最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第583號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度判字第583號

再審原告

臺北市政府

代表人

甲○○

訴訟代理人

李念祖律師

訴訟代理人

劉昌坪律師

訴訟代理人

黃翰威律師

再審被告

勞工保險局

代表人

乙○○

上列當事人間勞保事件，再審原告對於中華民國96年7月5日本院96年度判字第1167號判決，提起再審之訴，本院判決如下：

主文

理由

一、再審被告以再審原告依法應負擔民國93年8月份各類被保險人勞工保險費暨就業保險費補助款，共計新臺幣（下同）358,370,177元，於93年9月27日以保承新字第09360504070號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號及第00000000000號函請再審原告依規定撥付。再審原告不服，提起訴願，經行政院勞工委員會94年1月6日勞訴字第0930057746號訴願決定駁回，再審原告猶表不服，提起本件行政訴訟，經臺北高等行政法院94年度訴字第709號判決駁回，再審原告不服提起上訴，復經本院96年度判字第1167號判決（下稱原確定判決）駁回確定。再審原告以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款事由，提起本件再審之訴。

二、再審原告起訴主張：（一）全民健康保險及勞工保險同屬國家依憲法規定所設之社會福利制度，憲法就該等社會福利制度所設定之基本精神，及司法院釋字第549號及第550號解釋，應於全民健康保險及勞工保險一體適用；且司法院釋字第550號解釋係以再審原告照顧轄區內居民之義務，可藉由健保補助款之繳納獲得實現為由，認再審原告應與中央協力負擔轄區內居民之健保補助款。該解釋既使用「居民」一詞，顯見其所強調者乃係被保險人因「居住」於行政轄區內而與地方自治團體所具有之生活關連性，非以投保單位對地方自治團體具有經濟上或稅收上貢獻為由，肯認地方自治團體應負擔健保補助款；又地方制度法第18條、社會救助法第18條、第19條，均明定社會服務與社會救助係屬直轄市之「自治事項」，且明定地方自治團體係以「戶籍所在地」為標準，負擔醫療補助與低收入戶之保險費，而非以「經濟貢獻」或「稅收貢獻」為標準，足證以投保單位登記地作為地方自治團體應否負擔健保補助款之標準，已違背司法院釋字第550號解釋及地方制度法之相關規定。原確定判決於適用勞工保險條例第15條之規定時，曲解司法院釋字第550號解釋意旨，並認再審原告應補助之投保對象範圍應以「設籍於再審原告行政轄區之居民為限」之意旨與本件無涉，逕認再審原告得以法無明文之「投保單位所在地」為標準，計算再審原告應負擔之補助款，其適用法規顯牴觸司法院釋字第550號解釋及勞工保險條例第15條規定，核屬適用法規不當。又原確定判決以被保險人對地方自治團體具有稅收貢獻為由，認定再審被告可以「投保單位所在地」為標準，要求再審原告須負擔非設籍且居住於再審原告轄區內事實之被保險人之勞保補助款，顯有違地方自治團體照顧居民醫療需求之基本原則與憲法對於人性尊嚴之尊重，更與司法院釋字第550號解釋及勞工保險條例第15條規定相牴觸，顯屬適用法規錯誤。（二）司法院釋字第415號、542號解釋均未涉及地方自治事項，且與本件事實不同，根本無從比附援引；況各該解釋之基礎亦均係立於「居住之事實」、「共同生活之事實」之上。原確定判決認各該解釋均不以設籍與否作為認定是否為居民之唯一標準，其顯就各該解釋所強調之「居住事實」略而不論，並以曲解後之解釋意旨，強加於本件適用，無視有關地方自治「居民」向以「設籍」為判斷之標準，顯有曲解司法院釋字第415號、542號解釋之違法，核屬適用法規不當。（三）原確定判決認勞保補助款係以勞工為加保對象，而勞工保險條例（就業保險法準用）規定勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加勞保，故再審被告以投保單位所在地臺北市之勞工為再審原告應補助之對象，計算再審原告應負擔之勞保補助款，於法有據。惟原確定判決並未明確敘明以「投保單位所在地」為計算標準之依據為何，復漏未斟酌再審原告所提「勞保補助款之範圍計算，應以設籍在再審原告轄區之被保險人為限，而與投保單位所在為何，無任何關係」之主張，適用法規亦有未當。