最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第248號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 99年度判字第248號

上訴人

即原審原告

甲○○

訴訟代理人

羅聖乾 律師

上訴人

即原審被告中央研究院

代表人

乙○○

訴訟代理人

李念祖 律師

　　　　　　劉昌坪　律師

　　　　　　黃欣欣　律師

上列當事人間有關人事行政事務事件，上訴人對於中華民國97年1月31日臺北高等行政法院96年度訴更一字第65號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人即原審原告甲○○原係上訴人即原審被告中央研究院（下稱中研院）調查研究工作室（民國92年更名為調查研究專題中心，93年改隸於中研院人文社會科學研究中心，下稱調研室）聘任助研究員（嗣於91年8月1日離職），前於88年9月間向中研院提出申請續聘及升等為副研究員，經調研室先後組成聘審小組、工作委員會審查，並於89年1月20日舉行學術諮詢委員會會議，決議通過甲○○申請續聘案，惟不通過升等為副研究員案。甲○○不服，依行為時「中央研究院研究人員新聘、續聘及升等審議程序作業要點」（下稱作業要點）第36點規定提出申訴，經中研院以90年5月17日學諮字第902002191號書函予以駁回。甲○○猶不服，提起再復審，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）分別於90年4月26日、90年9月14日以90公中一字第02116號函、公保字第9004810號函表示聘任研究人員升等通過與否之決定，將影響能否續聘，對其權益影響重大，參照司法院釋字第462號解釋意旨，對本件有所不服，應依公務人員保障法所定復審、再復審程序提起救濟，並指明該復審案應由總統府管轄云云，中研院乃將全案移送總統府，經總統府決定駁回甲○○之復審。甲○○仍不服，提起再復審，亦遭保訓會決定駁回，遂提起本件行政訴訟。嗣經臺北高等行政法院以92年度訴字第428號裁定駁回其訴，甲○○遂提起抗告，經本院以96年度裁字第446號裁定廢棄原裁定，發回原審法院更為審理，甲○○及中研院均不服原審法院96年度訴更一字第65號判決，復分別提起上訴。

二、上訴人甲○○於原審起訴意旨略謂：本件於行政救濟之各階段，其請求之基礎事實均屬同一，以中研院應將其升等為副研究員為主，並請求損害賠償；依行政訴訟法第7條規定，本件追加請求中研院損害賠償或為財產上之給付，因係依法得合併請求，中研院不得表示異議，亦無協議先行原則之適用，故所追加之訴自應合法。復按其先後擔任中研院之研究人員及臺灣大學專任教師，均係公務人員任用法所稱公務人員，故調研室就甲○○是否升等副研究員之單方決定，實攸關其任研究員之等級資格及敘薪標準等權益，實屬關係甲○○之具有普遍性法定身分或資格取得之行政處分，而該處分嚴重影響甲○○之工作權、財產權及精神、身體、人格與名譽權之損害，當應負賠償責任，故甲○○提起本件訴訟具有訴訟實益。另按中研院之研究人員升等係依中央研究院組織法、中央研究院研究所組織規程及作業要點等規定為主要法律依據，該等規定係以學術研究作為升等之審查標準，續聘與否才以服務工作成績為考量，是以6位專家審查其送審資料之評定結果既肯認其已符合升等之標準，依司法院釋字第462號解釋意旨，中研院即應尊重並准予升等，又中央研究院調查研究工作室研究人員升等審議程序作業辦法（下稱作業辦法）第4條規定之標題係「提交審查資料」，而非「評量項目」，中研院竟以服務成績評比作為升等之依據，自屬於法無據，所為處分自有違誤，應予撤銷。為此請判決將再復審決定、復審決定及原處分均撤銷，中研院應准甲○○自89年2月1日起升等為副研究員，並賠償新臺幣（下同）4,498,078元，及自89年2月1日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息等語。

