最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第648號

最　高　行　政　法　院　判　決

99年度判字第648號

上訴人

協商資產管理股份有限公司

代表人

甲○○○○○○○○○ ○○○○○○ ○○○○○○○

訴訟代理人

趙梅君律師

被上訴人

彰化縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

朱從龍律師

上列當事人間暫定古蹟事件，上訴人對於中華民國97年7月9日臺中高等行政法院97年度訴字第99號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人為訴外人金景山實業股份有限公司（下稱金景山公司）之債權人，因金景山公司無力清償對上訴人所負債務，上訴人乃有意對金景山公司所有之「臺灣民俗村」內建築物聲請拍賣。被上訴人以拍賣後將對建築物之管理保存產生危害，爰於民國（下同）96年8月2日依「彰化縣文化資產審議委員會設置及作業要點」第9點及「暫定古蹟條件及程序辦法」第3條成立暫定古蹟小組，並於96年8月3日邀集成員至花壇鄉臺灣民俗村進行現場勘查及審議。嗣被上訴人於96年8月17日以府授文資字第0960001699號函（下稱原處分）知上訴人將坐落於臺灣民俗村內之「新北投車站」、「北斗奠安宮」、「嘉義廖氏診所」、「麻豆林家古厝」、「斗六一條龍」、「嘉義一條龍」及「鹿港施家古厝」等7棟建築物（下稱系爭建築物）逕列為暫定古蹟。上訴人不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：被上訴人以正本送達予上訴人，並於原處分明確記載其將通知上訴人參加審議程序，係認為原處分將影響上訴人之權利或法律上利益，而通知上訴人參加為當事人。再者，上訴人為系爭建築物之抵押權人，原處分已損害上訴人之抵押權，故上訴人自得依訴願法及行政訴訟法規定，對原處分及訴願決定提起行政救濟。本件原處分未載明於處分作成時，系爭建築物有任何文化資產保存法第17條第2項規定緊急情況發生，顯有不具理由之違法；又被上訴人於作成該行政處分前，亦未給予上訴人陳述意見之機會。故原處分顯違反行政程序法相關規定，應依法撤銷。系爭建築物中之「北斗奠安宮」既曾受古蹟指定廢止，依古蹟指定及廢止審查辦法第6條可知，該宮必曾有毀損致失去原有風貌、主構件解體或滅失、或其他喪失古蹟價值之事由發生，使其自79年起即不具古蹟價值。被上訴人不依照古蹟指定及廢止審查辦法之客觀而具規範效力之審查基準，不附任何理由，認定北斗奠安宮為暫定古蹟已屬違法，且原處分之作成乃出於被上訴人之恣意，而為逾越權限或濫用權力之行政處分，應以違法論。且原處分亦有違比例原則，被上訴人未實際調查事實真相，竟憑傳聞而盲目發動行政程序，被上訴人所稱其他「解除古蹟指定及再指定」之情事，不足以作為原處分適法之佐證等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：上訴人係系爭建築物所有人以外之第三人，其以利害關係人之地位提起本件訴訟。惟暫定系爭建築物為古蹟，並未對上訴人之債權有所處分，亦未使上訴人之債權消滅、變更或有所限制，上訴人仍可行使債權，縱因暫定上開建築物為古蹟，致上訴人債權之受償有所不足，上訴人亦僅係經濟上之利益受影響，法律上利益並未受影響。職是，上訴人雖係金景山公司之債權人，惟上訴人於原處分並不具法律上利害關係，欠缺對原處分提起撤銷訴訟之適格。系爭建築物業已進入古蹟指定審查程序，為暫定古蹟，係文化資產保存法第17條所規定，故本件列為暫定古蹟並無不妥。被上訴人係彰化縣縣定古蹟之主管機關，負有保存文化資產之權責，原處分符合依法行政原則、比例原則。文化資產保存法於88年未修正前，古蹟之指定與廢止，均係內政部統一辦理，74年內政部鑑於「北斗奠安宮」具有保存之價值，公告指定為第三級古蹟，至79年地方為重建新廟而要求解除古蹟之認定，經內政部審查同意解除，嗣後，所有舊有建材構件才移往臺灣民俗村重組。按「彰化縣文化資產審議委員會設置及作業要點」第2點規定，有關彰化縣轄內文化資產指定之審議事項，係屬上開委員會之權責，系爭建築物是否具古蹟價值，應由上開委員會審議認定。此外，以往被解除古蹟能否再指定為古蹟，相關法令並無禁止之規定，且國內早期被解除古蹟指定而近年來再指定為古蹟，亦有前例可循。且文化資產保存法相關規定，暫定古蹟期間或指定為古蹟並無古蹟不得買賣之情事，況經指定為古蹟，係政府經文化資產審議委員認定該古蹟具有一定之價值或代表性，方能成為古蹟，故如經指定古蹟，反增加其建築物之價值。又所謂給予陳述意見之機會者僅係「處分相對人」，行政程序法第102條定有明文。本件上訴人並非處分相對人，被上訴人未予陳述意見之機會，並無違法。且被上訴人暫定古蹟之行政行為，前於暫定古蹟小組現場勘查會議中函請系爭建築物所有人金景山公司到場陳述意見，業已踐行陳述意見之法律規定，是被上訴人暫定古蹟之行政作為應已充分保障相對人之權益等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人並非系爭建築物之所有權人，上訴人以如將系爭建築物暫定為古蹟，其交換價值將嚴重減損，其抵押權亦因而受損，認其權利受有損害，主張其為本件上開原處分之利害關係人，而得提起本件訴訟請求撤銷原處分。惟原處分係將金景山公司所有系爭建築物暫定為古蹟，該處分僅生金景山公司對其所有之系爭建築物之移轉及管理，應受文化資產保存法所規定之限制之法律效果。至於系爭建築物因暫定為古蹟，而使其交易價值可能產生影響，則非係被上訴人原處分直接產生之法律效果，而係該處分間接產生之事實上影響。是以，尚難認原處分如有違法，有損害上訴人權利或法律上利益之可能，即難認上訴人提起本件撤銷訴訟，為適格之原告。

