最高行政法院(含改制前行政法院)98年度裁字第1038號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年度裁字第1038號

抗告人

甲○○

抗告人

乙○○

共同訴訟代理人

林華生律師

相對人

臺南市政府

代表人

丙○○

上列當事人間徵收補償事件，抗告人對於中華民國98年2月6日高雄高等行政法院97年度訴字第861號裁定，提起抗告，本院裁定如下：

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、本件原裁定以：按土地法施行法第50條第10款及土地徵收條例第11條規定，足見所謂協議價購，係指於徵收私人土地前，需用土地人先與土地所有權人協議價金購買土地之程序，此徵收前之協議價購，並非徵收程序，而行政機關即需用土地人亦非行使公權力取得土地，而係經由與土地所有權人相互協議所進行之契約行為，是關於協議價購程序所生之爭執，非屬公法上爭議事件，是目前實務上關於徵收前之協議價購性質，認屬私法上之買賣關係。本件抗告人係主張相對人應繼續依其所作成「本案請工務局編列預算專案分年處理徵收」之承諾，以協議價購方式，分年編列預算給付渠等共有坐落臺南市○區○○段3-105、3-225及3-227地號等3筆土地（下稱系爭土地）剩餘應有部分之價金，揆諸前揭說明，此徵收前之協議價購，並非徵收程序，而屬私法上之買賣關係，並無公權力行使可言，是抗告人請求相對人應繼續協議價購系爭土地，係屬私法上爭議，行政法院並無審判權，抗告人應循民事訴訟途徑救濟，抗告人向原審法院提起本件行政訴訟，難謂合法，乃依行政訴訟法第12條之2第2項規定，裁定將本件訴訟移送於有審判權之臺灣臺南地方法院。

三、抗告意旨略謂：㈠抗告人共有之系爭土地位於臺南市南區B-9-9M都市○○道路用地內，相對人於30餘年前，未依法辦理徵收，即舖設柏油路面、開築水溝、裝置路燈及劃設路邊收費停車位，編為「南寧街」供公眾通行使用。迨抗告人依司法院釋字第400號及440號解釋意旨，請求未徵收前使用之補償，相對人才作成「本案請工務局編列預算專案分年處理徵收」之承諾，並自民國（下同）90年度開始逐年編列預算辦理分年徵收，至95年度已履行6期在案，且在另案原審法院89年度訴字第288號徵收補償事件中，（於89年9月29日之行政訴訟答辯狀）又為「…並於來年度繼續籌措財源辦理本案之後續徵收補償，直到徵收補償完畢為止」之保證。相對人辦理上開6期之分年徵收，均依土地徵收條例第11條規定，先通知召開徵收前之協議價購會議，並當場達成協議價購，而取得土地。嗣相對人辦理第6期用地徵收前協議價購後，卻停止繼續辦理，顯然違背上開承諾及保證。而「承諾」者，乃管轄行政機關，對於特定行政措施之作成或不作成，所為有拘束力之允諾；保證亦為承諾之一種，亦即作成或不作成一個行政處分之承諾。我國行政程序法雖未就承諾及保證予以明文規定，但學者認為在實務上採行此一制度，應無不可，並謂行政機關如不遵守作成行政處分之保證，人民可以提起課予義務訴訟。抗告人請求相對人繼續編列預算，執行分年徵收，因相對人拒絕繼續辦理，抗告人遂經訴願程序後，提起行政訴訟，請求相對人履行上開承諾及保證，作成繼續辦理分年徵收之處分，自屬公法上之爭議，揆諸行政訴訟法第2條、第5條第2項規定及學者之見解，抗告人提起行政訴訟，程序上應無不合。㈡姑且不論抗告人係主張相對人應依其承諾，繼續按年辦理分期徵收，非如原裁定所謂「抗告人係主張相對人應繼續依其承諾，以協議價購方式，分年編列預算給付抗告人系爭土地剩餘應有部分之價金」。況土地徵收條例第11條規定之協議價購，係土地徵收之先行程序，此與土地法施行法第50條第10款規定之協議價購，性質不同。前者係強制規定，後者只是需用土地人應在其徵收土地計畫書記明「曾否與土地所有權人經過協定手續及其經過情形」而已，足見後者之協議價購為任意性，並非徵收之法定要件。原裁定所引本院85年度判字第1648號判決之判決日期為85年7月19日，當時土地徵收條例尚未制定，該判決要旨所謂協議價購屬私法上買賣關係云云，係指土地法施行法第50條第10款規定之協議價購而言，自不能含蓋土地徵收條例第11條之協議價購。而觀諸原裁定所引前大法官吳庚先生所著「行政法之理論與實用」乙書中：「嗣因土地徵收條例第11條規定，需用土地人申請徵收土地及土地改良物前，應先與土地所有權人協議價購，所有權人拒絕協議或協議不成立，始得依法徵收，實務上遂認為上述協議，必須在徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收行政處分作成之前，為代替徵收行政處分之目的而達成協議，該協議方屬行政契約」等語之論述，足見吳庚先生先前所謂「不使用強制力徵收，而以協議達成所有權之移轉，則成立民法上之買賣」，係指非土地徵收先行程序之協議價購而言，嗣土地徵收條例制定後，依其第11條應踐行之協議價購，其所達成之協議，則屬行政契約。原裁定引用上開本院判決意旨及吳庚先生之著作，謂目前實務上關於徵收前之協議價購性質，應屬私法上之買賣關係云云，顯有誤會。況抗告人並非對協議價購之爭議提起行政訴訟，而係請求相對人就其承諾，繼續辦理按年分期徵收，顯非屬私法上之爭議，而係公法上之爭議甚明，原裁定竟裁定移送臺灣臺南地方法院，自有違誤等語。

