人及其泰國供應商提出偽造的香米證明文件，與有無格式參考或招標文件是否記載「茉莉香米」無關。⒊FAO公布之國際稻米價格，僅有Thia Fragrant Rice（泰國香米）一種，西元2006年每月之泰國香米價格每公噸約從430美元至510美元，而泰國米商出口公會公布之稻米價格，其中茉莉香米（Hom Mali）每公噸從410美元至530美元，而「一般香米」（即Thai PathumthaniFragrant Rice）每公噸從340美元至430美元，兩者價格有相當差距，且可證明因泰國政府僅對茉莉香米認證，故國際上認知「泰國香米」係指茉莉香米。上訴人為專業米糧進出口廠商，不能諉為不知。⒋尤其是上訴人每公噸投標15,446元，以33元兌換一美金計算，每公噸價格約468美元，蓋價格與當時「茉莉香米」（HomMali）價格接近，而與「一般香米」有相當差距，上訴人事後諉稱其不知在泰國應採購「茉莉香米」才符合契約規定，應不足採。(四)政府採購法第101條之規範目的在於杜絕不良廠商之違法、違約行為，避免危害其他機關，以利建立良性競爭制度。上訴人提出偽造的香米證明文件履約，符合政府採購法第101條第1項第2款規定，應依同法第102條第3項規定刊載於政府採購公報。原處分、異議處理結果及採購申訴審議判斷，均無違誤。上訴人之訴並無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)程序方面：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」為行政訴訟法第111條第1項所規定。本件上訴人起訴請求將審議判斷及原處分均撤銷，嗣於96年7月27日具狀請求確認審議判斷及原處分違法，被上訴人應將上訴人名稱自「政府採購公報」之「拒絕往來廠商名單」及相關公告系統中除去，並為其他回復原狀之必要處置。就確認審議判斷及原處分違法部分，應予准許；就被上訴人應將上訴人名稱自「政府採購公報」之「拒絕往來廠商名單」及相關公告系統中除去，並為其他回復原狀之必要處置，為被上訴人所不同意，且原審亦認為不適當，是該部分之追加，不應准許。(二)實體方面：⒈按立約商請款應提示之合格證明文件:香米證明正本1份，副本3份:由出口國政府機構出具，中信局招標文件案號:GF 0-000000辦理94年度第7批政府進口米(長粒白米3,000公噸)採購備註條款第26條第1項第k款有明文規定。準此，上訴人為系爭採購案之得標廠商，請款時應提示由泰國政府機構出具之香米證明正本1份及副本3份，且有提示真正香米證明文件之義務至明。參以兩造於95年4月25日上午10時許，在中信局購料處召開協調會議時，即已討論並確認上訴人有證明香米證明文件真偽之義務，是上訴人主張被上訴人有查證真偽之義務，尚非可採。⒉上訴人分別於95年2月20日及3月27日提出英文版NO.20867及NO.20868香米文件及泰文版31199/2549、33198/2549香米文件，經泰國貿易經濟辦事處商務中心查證結果，均係偽造之文件，有該中心95年4月3日第11710/280號函及95年5月26日第11710/459號函各乙件，足認上訴人有提供偽造之香米證明文件之行為。⒊上訴人雖主張其從未行使系爭文件正本，直接向被上訴人請款，以作為履約文件之用，而係請被上訴人協調外交單位查證真偽云云。惟上訴人不服原處分，向行政院公共工程委員會提起申訴時，申訴理由即載明:「二、申訴廠商(即原告)在履約過程，係本著忠實履約精神，努力提出真實之文件(一)有鑑於招標時，洽辦機關及系爭採購案代辦機關(中信局購料處)均未明示及提供香米證明文件之範本。申訴廠商於第一批長粒白米於95年2月22日至24日交運時，並無任何標準範本藉以要求供應商提出香米證明文件。於第一批貨到達時，申訴廠商即以泰國供應商提供之英文證明文件，準備履約。然洽辦機關前曾於95年2月22日以農糧儲字第0951102090號函，提供泰文版之『泰國商業部授權泰國商業總會開立之香米證明文件範本』，惟當時第一批長粒白米在此之前便已經抵臺準備交運，申訴廠商遂順應與洽辦機關協調後所要求，另外緊急電請泰國供應商提供符合洽辦機關泰文版範本之香米證明文件以便履約。……(二)申訴廠商為求忠實履約，認為或許可以最早提出之英文證明文件作為履約文件……」等語，有行政院公共工程委員會95年10月20日訴0000000號採購申訴審議判斷書乙件，在卷可徵。上訴人於起訴時亦陳稱:「……原告(上訴人)即以泰國供應商提供之英文證明文件，準備履約。……原告為求忠實履約，認為應可以最早提出之原證四英文證明文件作為履約文件……」等語。亦足見上訴人係以履約之意思，提出系爭香米證明文件。⒋被上訴人於95年2月22日函知上訴人略以：「依據中央信託局代本署辦理政府進口米採購案備註條款第26點規定，立約商請款應提示出口國政府機構出具之香米證明正本1份，副本3份。為便利貴公司作業，謹檢附泰國貿易經濟辦事處提供泰國商業部授權泰國商業總會開立之香米證明文件範本乙份。貴公司請領政府進口米貨款時，應檢附與範本格式相同之香米證明文件」等語。上訴人遂於95年3月27日，提出泰文版31199 /2549、33198/2549香米文件。可知上訴人依被上訴人檢附泰國貿易經濟辦事處提供泰國商業部授權泰國商業總會開立之香米證明文件範本，提出上開香米文件，俾利請款，自係作為履約之用。