三、上訴人中研院則以：甲○○業已於91年8月1日辭職，依作業要點第1條第1項規定，中研院對於非現職研究人員無法重為升等之審議，是以，本件請求即欠缺權利保護要件而應予駁回。縱得提起本件行政訴訟，然甲○○於起訴時，僅請求撤銷再復審決定、復審決定及中研院所為處分，迄93年3月11日始追加請求中研院應准其自89年2月1日起升等為副研究員，並賠償2,313,306元及法定遲延利息，惟中研院於接獲甲○○書狀後，已立即表示不同意其訴之追加，其訴之追加部分自不合法，而有關請求損害賠償及利息部分，業已罹於國家賠償法所規定之2年時效，中研院自得拒絕給付。況有關學術升等之審議案件，依作業要點及作業辦法等規定，被審查人能否升等涉及其學術研究及日常工作表現，而此為中研院所屬各所處最為熟悉，因涉及專業審查之判斷餘地，中研院自當尊重各所處之決議，且本件升等涉及工作表現，是職掌系爭研究人員升等審議之調研室以甲○○工作表現等作為評審項目，自無不合，故中研院所為處分自屬有據，且並無違法而應予撤銷之情形等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：㈠本件係據以申請事件，是上訴人甲○○於92年1月24日提起本件撤銷訴訟時本應併行提起課以義務訴訟，其竟漏未提起課以義務訴訟而於93年3月11日始追加該部分之訴訟，但仍無礙於其訴之性質之認定，該部分訴訟之追加自屬合法，故課以義務訴訟部分係在本件審理範圍內，堪以確定。至賠償訴訟部分（包括嗣後金額之追加）並非在本件據以申請事件所衍生之本案撤銷訴訟及課以義務訴訟範圍內，且核與行政訴訟法第111條第3項各款所列追加訴訟之要件不該當，復經上訴人中研院不予同意上訴人甲○○訴之追加，依行政訴訟法第111條第1項規定，本件上訴人甲○○請求中研院賠償訴訟部分（包括96年12月5日追加賠償金額）自非適法，故該部分之請求自應駁回。㈡查作業要點第1條明定「為提昇本院學術研究水準，並保障研究人員權益，依本院組織法及研究所組織規程，增訂研究人員新聘、續聘及升等審議程序作業要點。」，亦即中研院依中央研究院組織法第13條規定制訂研究所組織規程，再依研究所組織規程第18條規定制訂作業要點，是中研院所屬研究人員升等審議之依據即作業要點係屬基於法律授權之法規命令性質，殆無疑義。而調研室所制定之作業辦法第1條雖明載「中央研究院調查研究工作室依據本院『研究人員新聘、續聘及升等審議程序作業要點』，制定本辦法。」字樣，然查其所依據之作業要點係屬法規命令，本非法律規定，是作業辦法乏其法律依據，應可確定；且遍查中央研究院組織法及研究所組織規程，並無規定明定中研院可再度授權更下級之行政機關制定更細節之規定，遑論調研室並非中研院之下級行政機關，而係中研院內部所屬單位，為中研院所不否認之事實，是調研室並無任何法律權源可制定任何法規命令，至為灼然，徵之法律授權明確性原則及說明，調研室自行制定之作業辦法自不具法律上之效力，殊不能作為中研院所屬研究人員升等審查之依據，自無庸論及甲○○之升等審查是否該當於作業辦法規定之審查項目要件。再退萬步言，縱認中研院所稱因甲○○所屬之調研室係採任務編組之方式，由各研究所聯合成立，與各研究所及研究所籌備處同級云云為可採，然依本件甲○○申請升等時適用之作業要點第39條「各所、處應於本作業要點生效後3個月內訂定或修訂與本作業要點不相違背之新聘、續聘、升等審議程序作業規定，並報院核備；其修訂時亦同。」規定，調研室所制定之作業辦法仍應以不違背上開作業要點規定為前提，是作業辦法兼及考量甲○○服務成績項目即列為評量要件，非惟無據，更違反其來源根據之作業要點規定，遑論中研院所提作業辦法係於本件升等案之後始新增第5條明訂「評審項目及配分標準」，故系爭甲○○升等之審查自仍應依作業要點為準，堪以認定。第以本件甲○○升等審議既依作業要點第8條、第29條等規定，針對甲○○之學術研究表現，由調研室決定之6位匿名審查人予以審查通過，參照司法院釋字第462號解釋及本院75年度判字第952號判決意旨，系爭各該審查人審查決定之作成既係基於客觀專業知識與學術研究成就之考量，在專家判斷之情形，除非有具體之理由，可動搖該專業審查之可信度及正確性，否則即應尊重其判斷。經查中研院並未提出任何可動搖系爭專業審查之可信度及正確性之具體理由及證據，徒以不具法律效力之作業辦法為憑，捨上開6位審查人之審查結論，自有可議，則其以調研室學術諮詢委員會之審議決議（即未通過甲○○升等為副研究員之提案）為系爭處分之依憑，於法自有未合，甲○○起訴指摘，非無理由。從而中研院依據無法律授權之作業辦法規定，以系爭甲○○升等審查案先後經調研室聘審小組、工作委員會審查及學術諮詢委員會會議決議不予通過為由，所為否准甲○○升等為副研究員申請之原處分，殊有違誤，復審、再復審決定未察而遞予維持，亦均不無疏漏，甲○○請求予以撤銷，即無不合，應予准許，故應由原審法院將原處分及復審決定、再復審決定均撤銷，並命中研院應作成准甲○○自89年2月1日起升等為副研究員之處分。