四、本院查：

㈠、按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」及「需用土地人未於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力。」分別為土地徵收條例第11條及第20條第3項前段所明定。次按憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。是財產權之保障係重在存續保障，此種存續保障祇有在因公用或其他公益目的之必要，基於公益優先原則，由國家依法徵收而給予相當補償時，始由價值保障所取代。因此，財產權保障是以「存續保障」為主、「價值保障」為輔，而存續保障是強調財產權之抵禦性功能。從而，除法律有特別規定之情形外，認人民對國家有公用徵收之公法上請求權，與存續保障之精神不符。又，土地徵收係指國家因公益需要，為興辦公共事業，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因而，土地徵收係基於興辦有利於公益之公共事業之需要，國家始得依法律所定程序為之。準此，徵收係對財產權具目的性侵害，並非國家純粹取得財產權之工具，更非調整私益衝突之手段，而是為實現公益需要之不得已措施。由於徵收是侵害財產權之最後不得已手段，因而公用徵收有無必要須符比例原則，依我國現行法制，需由需用土地人於踐行法定程序（諸如：舉辦公聽會、徵收前之協議，申請目的事業主管機關之許可等等）公平衡量公益與私益之重要性，斟酌決定後再擬具詳細之徵收計劃書，報請主管機關核准之。職此之故，是否實施公用徵收，相關機關具有行政裁量權，一般人民並不具有請求國家實施公用徵收之權利。其次，國家因公益需要，舉辦公共事業，依法徵收私有土地固應給予補償，惟倘國家依法徵收私有土地後，而未給予補償者，參酌司法院33年院字第2704號、釋字第110號解釋及現行土地徵收條例第20條第3項等規定意旨，係採徵收失效說。準此，被徵收人對補償機關亦無請求為徵收補償之公法上請求權，僅能於對作成發給補償之行政處分有所不服時，提起撤銷訴訟。

㈡、抗告人及訴外人蔡涂法、吳來順等4人與相對人間另案對於系爭土地徵收補償事件，前經本院93年度判字第1631號判決駁回上訴，其判決意旨略以：「…上訴人（即前開4人）主張與被上訴人（即本件相對人）間成立關於系爭土地之徵收補償行政契約，既經被上訴人否認，自應負舉證之責任。上訴人雖提出被上訴人所屬工務局製發之臺南市政府首長會見民眾案件處理表，內載陳情請求對於系爭土地為徵收補償，經承諾『本案請工務局編列預算專案分年處理徵收』，並表示『將列入90年度預算先期作業審議』等語，以為證明。然民選首長會見民眾，為便民措施，由人民陳述問題請求解決，由首長當面回復，作雙向溝通，其目的通常在於由行政機關單方面迅速作為，以解決問題，因而首長所為承諾，即為行政作為發動之指示，難遽認係雙方互為意思表示合致而成立行政契約。觀上開處理表記載之內容，即屬被上訴人之首長指示如何為行政行為以解決人民陳述問題之處理諭示，難遽認兩造間成立行政契約。…」等語，業已敘明相對人之首長會見民眾，所為「本案請工務局編列預算專案分年處理徵收」之處理諭示，難遽認兩造間成立行政契約。而相對人在另案原審法院89年度訴字第288號徵收補償事件中，於89年9月29日所提出之行政訴訟答辯狀辯稱：「…並於來年度繼續籌措財源辦理本案之後續徵收補償，直到徵收補償完畢為止」等語，亦僅係相對人陳明其將來之處事方針而已，尚非保證，亦非承諾之一種。

