最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第432號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度判字第432號

上訴人

甲○○

被上訴人

臺中縣政府

代表人

乙○○

上列當事人間建築執照事件，上訴人不服中華民國96年2月8日臺中高等行政法院95年度訴字第236號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、訴外人呂淑惠於民國（下同）90年8月3日經由臺灣臺中地方法院之公開拍賣程序買受坐落臺中縣清水鎮○○段下湳子小段400-13地號土地（下稱400-13地號土地）後，於90年9月19日向被上訴人申請查明400-13地號有無建築使用及提供為法定空地，經被上訴人以90年9月25日90府工建字第268056號函覆呂淑惠略以：經查400-13地號已有建築使用並領有其64建都營使字第1990號使用執照（下稱系爭使用執照）在案。呂淑惠於90年10月29日向被上訴人陳情：依據系爭使用執照之記載，起造人即上訴人（大元針織成衣廠）新建建築物之建築地點（地址）為（臺中縣）清水鎮○○里○○路398號，而依據臺中縣清水地政事務所之土地登記謄本及建物登記謄本所示，該建築物坐落於同小段402-20地號土地（下稱402-20地號土地），為同小段135建號（下稱系爭建號建物）；而其標得之400-13地號土地上現況並無系爭建號建物存在之事實，更無建物第一次登記之建號存在，爰請被上訴人函請上訴人更正系爭建號建物基地地號或註銷系爭使用執照。被上訴人遂於90年11月13日、91年2月27日赴現場實地勘查結果，發現400-13地號土地為空地，系爭建號建物實際坐落於402-20地號土地上；經調閱系爭使用執照存根，臺中縣清水地政事務所依據建物所有權人所提供之系爭使用執照影本地號（除400-13地號外，尚有同小段400-104、401-4、402-7、402-20地號）與被上訴人檔案資料地號（僅400-13地號）不符，乃以91年6月28日府工建字第09116708700號函請上訴人於91年7月8日攜帶系爭使用執照正本核對，並以電話請上訴人提供任何可資證明系爭建號建物基地地號變更相關資料。因上訴人未提供，被上訴人再以91年8月27日府工建字第09123569500號函請上訴人、設計（監造）人、承造人於91年8月30日前提供執照正本、保存登記或變更設計等相關資料核對，逾期未提供上開資料，被上訴人擬撤銷該執照。各該人等均未提供，被上訴人遂認定系爭使用執照上載建築地點（地址）為（臺中縣）清水鎮○○里○○路398號之地號為400-13地號，與建物實際位置坐落之基地地號為402-20地號（經臺中縣清水地政事務所確認）不符，而依本院59年度判字第141號判決（被上訴人誤為判例）意旨，以91年10月14日府工建字第09127885600號處分書「撤銷原領64工建使字第1990號建照及使用執照」。上訴人不服，提起訴願，內政部以93年4月22日台內訴字第0930002089號決定「原處分撤銷，於二個月內由原處分機關另為適法之處理」。嗣被上訴人認定申請核准建築地點（400-13地號）與實際興建地點（402-20地號）中間隔有國有土地（同小段538-4地號《下稱538-4地號》），另查財政部國有財產局臺灣中區辦事處函覆說明：「經查本處產籍資料，並無民眾向本處申請架設橋樑情事」，故400-13地號與402-20地號非屬一宗土地。又經臺灣省臺中農田水利會函覆，538-4地號土地於64年以前已有水溝存在，水溝乃為永久性空地，依行為時（下同）建築技術規則建築設計施工編第1條第1項第1款規定，建築基地為道路、鐵路或永久性空地等分隔者，不視為同一宗土地，故400-13地號與402-20地號係屬二宗土地，無法合併建築，並無申請變更建築設計或增加402-20地號為建築基地之可能性。綜上，核發之系爭使用執照違反行為時（下同）建築法第11條第1項規定，而其違規情形無法飭依法補正或自動更正，乃依本院59年度判字第141號判決意旨，以94年1月31日府工建字第0940028254號處分書「撤銷原領64建都營字第1990號建造執照及使用執照」。