五、本院查：

（一）上訴人甲○○上訴部分：

⒈上訴人上訴意旨略以：因中研院駁回其申請升等之違法處分，致其受有薪資等損害，基於請求權基礎不變而給付情事變更，且無礙中研院之訴訟防禦與訴訟進行之情形下，為求當事人之實質公平，其依行政訴訟法第7條規定，追加提起損害賠償之訴，當屬合法，且依法中研院不得表示異議，詎原審法院以上開損害賠償訴訟部分，與行政訴訟法第111條第3項各款所列追加訴訟要件不該當，且中研院不同意為由，未詳予記載其理由即遽予駁回甲○○之請求，顯有判決適用法規不當及不備理由之違法云云。

⒉按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」為行政訴訟法第111條第1項所明定；是以，原告對於訴願決定不服向高等行政法院提起行政訴訟，於訴狀送達後，若被告不同意且行政法院認為不適當者，原告自不得追加他訴。查上訴人甲○○在原審92年度訴字第428號案件審理時，於92年1月24日提起撤銷訴訟，嗣於93年3月11日提出書狀追加提起賠償訴訟，迨96年12月5日復就賠償訴訟部分追加金額為4,498,078元等情，為原審依法認定之事實；原審認賠償訴訟部分（包括嗣後金額之追加）並非在本件據以申請事件所衍生之本案撤銷訴訟及課以義務訴訟，且中研院不同意該部分之追加，核與行政訴訟法第111條第3項各款所列追加訴訟之要件不該當，爰將該部分之請求予以駁回，經核自無不合。是上訴人甲○○此部分之上訴為無理由，應予駁回。

（二）上訴人中研院部分：

⒈上訴人上訴意旨略以：原審法院認為中研院所屬調研室不得本於授權自行訂定作業要點，顯係誤解再授權禁止原則之意義，按中研院研究人員之升等審議均由其所屬各所處依作業要點第39條規定之授權，自行訂定各所處之升等審議作業要點，本件調研室本於授權自行訂定升等審議之作業要點，係基於事務性質之需要，且再授權亦無違法律授權之目的，並符合國內一般學術之審議程序，自不能認係違反再授權禁止原則，故原判決自有適用法規不當之違法。又原審法院一面認為研究人員之升等審議應以作業要點為據，而該作業要點規定受評審人院內外成績得為參考，更無視本件涉及專業審查之判斷餘地，僅得由中研院另為適法處分，復又認為升等審議不得考量甲○○之院內外服務成績，且對於其所提出之其他重要攻擊防禦方法，均未於判決理由中加以論斷，亦顯有判決理由矛盾與不備理由之違法等語。

⒉按「提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。」經司法院釋字第546號解釋在案。是以，提起任何訴訟，請求法院裁判均應以有權利保護必要為前提，即所請求者有依法院判決以實現之必要性及實效性而言；具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在。又人民不服行政機關之處分，固得提起訴願及行政訴訟，但提起爭訟後行政法院判決前，已屬無從補救者，其權利保護要件即不存在。苟欠缺權利保護必要之訴之利益，法院應以判決駁回之。查本件上訴人甲○○原係中研院聘任助研究員，嗣於91年8月1日離職，為原審依法認定之事實。可知，上訴人甲○○前於88年9月間向中研院提出申請續聘及升等為副研究員時，仍屬中研院聘任助研究員，其向中研院提出申請升等為副研究員，自有其法律上之利益；惟上訴人甲○○業於原審法院審理前之91年8月1日離職，縱中研院作成准上訴人甲○○升等為副研究員之處分，上訴人甲○○亦無從擔任，即無法律上之利益；揆諸首開說明，上訴人甲○○於原審法院審理中，即欠缺提起本件訴訟之權利保護要件，原審法院自應以上訴人甲○○提起此部分訴訟為無理由，予以駁回。是原審判決關於撤銷再復審決定、復審決定、原處分等部分，及關於命上訴人中研院應作成准上訴人甲○○自89年2月1日起升等為副研究員部分，既有違誤又將影響判決結論，上訴意旨雖未指摘此部分違誤，仍應認為有理由；又因本件事證已明，爰將此部分判決廢棄，並駁回此部分上訴人甲○○在第一審之訴。

六、據上論結，本件上訴人甲○○之上訴為無理由，上訴人中研院之上訴為有理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異