㈢、相對人依司法院釋字第400號及第440號解釋意旨，自90年度起分期編列臺南市南區B-9-9M都市○○道路用地補償及作業費預算，至95年度止計編列6年，逐步辦理該道路已先供民眾通行使用而尚未徵收土地之用地取得。其中抗告人所有系爭土地，經相對人自90年度至95年度止逐年價購其應有部分計達492000分之432620。嗣抗告人以95年7月11日申請書向相對人請求繼續編列預算執行臺南市南區B-9-9M都市○○道路用地之分期徵收，相對人以95年8月3日南市工土字第09531063300號函復抗告人：「…說明：…二、內政部鑑於現階段政府財政困難，在有限資源下，不能在短期內全面性取得既成道路，遂訂定『中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫』，協助地方政府採取競價方式等公平、公開之作法，逐步取得既成道路，並提供私有既成道路所有權人出售管道，基於平等原則，本案既成道路將暫緩續編徵收預算，惠請與其他既成道路之地主一起參加上述計畫之競標作業。…」抗告人不服，提起訴願，遭駁回後，提起行政訴訟，求為判決⑴訴願決定及原處分均撤銷；⑵相對人就坐落臺南市南區B-9-9M都市○○道路用地內，抗告人所有系爭土地，應依89年3月6日所為之承諾，作成自96年度起繼續按年辦理分期徵收至全部徵收完畢為止之處分。復觀諸原審卷附之相對人於97年12月8日所提出之行政訴訟準備㈠狀記載：「…本件就既成道路是否編列預算予以徵收補償，本即係每年度由被告機關參酌財源狀況、既成道路之數量及區位、徵收補償所可採行之方式辦法等種種因素，做全盤之考慮裁量，於每年度決定是否編列預算及編列多少預算予以補償，均屬獨立之行政措施…。」等詞，再參以原審卷附之98年1月14日準備程序筆錄記載：「…原告訴訟代理人：過去每期辦理分期徵收時，都先召集雙方協議，被告方面就按照公告現值加計40%的價格，大家也都同意，所以，我們請求分期辦理徵收的真意就是按照以前那樣，以前每次被告都會通知要徵收，要協議價購，也當場完成協議價購，辦理土地移轉登記，也把對價給我們，我們現在請求的方式，也是按照為了徵收的協議價購，而協議的價額依規定係公告現值（加計）40%，換言之，我們請求按照公告現值加徵（計）40%價購系爭土地。法律關係乃因為價購係徵收之前的程序，需地機關通知要徵收，而協議價購。…（法官：本件請求的範圍有無在之前協議價購的範圍內？）沒有，每一次都有協議價購，系爭土地的長度很長，並不是B-9-9M整個協議，而係就B-9-9M之間準備要分期的部分協議價購。…」等語以觀，足見相對人自90年度至95年度止，確實編列預算逐年辦理徵收補償，而於申請徵收之前，已先與抗告人達成協議價購，成立私法上契約。6期過後，抗告人向相對人申請繼續編列預算分期徵收補償，表明願意比照前期作法，與相對人達成按照系爭土地公告現值加計40%之協議價購等云，惟如前所述，因抗告人對相對人無請求實施公用徵收及為徵收補償之公法上請求權，故探求抗告人之真意，其作為乃係為達成協議價購，成立私法上契約，之前所為之要約引誘，則原審法院以本件訴訟非屬公法上之爭議，而屬私法上之爭議，行政法院並無審判權，抗告人應循民事訴訟程序救濟，抗告人竟向原審法院提起本件訴訟，難謂合法等由，而以原裁定將本件移送於臺灣臺南地方法院，核無不合。抗告論旨指摘原裁定違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異