（四）按勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條之規定，乃規定被保險人之分類，僅係有關被保險人如何「加保」之規範，與再審原告補助對象之範圍無關，是被保險人以「勞工身分參加勞工保險」與以「居民之身分接受補助」二者乃不同之法律關係。原確定判決竟將上開被保險人、雇主與再審被告間之「加保」法律關係，套用於被保險人與再審原告間之「補助」法律關係，逕認再審被告以「投保單位所在地」為計算標準之見解為適當，顯牴觸上開規定，並將被保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩者混為一談，自有適用法規不當之違法。（五）司法院釋字第550號解釋理由書援引地方制度法第18條第3款第1目之規定，作為與「居民」生活關係更為密切之地方自治團體負擔健保補助款義務之合憲性基礎，則應自地方制度法相關規定探求該解釋中「居民」之定義。參酌該解釋理由書將同屬社會保險性質之健保視為直轄市社會福利事項之一環，地方制度法第16條第4款規定僅「直轄市民」方得享有直轄市社會福利與醫療衛生事項之權利及同法第15條直轄市市民定義等相關規定，足見應由再審原告負擔之勞保補助款範圍，應以設籍於再審原告自治區域內之人民為限。惟原確定判決於適用地方制度法第18條第3款第1目、第16條第4款規定時，未查同法第15條所指直轄市民係指「設籍」於直轄市之中華民國國民之規定，率認再審原告之主張無理由，自有適用地方制度法第15條、第16條及第18條不當之違法。另再審原告於原審所引據之內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函，雖係解釋地方制度法第4條「聚居」之定義，然基於各地方自治團體間權利義務對等之考量，仍有參考價值；另引據之有關地方自治團體「居民」之國外立法例，雖非國內之法律規範，然於我國相關法律並無明文規定之情形下，似亦可視為行政法之法理而予援用。況我國有關社會福利法規，多係以戶籍作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎，依體系解釋原則與顧及法律整體規範之一致性，原審於解釋「居民」之概念時，自應審酌該相關規定。惟原確定判決竟以再審原告上開主張均無足採，且因勞工保險條例及就業保險法均無明文規定應以設籍為地方自治團體負擔各該福利之準據為由，而未採信再審原告之主張，其解釋適用司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之概念，自難謂周全、正確。（六）依地方制度法第3章第1節規定，地方自治團體有義務照顧轄區內居民之醫療需求，地方自治團體即應為其繳納勞保補助款，以照顧其醫療需求，無需另以投保單位是否設於地方自治團體轄區或是否對於地方自治團體有無稅收上之貢獻為標準。原確定判決有違一般地方自治之法理。（七）84年2月28日修正公布勞工保險條例第15條規定係「為使相關社會保險勞雇負擔比例一致及為避免勞工保險費負擔遽增，應採取漸進方式調整，爰將分擔比例加以修正之」，故有關負擔比例之調整，顯非如原確定判決所稱「將投保單位應負擔之保險費轉歸政府負擔」而已。惟原確定判決曲解該次修正理由，且未審酌再審原告於原審提出「勞工保險條例立法沿革、立法過程」與「是否以投保單位為計算基礎」無涉之理由，亦未審酌再審原告所提出之具有明確立法資料佐證之主張，而採納再審被告望文生義之見解，逕為違背勞工保險條例第15條修法意旨之解釋，顯屬適用法規錯誤。（八）原確定判決未查財政收支劃分法第8條於88年修正後，已將營業稅改為國稅之事實，逕以再審原告既已對轄內營利事業之營業額徵收或受分配稅收統籌分配為由，而認以「投保單位所在地」作為計算再審原告負擔勞保補助款之標準為適當，實屬適用財政收支劃分法第8條之不當。（九）再審被告僅以行政便宜及行政上經濟為由，認以「投保單位所在地」作為計算再審原告負擔勞保補助款之標準為適當，顯無視再審原告轄區內居民享受再審原告提供福利照顧之基本權利及地方制度法第15條以「設籍」為直轄市民之唯一標準之規定，並使再審原告喪失財政自主能力，造成地方制度法所涉中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解。是再審被告以「投保單位所在地」計算再審原告負擔勞保補助款之標準，實已逾越並濫用憲法及法律所賦予之職權，自屬違憲。原確定判決未予糾正，竟認再審被告所採之行政便宜及經濟之理由為正當，未就其本於濫用權力之法律解釋所為之行政處分，進行合法性之審查，致侵害人民基本權利及破壞權力分立體制，實已與憲法所設保障人權及權力分立制度相牴觸等語。為此，請求廢棄原確定判決並撤銷訴願決定及原處分。