至於上訴人係以傳真方式，或以影本方式提出系爭香米證明文件，均不影響其以偽造之文件履約之行為。⒌上訴人除系爭採購案外，亦多次參與其他相似採購案件顯見上訴人就參與政府採購進口米而言，係屬具有經驗及實力之廠商。故上訴人於系爭採購案投標前，理應對採購標的、履約所需提出之文件、泰國供應商之信譽及泰國香米證明文件之取得等相關事項，有相當之瞭解，俾據以投標。上訴人既為專業進口米糧廠商，就能否提供相關米糧進出口證明文件及權責單位應有基本認識，而被上訴人已檢附泰國貿易經濟辦事處提供泰國商業部授權泰國商業總會開立之香米證明文件範本，供上訴人參照辦理，則上訴人就系爭香米證明文件，自應盡查證真偽之注意義務，卻疏於查證，難謂無過失。上訴人對於其自行選擇之泰國供應商所提供之偽造文件，仍應負完全責任，尚難作為免責之依據。(三)綜上，上訴人所訴各節，均非可採。其為得標廠商，以偽造之文件履約，有政府採購法第101條第1項第2款之情形，原處分依前揭規定關於將原告刊登政府採購公報部分，核無違誤，申訴審議判斷就此部分，予以維持，亦無不合。上訴人訴請確認審議判斷及原處分關於將刊登公報部分違法，為無理由，應予駁回，其追加之訴，為不合法，且失所附麗，併予駁回。

五、本院查：(一)按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」為行政訴訟法第111條第1項所規定。本件上訴人原起訴請求審議判斷及原處分均撤銷，嗣於96年7月27日具狀請求確認審議判斷及原處分違法，被上訴人應將上訴人名稱自「政府採購公報」之「拒絕往來廠商名單」及相關公告系統中除去，並為其他回復原狀之必要處置。原審就確認審議判斷及原處分違法部分，准許上訴人為訴之變更。就被上訴人應將上訴人名稱自「政府採購公報」之「拒絕往來廠商名單」及相關公告系統中除去，並為其他回復原狀之必要處置，以被上訴人不同意，且原審亦認為不適當為由，未准許該部分訴之追加，經核於法並無不合。上訴人主張原判決未敘明上開「不適當」之理由，有判決不備理由之違法云云。惟查，所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。本件依法被上訴人得否為上開「回復原狀之必要處置」，原非無疑。上訴人不依行政訴訟法第7條之規定，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，而追加合併提起非屬財產上之給付訴訟，確有延滯訴訟之虞，原不符合行政訴訟法第111條第3項各款之情形，原判決認為「不適當」理由固嫌疏略，惟與判決理由並不相悖，即難謂有判決理由不備之違法，合先敘明。(二)次按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：一、……二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者」、「廠商對於機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得於接獲通知之日起20日內，以書面向該機關提出異議（第1項）。廠商對前項異議之處理結果不服，或機關逾收受異議之日起20日期限內不為處理者，無論該當案件是否逾公告金額，得於收受異議處理結果或期限屆滿之日起15日內，以書面向該管採購申訴審議委員會申訴（第2項）。機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報（第3項）。」政府採購法第101條第1項第2款、第102條第1項、第2項及第3項分別定有明文。本件上訴人為得標廠商，以偽造之系爭香米文件履約，乃原審本於職權調查認定之事實，且於判決理由欄就上訴人之主張一一論駁，並詳述其得心證之理由，經核尚與經驗法則無違，亦無判決不適用法規或適用不當之違法；判決不備理由之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。(三)末查，原審以被上訴人已依政府採購法第102條第3項規定，函請工程會於95年11月14日將上訴人名稱及相關情形刊登於政府採購公報，將上訴人列為「拒絕往來廠商」，並依同法第103條第1項第1款規定，上訴人不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之期限至98年11月14日止，該項刊登公報之效果，肇致上訴人於該期間不得參加政府機關辦理投標或作為決標對象或分包廠商，而限制其營業範圍，上開期間過後，方無此營業之限制。被上訴人前揭處分既已於95年11月14日開始執行(原判決誤認已執行完畢)，已執行停權之部分自無回復之可能，惟就尚未執行之部分，如予撤銷，對上訴人而言尚有實益，上訴人原提起撤銷訴訟，雖難謂全無權利保護之實益，惟原審審判長依職權闡明可轉換提起確認訴訟，於法亦無不合。況原審既經審理後，認定採購申訴審議判斷及原處分並未違法，則縱上訴人提起撤銷訴訟合併提起給付訴訟，其結論亦無不同，原判決仍應維持，合此敘明。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異