上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟，均遭駁回，乃提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：建築技術規則建築設計施工編第1條第1項第36款規定之永久性空地，係指位於都市計畫法或其他法律規定劃定且已開闢之河川、綠帶及其他類似之空地；而地目為水之水利用地，其實際作為排水溝渠之範圍土地寬度達4公尺以上者，始得為永久性空地。自538-4地號分割出之同小段538-6地號土地（下稱538-6地號土地）早已填平，未作排水溝渠使用，與上開規定之要件不合，非屬永久性空地。402-7、402-20地號於73年9月6日由訴外人林建二申請指定建築線，被上訴人指定之建築線橫越538-6地號土地，足證本件土地得合併建築，不受538-6地號土地區隔影響。本院59年度判字第141號判決意旨係指得撤銷建造執照，而被上訴人併將使用執照撤銷，於法無據。縱認本件核發64建都營字第1990號建造執照及使用執照違反建築法第11條第1項規定，然依同法第78條第4款規定，僅主管建築機關得令飭限期拆除或由主管建築機關強制拆除，非得遽予撤銷使用執照。依本院90年度判字第1620號判決要旨，在無行政程序法第119條規定信賴不值得保護之情形下，不得撤銷已為之行政處分。本件上訴人未將538-4地號列為建築基地，更未誆稱已取得財政部國有財產局同意將該水溝用地列入建築基地，上訴人並無信賴不值得保護之情形。上訴人因建造執照及使用執照遭撤銷，無法繼續向銀行貸款，遭受財產上重大損失，被上訴人未依行政程序法第120條規定及司法院釋字第525號解釋意旨給予合理之補償，亦未採合理之補救措施，或訂定過渡期間之規定，於法不合。被上訴人以上訴人所執使用執照影本與機關檔案資料不符，卻無法查出不符原因及當時實際情況，在原申請資料業已滅失之情形下，逕認前所核發之建造執照及使用執照有誤，有認定事實不憑證據之違法，亦不符憲法保障人民財產權之意旨等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：上訴人領有之64建都營字第1990號建造執照及使用執照存根之地號為400-13地號，而上訴人所提供之保存登記之使用執照基地地號增加400-104、401-4、402-7、402-20等地號土地，其中並未包括538-6地號土地。依地籍圖謄本所示，400-13、400-104地號土地與402-7、402-20地號土地間隔有538-6地號土地，縱依上訴人所提供之保存登記之使用執照基地地號為400-13、400-104、401-4、402-7、402-20等地號土地，亦非為「一宗土地」，與建築法第11條第1項之規定相違。依上訴人所附之配置圖所示，402-7、402-20等地號土地之建築線臨接既成道路雖包括538-6地號土地，但不得即將400-13、400-104、401-4、402-7、402-20等地號土地視為一宗土地。另從該配置圖所示，402-7地號土地為林建二於73年間申請指定建築線，益證上訴人所述402-7地號土地為64建都營字第1990號建造執照基地之一之齟齬。按建築使用執照係依申請人所申請核准之建造執照內容為核准基礎，建造執照經依法撤銷，其使用執照即失所附麗，為符行政一貫之原則，原核照機關當將建造執照與其使用執照併為撤銷。本院90年度判字第1620號判決為退休事件之判決，尚難謂得為「在無行政程序法第119條規定信賴不值得保護之情形下，不得撤銷已為之行政處分」之見解。而以建築物為擔保之借貸利益，並不是建造執照及使用執照核發之目的或標的，況且借貸契約對其擔保建築物之價值認定考量因素眾多，是以難謂為建造執照及使用執照遭撤銷，與上訴人續向銀行貸款間具有直接關聯外，有無法證明上訴人遭受財產損失等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。