三、再審被告則以：（一）原確定判決並無適用司法院釋字第550號不當之問題，再審原告對於司法院釋字第550號解釋隻言片語，大作文章，進而認為補助之對象僅以戶籍於其轄區內之居民為限云云，實過於狹隘且曲解該號解釋意旨。（二）參照司法院釋字第415號、第542號解釋，大法官對於「居民」、「居住」等權義認定之範疇，不當然以設籍為唯一之認定基準，即可獲得佐證。故再審原告以設籍為其補助範圍之主張，實屬無據。（三）依勞工保險條例第6條第1項之規定可知，勞工保險係以團體保險方式經營，以雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，並由渠等投保單位辦理保險對象各項保險之異動及保險費之收繳。其整體之法規、計費及補助等架構，均以投保單位為基礎單位。由此可知，立法者本來就已規劃由投保單位負擔保險費，並隱含以投保單位為計算基準之意旨。是原確定判決以投保單位所在地臺北市之勞工為再審原告應補助之對象，計算其應負擔系爭保險費補助款，於法有據。（四）考慮勞工保險係團體保險之性質，以投保單位為保險費之計算基準，乃當然之解釋，原確定判決依勞保條例第6條第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法對於各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞保制度之規劃對於勞保條例第15條為立法目的及體系解釋，認為再審被告以投保單位所在地臺北市，作為再審原告應負擔系爭保險費補助款之認定依據，依法應屬適當，核無再審原告指稱將被保險人「加保」與地方自治團體「補助」混為一談之情形。（五）又地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為直轄市市民，而非直轄市居民，故司法院釋字第550號解釋之居民自不能以設籍為限。況司法院釋字第550號解釋非以地方制度法第18條第3款第1目之規定，作為與「居民」生活關係更為密切之地方自治團體，負擔健保費義務之合憲性基礎，故司法院釋字第550號解釋所謂居民之定義，不應自地方制度法相關規定予以探求。（六）再審原告主張原確定判決以投保單位為所在地作為計算標準顯與權力分立原則有違，錯誤適用司法院釋字第550號且曲解勞工保險條例第15條之修正理由。（七）原確定判決係在闡釋憲法第155條規定所實施之社會保險制度，中央與地方自治團體應共同負擔照顧人民義務云云，並未適用財政收支劃分法相關規定，遑論有適用該法第8條錯誤之情形。（八）原確定判決適用司法院釋字第550號及勞工保險條例第15條規定，並無再審原告所指之再審事由存在，再審原告主張原確定判決與權利分立原則有違乙節，僅屬法律見解歧異之爭執，再審原告所提再審理由，除重複前訴訟程序之理由外，餘所指摘原確定判決之事項，均僅係法律見解上之歧異，非再審理由，其再審並不合法等詞置辯，求為判決駁回再審原告之訴。