（二）本件縱如上訴人所指摘被上訴人依暫定古蹟條件及程序辦法第4條規定將系爭建築物暫定為古蹟有違法情事，因本件系爭建築物已進入古蹟指定審查之程序，上訴人提起本件撤銷訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定，亦屬無權利保護之必要。（三）至被上訴人對何以有將本件系爭建築物，逕列為暫定古蹟之理由，雖於原處分中未予說明，然被上訴人於上訴人提出訴願後所提出之訴願答辯書，則對於作成該處分之事實及理由，予以敘明，依行政程序法第114條規定，自應認已補正。又縱認上訴人係原處分之相對人，依法應給予陳述意見之機會，依行政程序法第114條之規定，此一義務得於訴願終結前補正，查本件訴願決定係於97年1月18日作成訴願決定書，而依系爭處分所載該處分之正本上訴人為送達之對象，且該函說明四，已載明於召開文化資產審議委員會時，請包括上訴人之相關人與會陳述意見，被上訴人此一義務，亦應認已補正。又按暫定古蹟之制度，為古蹟保護之必要手段，而暫定古蹟之條件及應踐行程序，文化資產保存法第17條第5項亦明文規定授權由中央主管機關定之，是被上訴人依法律之規定對系爭建築物逕列為暫定古蹟之處分，縱使對上訴人之債權或抵押權造成影響，亦難認有不合比例原則之情事。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院按：依行政訴訟法第4條規定，提起撤銷訴訟者，係以行政處分侵害其權利或法律上之利益為要件。是以第4條第3項所稱之「利害關係人」，其「利害關係」自是指「權利或法律上之利益」受侵害之利害關係。而「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，．．．，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。．．．。」亦有本院75年判字第362號判例可循。又「具古蹟價值之建造物在未進入前項審查程序前，遇有緊急情況時，主管機關得逕列為暫定古蹟，並通知所有人、使用人或管理人。」「建造物經列為暫定古蹟，致權利人之財產受有損失者，主管機關應給與合理補償；其補償金額，以協議定之。」文化資產保存法第17條第2項、第4項定有明文。蓋主管機關作成建造物列為暫定古蹟之行政處分，發生該等建造物之移轉及管理，應受文化資產保存法所規定之限制之法律效果，所有人、使用人或管理人之權利或法律上利益將因而受影響，故依法應予通知，使得以提起行政救濟；如權利人之財產因此受有損失者尚得請求補償。至抵押權人並非該等建造物之所有人、使用人或管理人，依文化資產保存法第17條第2項規定亦非列為暫定古蹟行政處分法定應受通知人，其抵押權所擔保之債權是否獲得清償，更非主管機關作成列為暫定古蹟之行政處分時即屬確定，尚須視債務人履行清償情形及實行抵押權之結果而定。是抵押權人並不因建造物列為暫定古蹟之行政處分所生該等建造物之移轉及管理應受文化資產保存法所規定之限制之法律效果，致其權利或法律上利益因此受侵害，自不具有法律上之利害關係，其提起撤銷訴訟，欠缺訴訟權能，原告當事人不適格。本件上訴人以其為金景山公司之債權人，金景山公司將所有系爭建築物予其設定抵押權。上訴人為抵押權人，並非所有人、使用人或管理人，其以自己名義對被上訴人將系爭建築物列為暫定古蹟之原處分不服，提起撤銷訴訟，揆諸首揭規定及說明，自屬原告不適格。原判決以上訴人主張與金景山公司間有抵押關係，尚難認原處分如有違法，有損害上訴人權利或法律上利益之可能，即難認上訴人提起本件撤銷訴訟，為適格之原告，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨仍執原詞以：上訴人對債務人金景山公司之抵押權確實因原處分之作成而受有損害，上訴人自可以原處分之法律上利害關係人提起訴願或行政訴訟云云，指摘原判決違法，自非可採。另本件既係因上訴人原告不適格而駁回其訴，上訴人其餘主張及實體上理由，即無庸審究。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。又上訴人稱於98年11月25日將系爭債權讓與他人，經核與承受訴訟之要件不符，併此敍明。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異