四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠上訴人所領有之系爭使用執照，被上訴人留存之建造執照及使用執照存根所載之建築基地地號僅400-13地號1筆土地，基地面積1033平方公尺，然上訴人所提供之保存登記之使用執照基地地號卻尚載有400-104、401-4、402-7、402-20地號等土地，二者顯不相符。雖然被上訴人留存之使用執照存根與臺中縣清水地政事務所提供之使用執照影本基地面積、法定空地、建蔽率相同，但400-13、400-104、401-4與402-7、402-20地號中間夾有一國有土地538-6地號分隔，而538-6地號係分割自538-4地號，538-4地號分割自538地號，此業經原審法院現場勘驗屬實，並有勘驗筆錄、現場勘驗圖、現場勘驗照片、地籍圖謄本及土地登記謄本附原審卷可稽。㈡依臺灣省臺中農田水利會93年9月6日中水管字第0930401643號函所載，538-4地號土地係五福圳幹線第二小組區域內之水對分溝。上訴人領有之64建都營字第1990號建造執照及使用執照，被上訴人留存之存根所載之建築基地地號為400-13地號土地，而上訴人所提供之保存登記之使用執照基地地號尚載有400-104、401-4、402-7、402-20地號等土地，其中並未包括538-6地號土地，為上訴人所不爭執。依地籍圖謄本所示，400-13、400-104地號土地與402-7、402-20地號土地間隔有538-6地號土地，本件縱依上訴人所提供之保存登記之使用執照基地地號為400-13、400-104、401-4、402-7、402-20地號等土地，亦非一宗土地，而與建築法第11條第1項規定有違，亦與上訴人所主張永久性空地（河川應達4公尺）無涉。況上訴人所提出之其向臺中縣清水地政事務所所調取之登記時所附之使用執照係影本，並無原本（或正本）可供核對，且所提出之使用執照影本上之402-20地號，在應記載空格外，字跡亦與空格內400-13地號之記載不同，又無校對之章蓋於其上，自難資以憑認其為真正。㈢上訴人指稱402-7地號土地於73年9月6日由林建二申請指定建築線（原判決誤植為大元工業社林晉恭），被上訴人指定之建築線橫越538-6地號土地，然依其配置圖所示，建築線臨接既成道路雖包括538-6地號土地，但並不得將400-13、400-104、401-4、402-7、402-20地號等土地視為一宗土地。而402-7地號土地既為林建二於73年間申請建築線指定，則上訴人主張402-7地號土地又為64建都營字第1990號建造執照基地之一，自為不可能。㈣按建築使用執照係依申請人所申請核准之建造執照內容為核准基礎，建造執照經依法撤銷，其使用執照即失所附麗，為符行政一貫之原則，原核照機關當將建造執照與其使用執照併為撤銷，自為當然結果。至上訴人所提本院90年度判字第1620號為退休事件，核與本件案情不同，尚難執為上訴人於本件有信賴值得保護之依據。㈤以建築物為擔保之借貸利益，並不是建造執照及使用執照核發之目的或標的，況且借貸契約對其擔保建築物之價值認定考量因素眾多，是以難謂為建造執照與使用執照遭撤銷，與上訴人續向銀行貸款間具有直接關聯外，又無法證明上訴人遭受財產損失。㈥上訴人主張本件建造執照有申請變更之情事，惟未能提出證據以實其說，況於本院所調取被上訴人所留存之建造執照及使用執照存根上均無上訴人所稱准予變更之記載，且上開所存檔案封存完整，並無上訴人所稱申請變更之資料，上訴人主張曾有申請變更云云，亦難採信。本件無論以被上訴人留存之建造執照及使用執照存根，抑或依上訴人所提供之保存登記之使用執照影本所示，其建築基地均非為一宗土地，該64建都營字第1990號建造執照及使用執照，核與建築法第11條第1項規定有違。從而，上訴人於64年間申請核准建築地點為400-13地號（按，上訴人於建造執照設計申請書建築地點之地號載為400-13地號《原判決誤植為400-103地號》），而實際建築地點為402-20地號，中間隔有國有土地538-4地號水溝用地，屬永久性空地，自不得視為同一宗土地，故400-13地號與402-20地號非屬同一宗基地，上訴人申請建物建造過程並未經財政部國有財產局同意將水利用地（538-4地號或538-6地號）作為建築基地，且屬無法補正或更正，使建造執照主管機關之被上訴人依法發給建造執照、使用執照，被上訴人通知上訴人撤銷原領64建都營字第1990號建造執照及使用執照，並無不合。㈦再據被上訴人95年1月5日府工建字第0940343917號函稱：「…三、…若僅以402-20地號計算，則其容積率為112.25%，建蔽率為31.26%，該建物並未超出法定容積率及法定建蔽率…。」則上訴人非不得重新申請建造執照及使用執照等詞，為其判斷之基礎。