四、本院按：（一）判決已經確定，而有行政訴訟法第273條第1項第1款規定：「適用法規顯有錯誤者」之事由，固得提起再審之訴。惟所謂「適用法規顯有錯誤」，係指原確定判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由，有本院62年判字第610號判例可循。（二）經查，本件原確定判決係以憲法第155條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體，自亦應共同負擔。系爭地方自治團體應予補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，亦由地方政府負擔補助，自符合憲法規定意旨。又憲法第19條規定，人民有依法律納稅之義務。所稱人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。在地方政府行政轄區內之法人等營利事業，其成員與該法人等營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤，即為政府增加稅收，營利事業所在地之地方政府，對該營利事業之營業額徵稅或因之而受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之成員分擔保險費，而由其他未對營利事業之營業額徵稅或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，即有違公平正義原則。又法人等營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人等營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者易於計算，行政上經濟效益較佳，且符合納稅與享受公共服務配合原則。是權責機關基於社會保險制度實際運作及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法性審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。依勞工保險條例第6條第1項所明定，勞工如屬團體或機構，即應以該團體或機構為投保單位；再依勞工保險條例第15條各款規定之保險費負擔比例，係由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費；又參84年2月28日修正公布勞工保險條例第15條規定之立法過程，可知政府應補助之保險費，係從「投保單位」原應負擔之比例中分出，益足證系爭勞保費補助款之計算，應以「投保單位」為計算基礎，而非以居民作為計算基礎。從而，再審被告以投保單位所在地在臺北市之勞工為再審原告應補助之對象，而計算再審原告應負擔系爭保險費補助款，於法洵屬有據，並無逾越職權或濫用權力情事。本件由再審原告負擔系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，尚無違法情形，難認有侵害再審原告財政自主權，則再審被告以投保單位所在地在臺北市者，作為再審原告應負擔系爭保險費補助款之認定依據，於法洵無違誤。目前由政府補助之勞保費，係因配合臺灣省政府功能業務與組織之調整，故於89年7月19日修正勞工保險條例第15條，將原由臺灣省政府補助之保險費，改由中央政府補助，再審原告尚難執此理由，主張由直轄市負擔勞保費補助款，係違反勞工保險條例第15條之規定及適用地方制度法第16條、第17條之規定與勞工保險條例第15條牴觸等情，已經原確定判決論述綦詳。查社會保險之社會連帶性表現於保費之計徵方式上所產生之重分配效果，從而使保險團體成為進行重分配之社會互助共同體。社會保險保險費用之彙繳在本質上並不以「個人戶籍」為判斷依據，係以「團體戶籍」（即投保單位）為基準。勞工保險條例第15條立法之本意，希由地方自治團體在一定範圍內分攤部分照顧勞工之責任，其所照顧勞工應與地方自治團體具有一定之關連性，故以投保單位營業登記所在地作為補助對象（地方自治團體所照顧之勞工範圍）之判準，基於對互助團體之貢獻所建立之關連性，此關連性符合事物本質。司法院釋字第550號解釋意旨，地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。則再審被告基於行政便宜，以投保單位所在地作為計算再審原告負擔勞保補助款之標準，難謂與權力分立之原則有違。上開解釋認「各地方自治團體有照顧其行政區域內居民生活之義務」「與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，然並未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於再審原告行政轄區內之居民」為限。又觀諸地方制度法第15條規定所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，並不能依此認定司法院釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限；另以地方制度法第16條及第17條之規範內容而言，居民與地方自治團體間之權利義務關係亦不必然須以設籍為要件。再審原告將其為轄區居民負擔勞保補助款與設籍與否混為一談，亦無可取。故再審原告再執再審被告將地方自治團體為被保險人繳納勞保補助款之義務與被保險人之稅收上貢獻相連結，違背地方自治團體照顧居民醫療需求之基本原則，及依地方制度法第3章第1節規定，不問有無稅收上之貢獻，地方自治團體均需為其居民繳納勞保補助款，以提供滿足其醫療之基本照顧，及以「投保單位所在地」作為計算再審原告負擔勞保費補助款，使再審原告喪失財政自主能力，造成地方制度法所涉中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解，不符權力分立原則，原確定判決構成適用法規錯誤等云之指摘，無非係重述原確定判決已論斷而不採之理由，暨執其一己之法律上歧異見解再為爭議，依上開所述，尚與行政訴訟法第273條第1項第1款規定之適用法規顯有錯誤之再審事由有間。從而，再審原告依行政訴訟法第273條第1項第1款規定提起本件再審之訴，為顯無再審理由，應予駁回。

五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異