五、本院核原判決，固非無見，惟查：

㈠、按「本法所稱建築基地，為一宗土地，供建築物本身所占之地面及其所應保留之空地。」為建築法第11條第1項所明定。次按「本編建築技術用語，其他各編得適用，其定義如左：一、一宗土地：本法第11條所稱一宗土地係指一幢或二幢以上有連帶使用性之建築物所使用之建築基地。但建築基地為道路、鐵路或永久性空地等分隔者，不視為同一宗土地。…三六、永久性空地：指依法不得建築或因實際天然地形不能建築之土地（不包括道路）。（一）都市計畫法或其他法律劃定並已開闢之公園、廣場、體育場、兒童遊戲場、河川、綠地、綠帶及其他類似之空地。（二）海洋、湖泊、水堰、河川等。河川、綠帶等除夾於道路或兩條道路中間者外，其寬度或寬度之和應達4公尺。…」為建築技術規則建築設計施工編第1條第1款、第36款所規定。再按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」及「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」分別為行政程序法第117條及第119條所明文。又按「行政官署對其已為之行政行為，發覺其於法令有違誤之處，基於公益上之理由，而自動予以更正或撤銷，並非法所不許。」本院59年度判字第141號著有判決。

㈡、觀諸被上訴人留存之系爭使用執照存根（下稱前者）及上訴人向臺中縣清水地政事務所所調取之登記時所附之系爭使用執照影本（下稱後者），二者就建築地點均記載「（臺中縣）清水鎮○○里○○路398號」，基地面積均記載「其他：3093.00平方公尺、法定空地面積927.90平方公尺」，惟就基地地號前者記載「400-13地號」，後者記載「400-13、400-104、401-4、402-7、402-20地號」。復觀諸訴願卷及原審卷附之土地登記謄本記載400-13地號土地於63年12月19日因分割增加400-102地號（面積62平方公尺，於64年5月17日因合併400-103地號土地，面積59平方公尺，面積增加為121平方公尺），面積減少為524平方公尺，於64年5月17日因合併400-14地號土地（面積509平方公尺），面積增加為1033平方公尺，於64年11月19日因分割增加地號400-104至-105地號，面積減少為589平方公尺，而其中400-104地號土地面積為440平方公尺；401-4地號土地於64年11月19日分割自401-1地號，面積為26平方公尺；402-7地號土地於42年8月1日因實施耕者有其田，由原402地號分割，面積為989平方公尺，於64年5月17日因合併402-8地號土地（面積1649平方公尺），面積增加為2638平方公尺，於64年11月19日因分割增加地號402-20至-21地號，面積減少為1285平方公尺，而其中402-20地號土地面積為889平方公尺。是400-13地號土地於64年9月3日核發建造執照時，面積為1033平方公尺，於65年8月24日核發使用執照時，面積為589平方公尺，而前者（系爭使用執照存根）竟記載該地號面積為3093平方公尺，則其基地地號記載似有遺漏之嫌。再觀諸上訴人於原審所提出之其向被上訴人函調系爭建築執照案卷所附之400-13、400-102、402-7地號土地所有人於64年7月28日書具之土地使用權同意書，其上記載各該地號之面積核與上開土地登記謄本記載者相符，面積總計3792平方公尺；而後者（系爭使用執照影本）記載基地地號之面積總計3229平方公尺，較諸上開土地使用同意書記載之面積為少；另觀諸原審卷附之臺灣省政府建設廳64年7月19日建一字第96714號函記載：「大元針織成衣廠申請在臺中縣清水鎮○○段下湳子小段402-7、400-13地號土地設立工廠製造毛衣、成衣乙案…」，而402-20地號係於64年11月19日由原402-7地號分割，仍在該廠申請設廠之土地範圍內，是訴願卷附之該廠新建辦公廳位置圖（蓋有被上訴人於64年9月3日核准建築戳記）雖繪在400-13地號土地上，然上訴人在64年9月3日至65年8月24日（核發使用執照）之間，仍可在申請設廠之土地範圍內，變更設計，在402-20地號土地上建築系爭建號建物，則上訴人於原審主張於建造執照核發後，有變更設計之情事，尚非全然無據，原審未傳訊系爭建築執照案之設計（監造）人、承造人等檢證查明，遽謂上訴人上開主張殊無足採，似未盡調查之能事。

㈢、由原審卷附之地籍圖謄本及現場勘驗圖以觀，上訴人主張402-20地號土地（由原402-7地號土地分割）為袋地，被上訴人指稱其未連接建築線各情，尚堪採信；又因建築法第42條前段規定建築基地與建築線應相連接，則402-20地號土地至少需與400-13、402-7地號土地一起為建築基地，才會與現場勘驗圖及照片2所示之既成道路相連接，且不得因林建二嗣於73年9月6日對402-7地號土地申請指定建築線，而否定先前建造執照申請案；復由現場勘驗照片6、7以觀，538-6地號土地上之水溝寬度未達建築技術規則建築設計施工編第1條第36款規定之4公尺（似得以涵溝處理，毋庸架設橋樑），自非永久性空地，此情亦經被上訴人於95年12月19日原審行準備程序時肯認，則上訴人向臺中縣清水地政事務所所調取之登記時所附之系爭使用執照影本記載之建築基地400-13、400-104、401-4、402-7、402-20地號土地，似未為道路、鐵路或永久性空地等分隔，原判決逕認不得視為同一宗土地云云，尚嫌率斷。

㈣、上訴人向臺中縣清水地政事務所所調取之登記時所附之系爭使用執照影本記載之建築基地中之402-20地號，雖記載在欄位外，惟此乃因欄位內已記滿其他土地地號使然，而其字跡與欄位內400-13地號之字跡相同與否，既未經專業機關鑑定，尚難遽謂為不同，而否定其為真正。是在無積極證據證明系爭使用執照影本非為真正之情況下，上訴人既持以向臺中縣清水地政事務所申請辦理系爭建號建物第一次登記，已有客觀上具體表現之行為，原判決逕認上訴人無受信賴之保護，似有未洽。又在保護上訴人之信賴下，會否損及400-13地號土地所有人呂淑惠之權益，有無依法命其獨立參加訴訟之必要，似亦應一併審酌。

㈤、綜上所述，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由，且因本件部分事實未臻明確，尚待查明，本院無法逕為法律上之判斷，爰將原判決廢棄，發回原審法院。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異